REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sezione I ha pronunciato la seguente Ordinanza sui seguenti ricorsi: I) n. 3270 del 2007, proposto da Consorzio CEPAV DUE – Consorzio ENI per l’Alta Velocità, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Pietro Schlesinger, Franco Anelli, Marco Annoni e Benedetto Giovanni Carbone, presso lo studio del terzo elettivamente domiciliato, in Roma, via Udine n. 6; II) n. 3272 del 2007, proposto da Consorzio COCIV, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Annoni, Benedetto Giovanni Carbone e Giuseppe Giuffrè, presso lo studio del primo elettivamente domiciliato, in Roma, via Udine n. 6; III) n. 3274 del 2007, proposto da Consorzio IRICAV DUE, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Marco Annoni, Benedetto Giovanni Carbone e Giuseppe Giuffrè, presso lo studio del primo elettivamente domiciliato, in Roma, via Udine n. 6 contro - la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t.; - il Ministero dei Trasporti, in persona del Ministro p.t.; rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono elettivamente domiciliati, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 e nei confronti di - Rete Ferroviaria Italiana – RFI – S.p.A., in persona del legale rappresentante; - - Treno Alta Velocità – TAV – S.p.A., in persona del legale rappresentante; rappresentate e difese dagli avv.ti Franco Bonelli, Giorgio De Nova e Giuseppe Morbidelli, presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliate, in Roma, via G. Carducci n. 4 per l'annullamento I) RICORSO N. 3270/2007: dei provvedimenti del Ministro dei Trasporti e di RFI S.p.A., assunti in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, con cui si è provveduto: a) sulla revoca della concessione rilasciata a Treno Alta Velocità S.p.A. in data 8 agosto 1991 per la realizzazione della linea ferroviaria ad alta velocità Milano – Verona; b) sulla revoca dell’autorizzazione rilasciata a Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. all’art. 5 del decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione 31 ottobre 2000 n. 138T, e successive modificazioni ed integrazioni, nella parte in cui consente di proseguire nel rapporto convenzionale con TAV S.p.A. relativo alla progettazione e costruzione della tratta ad alta velocità Milano – Verona; c) nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, ivi compresa la lettera TAV S.p.A. del 6 febbraio 2007 ovvero, in subordine ove occorrer possa previa proposizione di domanda di pronunzia pregiudiziale alla Corte di Giustizia della Comunità Europea ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE per l’annullamento delle revoche comunque disposte e/o effettuate di cui alle precedenti lett. a) e b) in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 e degli ulteriori atti di cui alla precedente lett. c), per contrasto dello stesso art. 12 (ora 13) con molteplici norme e principi fondamentali del Trattato CE ovvero, in ulteriore subordine previa sottoposizione alla Corte Costituzionale della questione di illegittimità costituzionale ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 per l’annullamento delle revoche comunque disposte e/o effettuate di cui alle precedenti lett. a) e b) in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 e degli ulteriori atti di cui alla precedente lett. c), per contrasto dello stesso art. 12 (ora 13) con molteplici norme della Costituzione nonché per il risarcimento del pregiudizio ai sensi dell'art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205; II) RICORSO N. 3272/2007 dei provvedimenti del Ministro dei Trasporti e di RFI S.p.A., assunti in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, con cui si è provveduto: d) sulla revoca della concessione rilasciata a Treno Alta Velocità S.p.A. in data 16 marzo 1992 per la realizzazione della linea ferroviaria ad alta velocità Milano – Genova; e) sulla revoca dell’autorizzazione rilasciata a Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. all’art. 5 del decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione 31 ottobre 2000 n. 138T, e successive modificazioni ed integrazioni, nella parte in cui consente di proseguire nel rapporto convenzionale con TAV S.p.A. relativo alla progettazione e costruzione della tratta ad alta velocità Milano – Genova; f) nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, ivi compresa la lettera TAV S.p.A. del 6 febbraio 2007 ovvero, in subordine ove occorrer possa previa proposizione