REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Terza Ter- - composto dai signori magistrati: Dott. Francesco Corsaro Presidente Dott. Stefania Santoleri Consigliere, relatore Dott. Stefano Fantini Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 11921/02, proposto dalla società FRIGO SERVICES SUD S.r.l. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Roberta Ciotti ed elettivamente domiciliata presso il suo studio sito in Roma, Circonvallazione Clodia n. 94. contro il MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE (ora MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO) in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici di Roma, Via dei Portoghesi n 12 è domiciliato per legge. per l'annullamento - del decreto n. B4/CD/6/116742 del 12 luglio 2002, con il quale il Direttore Generale del Ministero delle Attività Produttive - Direzione Generale Coordinamento Incentivi alle Imprese, ha disposto la riduzione del contributo in conto capitale, concesso in via provvisoria alla società ricorrente nella misura di € 953.978,52 a € 834.798,45, nonché la riduzione del contributo in conto interessi per un importo pari a € 33.018,84 richiedendo altresì la restituzione delle somme concesse in eccedenza; - di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi ed in particolare della nota del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato del 28/12/00 n. 1139506, nonché del decreto del Ministro per gli Interventi Straordinari nel Mezzogiorno del 3/5/89 recante il “Regolamento concernente le procedure per la concessione e liquidazione delle agevolazioni finanziarie per le attività previste dal T.U. delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno approvato con D.P.R. 6/3/78 n. 218 e dalla L. 1/3/86 n. 64” nella parte in cui subordina la liquidazione a saldo del contributo in conto capitale alla capacità produttiva dell’impianto (art. 13 lett. c) e alla sua effettiva produzione (art. 13 lett.d). - Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti tutti gli atti di causa; Udita alla pubblica udienza del 7 giugno 2007 la relazione della Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi, altresì, l’Avv. Roberta Ciotti per la parte ricorrente e l’Avv. dello Stato Biagini per l’Amministrazione resistente. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO La ricorrente svolge attività di “magazzino frigo per conto terzi” ed ha il proprio stabilimento nel Comune di Patrica (FR). Con istanza del 6/4/90 ha chiesto all’Agenzia per la Promozione dello Sviluppo nel Mezzogiorno la concessione di agevolazioni finanziarie ai sensi della L. 64/86 e del T.U. 218/78. Con delibera dell’Agensud n. 6986 del 21/11/90 è stata concesso, in via provvisoria, alla ricorrente un contributo in conto capitale di £. 1.847.160.000 a fronte di investimenti di £. 4.617.900.000 ed un contributo in conto interessi di £. 856.800.000 sul finanziamento agevolabile di £. 1.400.000.000. La ricorrente ha quindi percepito l’intero contributo in conto capitale di £. 1.847.160.000 (pari ad € 953.978,52) ed il contributo in conto interessi di £. 716.538.167 (pari ad € 370.061,39). La Banca Nazionale del Lavoro – incaricata dell’istruttoria – ha trasmesso la documentazione finale di spesa sul programma eseguito, ritenendo ammissibile agli incentivi di legge la spesa di £. 4.669.200.000. Il Ministero ha nominato la Commissione incaricata dell’accertamento sulla realizzazione dell’iniziativa, che con verbale del 3/6/96, ha ritenuto completamente non agevolabile l’intera iniziativa omettendo quindi di valutare la ammissibilità e la congruità delle singole spese. La ricorrente ha contestato le conclusioni della Commissione evidenziando lo stato esecutivo dell’investimento e l’utilizzo dell’impianto. Il Ministero ha quindi disposto un’indagine affidata all’Ufficio Ispettivo al fine di verificare il completamento effettivo del programma, lo stato di utilizzo degli impianti dalla data di entrata in funzione, l’ammissibilità e la congruità delle singole voci di spesa previste nel programma oggetto di agevolazione. Con relazione ispettiva del 23/10/99, i funzionari incaricati hanno evidenziato un sovradimensionamento del fabbricato industriale rispetto alla reali esigenze della ditta, e hanno riconosciuto minori spese rispetto a quelle approvate in via istruttoria. Il Ministero ha quindi ridotto il contributo in via definitiva – ritenendo non ammissibile la superficie di mq. 985 in quanto ritenuta “non utilizzata” – disponendo conseguentemente il recupero del maggiore contributo in conto capitale erogato in via provvisoria e pari ad € 119.180,07 - maggiorato degli interessi - e la restituzione della somma di € 33.018,84 quale contributo in conto interessi erogato anticipatamente e non più dovuto, rivalutata secondo gli indici