REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria Sezione staccata di Reggio Calabria composto dai magistrati: Giuseppe Caruso - Presidente f.f., relatore / estensore Daniele Burzichelli - Consigliere Caterina Criscenti - Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 1054/2005, proposto dai sigg.ri Assunta Mafrici, Giuseppe Cosenza e Anna Maria Cosenza, quali eredi aventi causa dal sig. Saverio Cosenza, rappresentati e difesi dall’avv. Katia Germanò ed elettivamente domiciliati in Reggio Calabria presso il dott. Antonio Masseo, via Villini svizzeri n. 29 (diramazione Gulli); CONTRO il Comune di Delianuova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Leonardo Iamundo ed elettivamente domiciliato in Reggio Calabria presso lo studio dell’avv. Antonino Falcone, via G. De Nava n. 143; PER L’ANNULLAMENTO della deliberazione della Giunta municipale di Delianuova n. 82 del 31 agosto 2005, avente ad oggetto: “Esproprio suolo per realizzazione strada S. Elia – Conferma atti progettuali”; e PER LA CONDANNA del Comune di Delianuova al pagamento di € 30.000,00, oltre interessi legali fino al soddisfo, a titolo di risarcimento del danno patito dai ricorrenti per l’occupazione divenuta sine titulo e per la perdita del fondo di loro proprietà e dell’immobile soprastante - in catasto fg. 7, part. 4, sub. 2, cat. a/5, classe 2, ubicato in via S. Elia, n. 126, vani 3,5, P.T, P. I°, rendita € 48,81, partita 1000374 - sul quale sono stati realizzati dall’amministrazione lavori di riqualificazione della strada e della piazzetta S. Elia; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata; Vista la relazione di consulenza tecnica d'ufficio depositata dal geom. Candeloro Loris Latella, giusta verbale di deposito e giuramento del 6 dicembre 2006, in esecuzione dell'ordinanza istruttoria di questo Tribunale n. 1396 del 28 agosto 2006; Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il Consigliere Giuseppe Caruso; Uditi, nella pubblica udienza del 4 aprile 2007, l’avv. K. Germanò per i ricorrenti e l’avv. L. Iamundo, per l’amministrazione resistente; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO Con atto notificato il 2 novembre 2005 e depositato il 10 novembre 2005, i signori Assunta Mafrici, Giuseppe Cosenza e Anna Maria Cosenza, quali eredi aventi causa dal sig. Saverio Cosenza, impugnano la deliberazione della Giunta municipale di Delianuova n. 82 del 31 agosto 2005, avente ad oggetto: “Esproprio suolo per realizzazione strada S. Elia – Conferma atti progettuali”. Chiedono, altresì, in subordine, la condanna del Comune al pagamento di € 30.000,00, oltre interessi legali fino al soddisfo, a titolo di risarcimento del danno che avrebbero patito per l’occupazione divenuta sine titulo e per la perdita del fondo di loro proprietà e dell’immobile soprastante - in catasto fg. 7, part. 4, sub. 2, cat. a/5, classe 2, ubicato in via S. Elia, n. 126, vani 3,5, P.T, P. I°, rendita € 48,81, partita 1000374 - sul quale sono stati realizzati dall’amministrazione lavori di riqualificazione della strada e della piazzetta S. Elia. I ricorrenti fanno presente, in fatto, di aver sottoscritto, in data 4 aprile 2005, con il Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di Delianuova, un verbale di cessione volontaria del predetto immobile di civile abitazione, della consistenza di mq. 53, a due piani fuori terra, per il prezzo di € 15.000,00. Tale cessione volontaria, tuttavia, è stata disconosciuta dalla Giunta comunale con l’impugnata deliberazione n. 82 del 31 agosto 2005. Deducono i seguenti motivi: I) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990. La deliberazione di disconoscimento dell’accordo di cessione volontaria dell’immobile in questione non è stata preceduta dall’avviso di avvio del procedimento agli interessati. II) Eccesso di potere. Non sarebbe esplicitato l’interesse pubblico alla base del provvedimento di riesame. La cessione volontaria consentirebbe all’amministrazione di ovviare alla mancata sottoposizione dell’area in questione al vincolo preordinato all’esproprio. Il valore di mercato del fabbricato espropriato ammonterebbe a 30.000,00 euro. III) Eccesso di potere. L’amministrazione non potrebbe ricorrere ad un potere autoritativo per porre nel nulla un negozio privatistico. I ricorrenti concludono chiedendo che il Tribunale dichiari l’illegittimità del provvedimento impugnato e, in via gradata, non essendo stata definita la procedura espropriativa, domandano la condanna del Comune al pagamento del valore venale dell’immobile in questione, già demolito per la realizzazione sull’area della nuova strada. Il Comune di Delianuova si è costituito in giudizio ed ha genericamente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, contestando, nel merito, l'entità del risarcimento preteso dai ricorrenti e chiedendo la reiezione del ricorso. Il