di domanda di pronunzia pregiudiziale alla Corte di Giustizia della Comunità Europea ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE per l’annullamento delle revoche comunque disposte e/o effettuate di cui alle precedenti lett. a) e b) in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 e degli ulteriori atti di cui alla precedente lett. c), per contrasto dello stesso art. 12 (ora 13) con molteplici norme e principi fondamentali del Trattato CE ovvero, in ulteriore subordine previa sottoposizione alla Corte Costituzionale della questione di illegittimità costituzionale ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 per l’annullamento delle revoche comunque disposte e/o effettuate di cui alle precedenti lett. a) e b) in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 e degli ulteriori atti di cui alla precedente lett. c), per contrasto dello stesso art. 12 (ora 13) con molteplici norme della Costituzione nonché per il risarcimento del pregiudizio ai sensi dell'art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205 III) RICORSO N. 3274/2007 dei provvedimenti del Ministro dei Trasporti e di RFI S.p.A., assunti in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, con cui si è provveduto: IV) sulla revoca della concessione rilasciata a Treno Alta Velocità S.p.A. in data 7 agosto 1991 per la realizzazione della linea ferroviaria ad alta velocità Verona – Padova; V) sulla revoca dell’autorizzazione rilasciata a Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. all’art. 5 del decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione 31 ottobre 2000 n. 138T, e successive modificazioni ed integrazioni, nella parte in cui consente di proseguire nel rapporto convenzionale con TAV S.p.A. relativo alla progettazione e costruzione della tratta ad alta velocità Verona – Padova; VI) nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, ivi compresa la lettera TAV S.p.A. del 6 febbraio 2007 ovvero, in subordine ove occorrer possa previa proposizione di domanda di pronunzia pregiudiziale alla Corte di Giustizia della Comunità Europea ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE per l’annullamento delle revoche comunque disposte e/o effettuate di cui alle precedenti lett. a) e b) in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 e degli ulteriori atti di cui alla precedente lett. c), per contrasto dello stesso art. 12 (ora 13) con molteplici norme e principi fondamentali del Trattato CE ovvero, in ulteriore subordine previa sottoposizione alla Corte Costituzionale della questione di illegittimità costituzionale ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 per l’annullamento delle revoche comunque disposte e/o effettuate di cui alle precedenti lett. a) e b) in applicazione dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 e degli ulteriori atti di cui alla precedente lett. c), per contrasto dello stesso art. 12 (ora 13) con molteplici norme della Costituzione nonché per il risarcimento del pregiudizio ai sensi dell'art. 7 della legge 21 luglio 2000 n. 205. Visti i ricorsi con la relativa documentazione; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate, nonché di TAV S.p.A. e di R.F.I. S.p.A.; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti delle controversie; Relatore alla Camera di Consiglio del 23 maggio 2006 il Cons. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza. Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue: Fatto A seguito di una dettagliata ricostruzione del complesso di vicende che hanno dato luogo all’affidamento, in capo ai Consorzi odierni ricorrenti CEPAV DUE, COCIV, IRICAV DUE, della progettazione esecutiva e della realizzazione, rispettivamente, delle linee ferroviarie ad alta velocità Milano – Verona, Milano – Genova e Verona – Padova in virtù di apposite convenzioni con Treno ad Alta Velocità – T.A.V. S.p.A., viene ora denunciato che, in applicazione della disposizione di cui all’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, si sia pervenuto:  alla revoca delle concessioni rilasciate a T.A.V. dall’Ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 ed il 16 marzo 1992 riguardanti le tratte Milano – Genova, Verona – Padova e Milano – Verona;  alla revoca dell’autorizzazione rilasciata dal Ministro dei Trasporti a RFI di proseguire nel rapporto convenzionale con TAV relativamente alle anzidette linee ad alta velocità. La norma in questione, altresì, ha disposto che gli effetti delle revoche di cui sopra si