ISTAT. Avverso detto provvedimento la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di gravame: 1) Violazione e falsa ed errata applicazione dell’art. 9 comma 18 della L. 1/3/86 n. 64, recante la “Disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno” – Eccesso di potere per difetto di motivazione. Rileva la ricorrente che ai sensi dell’art. 9 comma 18 della L. 64/86 l’unico presupposto per poter disporre la revoca sarebbe l’avvenuto accertamento della difformità del progetto rispetto alle condizioni stabilite all’atto della concessione. Nel caso di specie, invece, la Commissione ispettiva avrebbe accertato la compiuta realizzazione degli investimenti secondo il progetto, la funzionalità degli impianti, l’utilizzazione delle attrezzature per la produzione e quindi la piena conformità tra il progetto a suo tempo approvato e quanto in concreto realizzato. La riduzione del contributo sarebbe stata disposta per una pretesa mancata parziale utilizzazione dello stabilimento, fattispecie questa non prevista dalla norma in questione. In sostanza verrebbe rimproverato alla ditta una ridotta produttività, che non potrebbe ritenersi comunque imputabile alla società stessa dipendendo dalle condizioni di mercato. Infine, la Commissione ispettiva non avrebbe neppure lamentato la mancata utilizzazione dell’impianto, ma si sarebbe limitata a rilevare la sproporzione tra le dimensioni dell’impianto e le “esigenze della ditta”, senza peraltro specificare in base a quali parametri le avrebbe quantificate. Di qui il vizio di difetto di motivazione. 2) Violazione, falsa ed errata applicazione degli artt. 8 e 13 del Decreto del Ministro per gli Interventi Straordinari nel Mezzogiorno del 3/5/89. Sostiene la ricorrente che l’eventuale mancata parziale utilizzazione del contributo non potrebbe comportare la sua riduzione, e che lo stesso Ministero non avrebbe richiesto questo tipo di verifica alla Commissione ispettiva. Né la normativa di settore, né lo stesso provvedimento di concessione, richiederebbero una valutazione sulla proporzionalità dell’impianto alle esigenze della ditta, essendo la valutazione finale ancorata alla sola congruità della spesa e alla funzionalità dell’impianto. 3) Violazione e falsa ed errata applicazione dell’art. 9 comma 18 della L. 64/86 con riferimento alla previsione contenuta nell’art. 13 D.M. 3/5/89 di verifica della capacità produttiva dell’impianto (lett. c) e della sua effettiva produzione (lett. d). Denuncia inoltre la ricorrente l’illegittimità delle previsioni di cui alle lett. c) e d) del D.M. 3/5/89 laddove subordinano la liquidazione a saldo del contributo in conto capitale alla verifica della capacità produttiva dell’impianto ed alla sua effettiva produzione. Dall’art. 9 comma 18 della L. 64/86 si evincerebbe, infatti, che il giudizio di adeguatezza e proporzionalità degli spazi e degli impianti dovrebbe essere svolto in via preventiva, e non in sede di liquidazione del contributo in via definitiva. 4) Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità manifesta, mancanza di presupposti e difetto di istruttoria. Ribadisce la ricorrente che la riduzione del contributo sarebbe stata disposta dal Ministero a causa della parziale utilizzazione dell’impianto laddove, invece, la Commissione ispettiva avrebbe accertato soltanto la sproporzione tra le dimensioni del fabbricato industriale e le esigenze della Ditta. L’intero spazio sarebbe infatti utilizzato dalla società ricorrente per lo svolgimento della propria attività. Inoltre, non sarebbe possibile ricostruire l’iter logico seguito dalla P.A. nell’effettuare la sua valutazione sull’intervento: di qui il vizio di carenza di motivazione. In conclusione la ricorrente chiede l’accoglimento del ricorso. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza. In prossimità dell’udienza di discussione le parti hanno presentato memorie nelle quali hanno meglio illustrato le loro tesi difensive. All’udienza pubblica del 7 giugno 2007, su concorde richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO Come meglio dedotto in narrativa, la società ricorrente ha impugnato il decreto del Ministero delle Attività Produttive del 12/7/02 n. B4/CD/6/116742 di rideterminazione del contributo già concesso in via provvisoria e contestuale ordine di restituzione della maggiore somma anticipatamente concessa. Ritiene la ricorrente – in estrema sintesi – che la normativa di settore (art. 9 comma 18 della L. 64/86) consentirebbe la revoca, anche parziale del contributo, solo nel caso di mancata realizzazione degli investimenti in progetto (e quindi di difformità tra quanto progettato e quanto realizzato) o di loro distrazione dall’uso previsto, non essendo consentita la revoca nel caso di semplice mancata utilizzazione dei beni agevolati. La Commissione ispettiva, inoltre, non