Tribunale ha disposto consulenza tecnica d’ufficio, regolarmente espletata, le cui risultanze sono state contestate dal Comune con articolata memoria. La causa è stata assunta in decisione nella pubblica udienza del 4 aprile 2007. DIRITTO 1. Occorre preliminarmente esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione avanzata, per verità genericamente, dalla difesa del Comune. L'eccezione è infondata, con riferimento alla prima domanda avanzata dai ricorrenti, alla quale va, per il momento, limitato il discorso. Nell'ipotesi di cessione volontaria di immobili oggetto di una procedura espropriativa, l'accordo concluso tra le parti rientra nella categoria dei negozi di diritto pubblico (o ad oggetto pubblico), i quali sono soggetti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11 della legge n. 241 del 1990. Infatti, la cessione volontaria del bene, nel procedimento espropriativo, in quanto sostitutiva del decreto di espropriazione, di cui produce i medesimi effetti, non perde la sua connotazione di atto autoritativo, implicando, più semplicemente la confluenza in un unico testo di provvedimento e negozio e senza che la presenza del secondo snaturi l'attività dell'amministrazione, dato che il fine pubblico può essere perseguito anche attraverso la diretta negoziazione del contenuto del provvedimento finale (C.S., VI, 14 settembre 2005, n. 4735). Nella fattispecie, la prima domanda avanzata da parte attorea attiene all'accertamento della legittimità della deliberazione della Giunta municipale di Delianuova n. 82 del 31 agosto 2005, che ha "disconosciuto" il verbale di cessione volontaria dell'immobile di proprietà dei ricorrenti, da essi sottoscritto, in data 4 aprile 2005, con il Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune. Tale domanda rientra dunque, con ogni evidenza, tra quelle in materia di "formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi", che l'art. 11, comma 5, della legge n. 241/1990 affida alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 2. Nel merito, le censure avanzate da parte ricorrente contro la deliberazione della G.M. di Delianuova n. 82/2005 non sono fondate. Detta deliberazione, infatti, nella sostanza si limita a “disconoscere” l'accordo bonario del 4 aprile 2005, concluso dal Dirigente pro tempore dell'Ufficio tecnico, rilevando come esso: a) indichi un nuovo tracciato della strada da realizzare che non trova riscontro nel progetto esecutivo dell'opera; b) preveda la "retrocessione" gratuita al privato di buona parte del suolo espropriato; c) riconosca un corrispettivo (€ 15.000,00) che non trova riscontro nel quadro economico dei lavori da realizzare. Siffatti rilievi trovano conferma nella relazione sulla necessità di acquisizione dell’area de qua, redatta, in data 4 aprile 2005, dal medesimo funzionario che ha sottoscritto il verbale di accordo bonario, nella quale si legge, tra l’altro, che: 1) “l’area interessata non era sottoposta al vincolo preordinato all’esproprio”; 2) “la variante allo strumento urbanistico … avrebbe richiesto tempi tecnici tali da rendere pressoché inutilizzabile il tronco stradale in corso di realizzazione”; 3) “la previsione di restituzione di quanto non utilizzato dall’amministrazione si ritiene sia atto conseguenziale”. Inoltre, la cessione volontaria in questione non deriva dall’accettazione da parte dei ricorrenti dell’indennità di espropriazione (v. art. 20 del D.P.R. n. 327/2001), bensì da una vera e propria “trattativa”, sia sul prezzo (quasi raddoppiato rispetto all’indennità inizialmente prevista ed offerta), sia sull’area da espropriare (che l’amministrazione si impegna a restituire gratuitamente, in parte). D’altronde, la restituzione gratuita di aree al privato espropriato non è consentita dalla legge, che contempla sì la possibilità di retrocessione parziale di aree espropriate, ma solo dietro pagamento del “relativo corrispettivo” (v. art. 47 del D.P.R. n. 327/2001). Ne consegue che – sebbene evidentemente ispirato da comprensibili motivazioni di correntezza – l’accordo bonario in questione non rispecchia il suo paradigma normativo e deve dunque considerarsi nullo, come sostenuto dalla difesa dell’amministrazione comunale. In coerenza, non merita accoglimento la richiesta dei ricorrenti di declaratoria di illegittimità della deliberazione della G.M. n. 82 del 31 agosto 2005, la quale non ha contenuto provvedimentale, in quanto “disconosce” un atto nullo, e non può ritenersi viziata per i profili formali sollevati dai ricorrenti. 3. Acclarata la nullità dell’accordo di cessione bonaria dell’edificio di proprietà dei ricorrenti, occorre passare alla domanda, avanzata da questi ultimi in via subordinata, per ottenere il “risarcimento del danno patito per l’occupazione divenuta sine titulo e per la perdita del fondo e dell’immobile soprastante demolito, sul quale è stata realizzata la nuova strada”. Si ripropone, preliminarmente, il problema della giurisdizione. Sul punto, il collegio condivide la giurisprudenza di questo Tribunale (v. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 29 aprile 2005, n. 358; 18 maggio 2005 n. 518), secondo la quale l’automatica identificazione dei “comportamenti” con le azioni alle quali non corrisponde l’esercizio di una potestà pubblica / funzione amministrativa - che è alla base del giudizio di incostituzionalità della giurisdizione esclusiva attribuita al G.A. nella più ampia materia del “governo del territorio” - non trova rispondenza nella disciplina positiva (art. 53 del D.Lg.vo n. 325/2001) dettata dal legislatore per le espropriazioni, a modifica ed integrazione di quella generale del D.Lg.vo n. 80/1998. Tale disciplina sopravvenuta, infatti, attribuisce espressamente rilevanza, imprimendogli il carattere di momento attuativo della funzione amministrativa, anche al semplice utilizzo del bene per scopi di interesse pubblico e, dunque, pure a meri comportamenti, i quali sono considerati anch’essi espressione di pubblica funzione, come tali idonei a comportare gli stessi effetti degradatori delle situazioni soggettive sottostanti propri dei provvedimenti tipici e nominati. Ciò per il solo fatto, opponibile al proprietario del bene acquisito ed utilizzato de facto, che il comportamento realizza le finalità di interesse generale prese in considerazione dalla legge (esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità). Si tratta, in particolare, degli atti e dei comportamenti ricompresi nel paradigma dell’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico (art. 43 del D.Lg.vo n. 325/2001), ai quali la norma attribuisce rilevanza sostanziale (di provvedimento implicito) e processuale (idoneità a paralizzare l’azione di restituzione), indipendentemente dalla riconducibilità degli stessi comportamenti, vuoi per difetto ab origine, vuoi per intervenuto annullamento, agli atti tipici e formali di matrice espropriativa, che possono essere surrogati in qualsiasi tempo dall’atto di acquisizione (art. 43, cit. comma 1 e 2) e dalla domanda di ritenzione del bene (art. 43, cit., comma 3), anche nel caso di già intervenuta controversia giudiziaria, con proposizione di un fondato gravame avverso l’atto di acquisizione o di un’azione possessoria. Ne consegue che, nelle espropriazioni, i “comportamenti” privi di qualsiasi connotato autoritativo, sono soltanto quelli cui è estranea in assoluto la finalità di acquisizione del bene per ragioni di pubblica utilità ed è, dunque, alla radice insussistente ogni possibilità di considerarli, ex art. 53 del D.Lg.vo n. 325/2001, quali atti “di applicazione delle disposizioni del testo unico”, ai fini del riparto della giurisdizione (cfr. C.S., A.P., 29 aprile 2005, n. 2; C.S., IV, 21 maggio 2007, n. 2582). Soltanto in assenza di una siffatta finalizzazione, comunque pubblica, dei “comportamenti” tenuti dalla P.A., si versa nell’àmbito esclusivo dei rapporti civilistici, devoluto all’A.G.O. Nel vagliare la costituzionalità del citato art. 53 del d.Lg.vo n. 325/2001, la Corte costituzionale (sentenza 11 maggio 2006, n. 191) ha, del resto, precisato che "nelle ipotesi in cui i comportamenti causativi di danno ingiusto - e cioè, nella specie, la realizzazione dell'opera - costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità e/o di indifferibilità e urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio del pubblico potere dell'amministrazione, la norma si sottrae alla censura di illegittimità costituzionale, costituendo anche tali comportamenti esercizio, ancorché viziato da illegittimità, della funzione pubblica della pubblica amministrazione … In sintesi che deve ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a comportamenti (di impossessamento del bene altrui) collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione alla giurisdizione esclusiva di "comportamenti" posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto". Alla stregua delle predette considerazioni, la controversia oggetto del presente giudizio rientra senz’altro nella giurisdizione di questo Tribunale, in quanto concerne un'occupazione di immobile privato posta in essere dalla P.A. a seguito di apposita procedura di realizzazione di opera pubblica (una strada, poi in effetti completata), senza che abbia in contrario rilevanza la modifica, in variante, del progetto originario della strada. 4. I ricorrenti lamentano, in buona sostanza, il verificarsi, a danno del loro immobile, del fenomeno dell’accessione invertita (o occupazione appropriativa). Anche per questo aspetto il collegio condivide la giurisprudenza di questo Tribunale (v. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 358/2005, cit.), ed ora anche del Consiglio di Stato (v. C.S., A.P. n. 2/2005 e IV n. 2582/2007, citate), che ritiene le vigenti previsioni di legge incompatibili con la ricostruzione “pretoria” del fenomeno dell’occupazione appropriativa. In considerazione di tale incompatibilità, la domanda di accertamento di occupazione appropriativa avanzata dai ricorrenti con riferimento al loro fondo, non può evidentemente essere accolta. La giurisprudenza della Cassazione afferma, tuttavia, che, nel caso di occupazione usurpativa, l’amministrazione può acquistare il diritto per effetto dell’implicita abdicazione dalla sua titolarità da parte del privato proprietario, espressa con l’esercizio dell’azione risarcitoria, analogamente, è stato osservato, alle ipotesi previste dagli articoli 550, 1070 e 1104 cod. civ. (cfr. Cass., SS.UU., n. 6853/2003, cit.; T.A.R. Lecce, I, 8 luglio 2004, n. 4916). Il principio deve ora trovare applicazione nella generalità delle occupazioni, con la conseguenza che la domanda risarcitoria avanzata dai ricorrenti comporta la loro abdicazione implicita, a favore dell’amministrazione, dalla proprietà del fondo in questione (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 358/2005, cit.). 5. Nel merito, la domanda risarcitoria, proposta dai ricorrenti nei confronti del Comune di Delianuova è fondata, non essendo contestato che l’immobile dei ricorrenti è stato occupato e che l’opera pubblica è stata realizzata senza che l’ amministrazione abbia mai provveduto ad adottare il relativo decreto d’esproprio. Ai ricorrenti spetta, dunque, un risarcimento pari al valore di mercato dell’immobile stesso, al momento dell’abdicazione implicita dalla proprietà, cioè alla data del 10 novembre 2005, di deposito del ricorso recante la domanda risarcitoria. Per quanto concerne la determinazione del quantum, il collegio concorda con le valutazioni sulla consistenza dell’immobile ed il valore di mercato operate dal consulente tecnico d’ufficio, che nella sua relazione ha determinato in 63,801 mq. la superficie “commerciale” dell’edificio ed in 17,50 mq. quella dell’area cortiliva annessa, occupate dall’amministrazione per realizzare la strada in questione, per un valore venale complessivo di € 28.888,23 (€ 26.088,23 + € 2.800,00). 6. Sulla base delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso in esame va accolto in parte, con le seguenti statuizioni: - rigetto della domanda relativa alla declaratoria di illegittimità della deliberazione della G.M. di Delianuova n. 82/2005; - presa d’atto dell’acquisto di proprietà (intervenuto l’11 novembre 2005), da parte del Comune di Delianuova – per abdicazione implicita da parte dei ricorrenti - del fondo di loro proprietà e dell’immobile soprastante (in catasto fg. 7, part. 4, sub. 2, cat. a/5, classe 2, ubicato in via S. Elia, n. 126, vani 3,5, P.T, P. I°, rendita € 48,81, partita 1000374), sul quale sono stati realizzati dall’ amministrazione lavori di riqualificazione della strada e della piazzetta S. Elia; - condanna del Comune di Delianuova al pagamento a favore dei ricorrenti della somma complessiva di € 28.888,23, oltre agli interessi legali, dalla data di deposito della presente sentenza fino al soddisfo. 7. Sussistono giusti motivi per l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio, fatta eccezione per quelle relative alla consulenza tecnica d’ufficio che vanno poste a carico dell’amministrazione comunale soccombente. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria, accoglie in parte, ai sensi di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe e per l’effetto: - rigetta la domanda relativa alla declaratoria di illegittimità della deliberazione della G.M. di Delianuova n. 82/2005; - prende atto dell’acquisto di proprietà (intervenuto l’11 novembre 2005), da parte del Comune di Delianuova – per abdicazione implicita da parte dei ricorrenti - del fondo di loro proprietà e dell’immobile soprastante (in catasto fg. 7, part. 4, sub. 2, cat. a/5, classe 2, ubicato in via S. Elia, n. 126, vani 3,5, P.T, P. I°, rendita € 48,81, partita 1000374), sul quale sono stati realizzati dall’ amministrazione lavori di riqualificazione della strada e della piazzetta S. Elia; - condanna il Comune di Delianuova al pagamento a favore dei ricorrenti della somma complessiva di € 28.888,23, oltre agli interessi legali, dalla data di deposito della presente sentenza fino al soddisfo; - compensa tra le parti le spese di causa ad eccezione di quelle relative alla consulenza tecnica d’ufficio, che pone a carico del Comune di Delianuova nella misura da liquidare – ex art. 168 del D.P.R. n. 115/2002 - con separato decreto, la cui adozione è delegata al giudice relatore ed estensore della presente sentenza. Ordina all’autorità amministrativa di eseguire la presente sentenza. Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del 4 aprile 2007. DEPOSITATA PRESSO LA SEGRETERIA DEL T.A.R. OGGI 18 luglio 2007