estendano “a tutti i rapporti convenzionali da esse derivanti o collegati stipulati da T.A.V. S.p.A. con i general contractors in data 15 ottobre 1991 ed in data 16 marzo 1992, incluse le successive modificazioni ed integrazioni”; stabilendo, inoltre, che Ferrovie dello Stato S.p.A., direttamente o a mezzo di società del gruppo, avrebbe dovuto provvedere al rimborso degli oneri delle attività progettuali e preliminari ai lavori di costruzione oggetto di revoca nei limiti dei soli costi effettivamente sostenuti”. Viene con i presenti mezzi di tutela – che presentano identiche ragioni di censura e sono rivolti avverso atti in tutto omogenei –contestata la legittimità delle determinazioni avversate, assumendosi: - in primo luogo, che l’adozione di queste ultime non sia stata preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, secondo quanto stabilito dagli artt. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241; - secondariamente, che tali atti siano illegittimi per violazione degli artt. 43, 49 e 56 del Trattato CE, nonché per violazione dei principi sanciti nel Trattato CE in materia di revoche, del legittimo affidamento e della certezza del diritto (sottoponendosi all’attenzione dell’adito giudice amministrativo la devoluzione alla Corte di Giustizia, ai sensi dell’art. 234 del Trattato medesimo, di un pronunzia pregiudiziale avente ad oggetto la compatibilità delle disposizioni di cui alla citata legge 40/2007 con le previsioni di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato); - in terzo luogo – e subordinatamente alla proponibilità della questione interpretativa di cui al precedente alinea – l’illegittimità costituzionale delle citate disposizioni della legge 40/2007 per violazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 della Costituzione. Con motivi aggiunti successivamente notificati – e depositati in giudizio il 16 maggio 2007 – le parti ricorrenti hanno poi contestato la legittimità: - delle note in data 12 aprile 2007, con le quali T.A.V. S.p.A. ha intimato ai Consorzi ricorrenti la restituzione, entro giorni 30, delle anticipazioni a questi ultimi in precedenza corrisposte (comprensive di interessi), nonché la consegna degli elaborati progettuali e di calcolo; - della delibera del C.I.P.E. (non ancora pubblicata) con la quale è stato deciso di avviare ad esecuzione, a mezzo di soggetti terzi, parte delle linee ad alta velocità oggetto dei contestati interventi di revoca. Nell’assumere il carattere pregiudizievole assunto dalle anzidette determinazioni, i Consorzi ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità – in via principale e/o derivata – di tali atti, nei confronti dei quali con i suddetti mezzi di tutela sono state estese le censure già dedotte con gli atti introduttivi dei presenti giudizi. Le parti ricorrenti hanno quindi conclusivamente insistito per l'accoglimento dei gravami rispettivamente proposti, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura; ulteriormente sollecitando: - l’adozione di idonee misure cautelari atte a scongiurare, nelle more della definizione del giudizio, il verificarsi di un pregiudizio, riveniente dall’esecuzione degli atti impugnati, del quale si assume il carattere di gravità ed irreparabilità; - il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell'esecuzione delle gravate determinazioni, con riveniente accertamento del danno e condanna dell'Amministrazione intimata alla liquidazione della somma a tale titolo spettante. Le Amministrazioni resistenti, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa. Analoghe conclusioni sono state rassegnate da TAV S.p.A. e da RFI S.p.A., pure costituitesi in giudizio. Diritto I giudizi relativi ai presenti ricorsi, chiamati all'odierna Camera di Consiglio per la delibazione delle domande cautelari dalle parti ricorrenti incidentalmente proposte: - vengono riuniti in ragione della evidente presenza di ragioni di connessione, appalesate dalla omogeneità delle vicende cha hanno dato luogo ai contenziosi all’esame, nonché dall’identità del proposto thema decidendum; - e vengono trattenuti per la decisione ai sensi dell’art. 3, comma 1, della legge 21 luglio 2000 n. 205. Nel precisare, ulteriormente, che le parti presenti all’odierna Camera di Consiglio sono state informate della possibilità che i gravami in trattazione ai fini della delibazione delle proposte istanze cautelari fossero suscettibili di immediata decisione – dubita il Tribunale della conformità a taluni principi dell’ordinamento