avrebbe neppure evidenziato la dedotta mancata utilizzazione di parte della superficie realizzata, essendosi limitata a rilevare la sproporzione tra il fabbricato industriale realizzato e le reali esigenze della ditta, tenuto conto anche delle produzioni effettive conseguite. Il giudizio di congruità dovrebbe essere svolto soltanto ex ante e non ex post tenendo conto di elementi – quali la redditività dell’investimento – che non sarebbero imputabili alla ditta, ma dipenderebbero dalle condizioni di mercato. I parametri di giudizio utilizzati dalla commissione ispettiva per evidenziare il giudizio di sproporzione non sarebbero chiari, e comunque il Ministero non avrebbe richiesto alla Commissione ispettiva di svolgere accertamenti in ordine al grado di utilizzazione dei beni agevolati. Il Ministero resistente ha contestato quanto dedotto dalla ricorrente sostenendo che la normativa di settore consente l’agevolazione degli investimenti in quanto producano un beneficio per la collettività, determinando l’incremento occupazionale e produttivo tale da stimolare l’economia nazionale: pertanto la revoca del contributo non sarebbe ancorata necessariamente alla mancata realizzazione dell’investimento progettato o alla distrazione dei beni dall’uso previsto, ma sarebbe possibile anche nel caso di mancata proficua utilizzazione dei beni agevolati. Inoltre, il giudizio di congruità delle spese comporterebbe l’accertamento della giusta proporzione tra le spese sostenute ed il corretto dimensionamento dell’investimento, e detto giudizio dovrebbe essere svolto non soltanto ex ante, ma anche ex post in sede di liquidazione del contributo in via definitiva. Inoltre, demandando alla Commissione ispettiva lo svolgimento del giudizio di congruità, il Ministero avrebbe espressamente incaricato la Commissione stessa dello svolgimento di questo giudizio di proporzionalità; nel verbale redatto dalla Commissione si farebbe poi espresso riferimento alla mancata utilizzazione dell’area. Infine la riduzione del contributo sarebbe adeguatamente motivata essendo indicati nel verbale i parametri utilizzati. Con ordinanza del 5/12/02 n. 6886/02 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare ritenendo che “la parziale e temporanea mancata utilizzazione di taluni dei beni agevolati non costituisce presupposto per la revoca del contributo essendo prevista dalla legge solo in caso di distrazione dall’uso dei beni, da intendersi come definitiva diversa utilizzazione rispetto a quella prevista all’atto della concessione”. Ritiene il Collegio di dover confermare quanto dedotto nella propria ordinanza anche se con talune precisazioni. Questo Tribunale ha già chiarito in altre circostanze (cfr. T.A.R. Lazio Sez. III Ter n. 220/06) -, che le valutazioni effettuate ai fini della concessione in via provvisoria del contributo non sono vincolanti per la banca e quindi per l’Amministrazione, ben potendo verificarsi al momento del collaudo una diversa valutazione delle spese ammissibili. “Ciò può accadere non soltanto perché le valutazioni intervengono in momenti diversi, ma soprattutto perché in sede di approvazione del progetto si tiene conto di costi presunti, mentre in sede di redazione della relazione finale, si prendono in considerazione le spese effettivamente sostenute attraverso la documentazione di spesa, ed in riferimento alle caratteristiche costruttive e di prestazione dei beni agevolati. Può quindi verificarsi che talune spese ritenute ammissibili in sede di istruttoria preventiva, possano non esserlo più totalmente o parzialmente in sede di redazione della relazione finale di spesa. La circolare ministeriale, infatti, nel disporre l’esame di congruità da attuarsi in sede di relazione finale di spesa, precisa che l’accertamento deve essere puntuale e deve essere teso a valutare, anche attraverso la documentazione di spesa ed in riferimento alle caratteristiche costruttive e di prestazione, l’adeguatezza dei più significativi costi esposti rispetto al totale dell’investimento prospettato (punto 5.8 della circolare n. 234363 del 20/11/97): ciò significa che la banca pur dovendo tener conto delle fatture allegate dall’impresa – e quindi delle somme effettivamente erogate per l’acquisto dei beni passibili di agevolazione – nondimeno non è automaticamente tenuta a riconoscere le somme fatturate, potendo ridurle quando siano ritenute eccessive. La valutazione di congruità, poi, deve tener conto non soltanto dell’entità in sé della spesa sostenuta (ben potendo disporsi ….. la riduzione della spesa per la progettazione qualora sia di entità superiore ai limiti tariffari, ovvero la riduzione della spesa per la costruzione di un manufatto quando il prezzo dichiarato sia superiore a quello di mercato), ma altresì della funzionalità della spesa stessa rispetto