comunitario, che verranno successivamente specificati, delle disposizioni introdotte dall’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40. Ritiene pertanto il Tribunale di sottoporre all’esame della Corte di Giustizia delle Comunità Europee – ai sensi dell’art. 234 del Trattato – la questione interpretativa relativa all’esatto ambito applicativo della citata disposizione di legge nazionale; sottolineando, al riguardo, come la definizione di siffatta questione, ad opera dell’organo di giustizia comunitario, sia rilevante ai fini della decisione delle presenti controversie. La formulazione del quesito interpretativo in questione verrà preceduta da una disamina volta a chiarire: 1. l’origine delle presenti controversie; 2. il quadro normativo di riferimento; 3. la legittimazione processuale dei Consorzi odierni ricorrenti; 4. l’appartenenza delle controversie alla giurisdizione del giudice amministrativo; 5. i profili di perplessità che, con riferimento alle disposizioni dell’ordinamento comunitario, caratterizzano l’interpretazione della disciplina di legge applicabile alla fattispecie oggetto delle controversie; 6. da ultimo affrontandosi le problematiche inerenti al riconoscimento della tutela cautelare che le parti ricorrenti – sia con l’atto introduttivo del giudizio, che con i motivi aggiunti successivamente proposti – hanno sollecitato paventando che, nelle more della definizione delle controversie, l’esecuzione degli atti gravati sia suscettibile di arrecare un pregiudizio non più riparabile. 1. L’ORIGINE DELLE PRESENTI CONTROVERSIE. LA REALIZZAZIONE DEL SISTEMA DI ALTA VELOCITA’ FERROVIARIA IN ITALIA Rilevano, nel quadro del succedersi di determinazioni che hanno caratterizzato lo sviluppo dei progetti di realizzazione di un sistema di trasporto ferroviario ad alta velocità, i seguenti atti:  il decreto del Ministro dei Trasporti del 30 aprile del 1990 n. 48/T recante approvazione del piano di ristrutturazione e sviluppo dell’Ente Ferrovie dello Stato, adottato con delibera n. 310/AS del 15/11/1989, rilevante, in quanto in detto piano di ristrutturazione già sono contenuti gli interventi del Sistema Alta Velocità per cui è causa, “Integrazione compiuta tra la rete ferroviaria italiana e quella europea avendo particolare riguardo all’alta velocità ed ai valichi”);  il contratto di programma per l’anno 1991-1992, sottoscritto dal Ministro dei Trasporti e dall’Amministratore Straordinario dell’Ente Ferrovie dello Stato per la determinazione, fra l’altro, degli impegni di spesa relativi al sistema dell’Alta Velocità;  il decreto del Ministro dei Trasporti del 16 maggio 1991, con il quale si autorizza l’Ente Ferrovie alla costituzione della Società TAV (Treno ad alta velocità);  la delibera n. AS/971 del 7 agosto 1991 dell’Amministratore straordinario dell’Ente F.S. di affidamento in concessione alla società TAV della progettazione esecutiva, della costruzione e dello sfruttamento economico delle opere relative al sistema dell’Alta Velocità. Tale delibera demanda ad una convenzione attuativa il compito di definire nel dettaglio criteri, termini e modalità per l’affidamento, mentre l’Ente F.S. si riserva la facoltà di affidare il presidio dell’area tecnologica, ingegneristica e sistemica, nonché il controllo della fase esecutiva di realizzazione del progetto ad una propria controllata, individuata nella società Italferr, con obbligo per TAV, di stipulare con quest’ultima appositi accordi volti alla definizione dei reciprochi obblighi nonché degli aspetti economici da regolarsi secondo i principi del diritto privato;  la convenzione del 24 settembre 1991 con la quale veniva data attuazione alla predetta concessione fra Ente Ferrovie e TAV. In base a tale atto, TAV avrebbe adempiuto alle proprie obbligazioni avvalendosi di general contractors da individuare nel novero dei principali gruppi industriali italiani;  la delibera dell’Amministratore straordinario dell’Ente F.S. n. 1124 del 16 marzo 1992, con la quale viene disposto l’affidamento a TAV della concessione di progettazione esecutiva e costruzione degli interventi su beni e linee connessi alla realizzazione delle linee ad alta velocità;  la deliberazione del CIPE del 12 agosto 1992, che dispone la trasformazione dell’Ente Ferrovie in società per azioni, in attuazione del d.l. n. 333/1992;  l’atto di concessione del 26 novembre 1993 (decreto n. 225/T) tra il Ministero dei Trasporti e la Società F.S. S.p.A., nella quale quest’ultima, ferma la sua qualità