all’investimento agevolato, potendo quindi ammettersi soltanto le spese adeguate alla realizzazione dell’investimento. Pertanto, ad esempio, se l’impresa ritenga di dover allestire i locali destinati a deposito come se si trattasse di locali destinati ad uso ufficio, ciò non comporta necessariamente l’obbligo per l’Amministrazione di ammettere le maggiori spese, anche se non strettamente necessarie per la funzionalità dei locali, potendo la banca riportare a congruità detti maggiori costi in considerazione proprio del criterio della prestazione”(così testualmente T.A.R. Lazio Sez. III Ter n. 1089/06; cfr. anche T.A.R. Lazio Sez. III Ter n. 220/06). Pertanto la tesi della ricorrente secondo cui l’Amministrazione sarebbe vincolata a riconoscere in via definitiva lo stesso importo assegnato in via provvisoria in caso di realizzazione degli investimenti secondo il progetto iniziale non può essere condivisa. Il giudizio di congruità delle spese comporta – come già rilevato da questo Collegio nella propria giurisprudenza – un giudizio di adeguatezza della spesa non soltanto con riferimento alle caratteristiche costruttive del bene (evitandosi così di agevolare costi sproporzionati rispetto a quelli reali di mercato), ma anche di proporzionalità rispetto alle finalità della spesa stessa, in relazione al cosiddetto criterio della “prestazione”. Ciò riguarda però la funzionalità del progetto in sé – per cui se l’impresa intenda realizzare un manufatto o sue pertinenze del tutte sproporzionate rispetto all’attività produttiva cui è destinato – correttamente l’Amministrazione può ridurre il contributo in quanto sproporzionato e quindi lesivo degli interessi collettivi, e ciò anche se questo accertamento avvenga in sede di liquidazione del contributo in via definitiva; diverso è però il caso in cui la sproporzione non riguarda la cattiva progettazione e quindi la previsione di una superficie troppo grande rispetto alle esigenze industriali, ma si desume a causa della temporanea parziale non utilizzazione dei beni agevolati imputabile non alla ditta, ma a ragioni di mercato. Già in precedenza questo Tribunale (cfr. T.A.R. Lazio Sez. III Ter 2/12/02 n. 10902) ha chiarito che il momentaneo non uso dei beni agevolati non legittima la revoca del contributo, essendo richiesto espressamente, ai fini dell’adozione del provvedimento di revoca, che i beni in questione siano stati adibiti a qualcos’altro rispetto a ciò che era stato previsto, essendovi soltanto in questo caso la certezza circa la definitività della distrazione dall’uso. Quando, invece, i beni siano tutti presenti presso la società beneficiaria, l’attività produttiva sia in corso, detti beni siano solo momentaneamente non utilizzati per ragioni di carattere imprenditoriale e comunque il mancato utilizzo dei beni non impedisca di per sé il conseguimento delle finalità per le quali l’intervento è stato sovvenzionato, ritiene il Collegio che non sussistano i presupposti per disporre la revoca del contributo. Peraltro la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha precisato che l’inattivazione anche a lungo protratta di alcuni macchinari, motivata da valide ragioni economiche, non incidente sul ciclo complessivo di produzione, non comporta la revoca della concessione per inosservanza dell’obbligo di non distogliere per almeno cinque anni dall’uso previsto i macchinari e le attrezzature ammesse al contributo (Cons. Stato Sez. IV 31/3/87 n. 198). Nella fattispecie poi, il giudizio di proporzionalità reso dalla Commissione ispettiva risente non soltanto dell’andamento economico dell’impresa, - fattore questo che non dipende dalla società, ma dal mercato - ma è peraltro ancorato a parametri indecifrabili, essendosi limitata la Commissione a ridurre la superficie per la zona di stoccaggio e movimentazione merci ancorandola a quella destinata all’impianto frigo senza indicare per quale ragione la zona esterna utilizzata per il trasporto delle merci debba essere necessariamente uguale a quella interna, omettendo quindi di tener conto che la movimentazione delle merci richiede spazi di manovra e che quindi la superficie destinata alla movimentazione deve essere necessariamente maggiore di quella utilizzata per l’attività di conservazione al freddo. Sulla base delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere pertanto accolto disponendosi l’annullamento del provvedimento impugnato. Quanto alle spese di lite, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti. P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Terza Ter- accoglie il ricorso in epigrafe indicato e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato. Compensa tra le parti le spese del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 giugno 2007. Francesco Corsaro PRESIDENTE Stefania Santoleri ESTENSORE