di concessionaria del Ministero dei Trasporti, veniva autorizzata a proseguire nel rapporto convenzionale con TAV;  il decreto del Ministro dei Trasporti e della Navigazione del 31 ottobre 2000 n. 138/T con il quale è stata rilasciata alla Società Ferrovie dello Stato la concessione – ai sensi dei DD.PP.RR. 277/1998 e 146/1999 – per la gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale, e l’autorizzazione alla costituzione di altre società per la gestione dell’infrastruttura. Fra tali società, alle quali sono stati trasferiti i compiti relativi alla gestione dell’atto concessorio del 26 novembre 1993 vi è Rete Ferroviaria Italiana;  la convenzione fra TAV ed i general contractors (i ricorrenti Consorzi IRICAV DUE, CEPAV DUE, COCIV) del 15 ottobre 1991 per l’affidamento a questi ultimi di compiti relativi alla realizzazione delle tratte ferroviarie ad alta velocità (rispettivamente) Verona – Padova, Milano – Verona e Milano – Genova;  la convezione fra TAV ed Italferr del 24 settembre 1991 con la quale Italferr ha assunto l’alta sorveglianza dei lavori affidati ai general contractors. Il sistema come sopra delineato dal descritto succedersi di atti normativi e negoziali viene ad articolarsi (come ripetutamente riconosciuto dal Consiglio di Stato: cfr. Adunanza Generale, 1° ottobre 1993 n. 95/93; nonché Sez. II, 19 giugno 1991 n. 570/91 e 16 marzo 2005 n. 7470/2004) in quattro ordini di rapporti intersoggettivi, così configurabili:  Ministero dei Trasporti – Ente Ferrovie (oggi: Rete Ferroviaria Italiana – R.F.I.);  Rete Ferroviaria Italiana (R.F.I.) – T.A.V. S.p.A.;  T.A.V. S.p.A. – general contractors;  general contractors – imprese appaltatrici. Se il primo degli indicati rapporti è caratterizzato da natura pubblicistica (concessoria), il secondo (R.F.I. – T.A.V.), anche esso in origine analogamente caratterizzato, ha poi mutato connotazione a seguito delle trasformazione dell’ex Ente Ferrovie in Società privata, atteggiandosi quale rapporto di natura eminentemente privatistica (sul quale, tuttavia, persiste l’esercitabilità, da parte dell’Autorità ministeriale, di un generale potere di vigilanza accessivo alla posizione di parte “concedente” – rispetto a R.F.I. – del servizio pubblico di trasporto). Il rapporto T.A.V. – general contractors (individuati ai fini della realizzazione delle singole tratte ad alta velocità) origina da contratti (“convenzioni”) “innominati di servizi e prestazioni”, che il citato parere dell’Adunanza Generale del Consiglio di Stato n. 95/93 ha riconosciuto quali “contratti atipici” ai sensi dell’art. 1322, comma 2, del codice civile. Per effetto di tali contratti, il general contractor viene ad assumere una duplice veste: - di appaltatore rispetto a T.A.V. per le quote di lavori eseguibili direttamente; - di committente nei confronti delle imprese terze per la parte rimanente di opere da eseguire. I contratti conclusi fra T.A.V. e general contractors, come pure sostenuto dal Consiglio di Stato, “hanno in effetti natura e contenuto complessi, nel senso che, mentre per le prestazioni che il general contractor è tenuto ad eseguire in proprio ricorrono gli elementi caratteristici del contratto di appalto, non altrettanto può dirsi per le prestazioni per le quali il general contractor ha assunto contrattualmente l’obbligo di farle eseguire a terzi”. 2. IL QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO Va innanzi tutto posto in evidenza che l’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, limitatamente alla parte rilevante ai fini della delibazione delle sottoposte vicende contenziose, dispone quanto di seguito riportato: “comma 8-quinquiesdecies. Al fine di consentire che la realizzazione del Sistema alta velocità avvenga tramite affidamenti e modalità competitivi conformi alla normativa vigente a livello nazionale e comunitario, nonché in tempi e con limiti di spesa compatibili con le priorità e i programmi di investimento delle infrastrutture ferroviarie, nel rispetto dei vincoli economici e finanziari imposti dal decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, al gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale e degli impegni assunti dallo Stato nei confronti dell'Unione europea in merito alla riduzione del disavanzo e del debito pubblico: a) sono revocate le concessioni rilasciate alla TAV S.p.A. dall'Ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 limitatamente alla tratta Milano-Verona e alla sub-tratta Verona-Padova, comprensive delle relative interconnessioni, e il 16 marzo 1992 relativa alla linea Milano-Genova, comprensiva delle relative interconnessioni, e successive loro integrazioni e modificazioni; b) è altresì revocata l'autorizzazione rilasciata al Concessionario della Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. all'articolo 5 del decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione 31 ottobre 2000, n. 138 T, e successive modificazioni e integrazioni, nella parte in cui consente di proseguire nel rapporto convenzionale con la società TAV S.p.A. relativo alla progettazione e costruzione della linea Terzo valico dei Giovi/Milano-Genova, della tratta Milano-Verona e della sub-tratta Verona-Padova. comma 8-sexiesdecies. Gli effetti delle revoche di cui al comma 8-quinquiesdecies si estendono a tutti i rapporti convenzionali da esse derivanti o collegati stipulati da TAV S.p.A. con i general contractors in data 15 ottobre 1991 e in data 16 marzo 1992, incluse le successive modificazioni e integrazioni. comma 8-septiesdecies. La Ferrovie dello Stato S.p.A. provvede direttamente o tramite società dei gruppo all'accertamento e al rimborso, anche in deroga alla normativa vigente, secondo la disciplina di cui al comma 8-duodevicies, degli oneri delle attività progettuali e preliminari ai lavori di costruzione oggetto di revoca nei limiti dei soli costi effettivamente sostenuti, adeguatamente documentati e non ancora rimborsati alla data di entrata in vigore del presente decreto. comma 8-duodevicies. All'articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: '1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico”. Va rilevato come già in passato analoga disposizione di legge avesse disposto la revoca delle concessioni relative all’affidamento di tratte ferroviarie ad alta velocità. Ci si riferisce a quanto previsto dall’art. 131 della legge 23 dicembre 2000 n. 388, il quale stabiliva (comma 2) che “sono revocate le concessioni per la parte concernente i lavori di cui al presente comma rilasciate alla TAV Spa dall'ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 e il 16 marzo 1992, ivi comprese le successive modificazioni e integrazioni, ad eccezione di quelli per i quali sia stata applicata o sia applicabile la predetta normativa di cui alle leggi n. 109 del 1994, e successive modificazioni, e n. 415 del 1998, e al decreto legislativo n. 158 del 1995, e successive modificazioni. La società Ferrovie dello Stato Spa provvede, direttamente o a mezzo della TAV Spa, all'accertamento e al rimborso, anche in deroga alla normativa vigente, degli oneri relativi alle attività preliminari ai lavori di costruzione, oggetto della revoca predetta, nei limiti dei costi effettivamente sostenuti alla data di entrata in vigore della presente legge”. Tale disposizione di legge è stata, peraltro, abrogata dall'art. 11 della legge 1° agosto 2002 n. 166; il quale ha ulteriormente disposto che “proseguono, pertanto, senza soluzione di continuità, le concessioni rilasciate alla TAV Spa dall'ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 e il 16 marzo 1992, ivi comprese le successive modificazioni ed integrazioni, ed i sottostanti rapporti di general contracting instaurati dalla TAV Spa pertinenti le opere di cui all'articolo 2, lettera h), della legge 17 maggio 1985, n. 210, e successive modificazioni”. Di seguito all’entrata in vigore di tale ultima disposizione, la Commissione europea notificava allo Stato italiano un atto di messa in mora, contestando la violazione delle norme del Trattato UE quanto agli affidamenti relativi alla realizzazione del sistema ad alta velocità. Nel rilevare come l’anzidetta procedura, a seguito della rimodulazione, concordata fra le parti, delle percentuali di opere da eseguire direttamente ad opera dei general contractors, si sia successivamente estinta (l’affidamento a terzi delle opere civili e di armamento è stato portato dall’iniziale 40% al 60%), va rammentato come già all’atto delle anzidette contestazioni la Commissione europea abbia avuto modo di rilevare che l’affidamento degli appalti in questione, essendo intervenuto in epoca antecedente rispetto alla data di applicabilità in Italia della Direttiva 90/531/CE, era sottratto all’applicazione della relativa disciplina (il che è rilevante ai fini della sussistenza e della configurazione dell’interesse pubblico preordinato all’intervento realizzato per mezzo dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7). 3. LA LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE DEI CONSORZI RICORRENTI 3.1 Viene sostenuto, ad opera della difesa delle parti resistenti (R.F.I. – Rete Ferroviaria Italiana; T.A.V. S.p.A.) che i Consorzi odierni ricorrenti non siano legittimati alla proposizione delle impugnative all’esame, in quanto: - la revoca della concessione ha effetti esclusivamente nei confronti di T.A.V. relativamente alla realizzazione delle tratte ad alta velocità di che trattasi; - gli effetti che la citata disposizione di legge riverbera sulle convenzioni stipulate fra la stessa T.A.V. ed i general contractors (fra i quali i Consorzi odierni ricorrenti) sono effetti non soltanto indiretti, ma, vieppiù, incidenti su rapporti giuridici ad eminente connotazione privatistica: sfuggendo conseguentemente essi (vertendosi in materia di diritti soggettivi) al sindacato dell’adito giudice amministrativo. Entrambe le eccezioni non si rivelano fondate.  Non la prima, in quanto, se è vero che la norma di legge sopra riportata dispone espressamente la revoca delle concessioni R.F.I. – T.A.V. (pur non potendosi, in atto, qualificare tale rapporto come stricto sensu “concessorio”, attesa l’acquisita connotazione privatistica della prima: cfr. Cons. Stato, Ad. Gen., 95/1993), è altrettanto vero che essa statuisce che gli effetti delle revoche si estendono a tutti i rapporti convenzionali da esse derivanti o collegati stipulati da T.A.V. S.p.A. con i general contractors. Ne consegue che la legittimazione alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale non può essere riconosciuta in favore della sola concessionaria T.A.V. laddove gli effetti caducatori indotti della revoca dell’atto concessorio vengono dalla stessa legge (direttamente) estesi alle convenzioni da quest’ultima stipulate con i general contractors.  Né la seconda, atteso che la norma all’esame, ponendosi quale disposizione avente natura di “legge-provvedimento”, introduce nell’ordinamento un contenuto dispositivo a valenza imperativa che, penetrando all’interno di rapporti convenzionali disciplinati dalla normativa privatistica, determina una valenza estintiva dei negozi giuridici (e di ogni effetto da essi scaturente) per factum principis. 3.2 Neppure rileva, nel quadro della valenza asseritamente ostativa all’espansione del sindacato giurisdizionale rimesso all’adito Giudice amministrativo per effetto della proposizione dei presenti gravami, che la disposizione all’esame, in luogo di essere veicolata dall’adozione di un atto (provvedimento) amministrativo, sia invece contenuta in un atto formalmente legislativo. Il Collegio è consapevole dei limiti intrinseci alla sindacabilità delle c.d. “leggi-provvedimento”, ovvero di quegli atti formalmente legislativi che tengono, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici. Investita della questione, la Corte Costituzionale ha riconosciuto l'ammissibilità della categoria di atti normativi in esame sulla base del duplice rilievo: - dell'insussistenza di una riserva di amministrazione (posto che la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l'esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie) - e dell'inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli – formali – dell’osservanza del procedimento di formazione delle leggi, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (Corte Cost., 25 maggio 1957, nn. 59 e 60; 21 marzo 1989, n. 143; 16 febbraio 1993, n. 62; 24 febbraio 1995, n. 63; 21 luglio 1995, n. 347). Ammessa la compatibilità delle leggi (in sostituzione di) – provvedimento con l'assetto del vigente ordinamento costituzionale italiano, viene allora in considerazione la questione della configurazione del sistema delle garanzie di tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi. La Corte Costituzionale ha affermato che i diritti di difesa del cittadino, in caso di sopravvenuta approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale (Corte Cost. 16 febbraio 1993, n. 62). Secondo questa impostazione, in sintesi, il sistema di tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato, sicché la legge, ancorché avente contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale (la Corte Costituzionale). Tale ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle posizioni incise dalla legge-provvedimento, oltre a connotarsi per la sua rigorosa aderenza al valore formale di quest'ultima ed al pertinente sistema di controlli definito dalla Costituzione, valorizza la pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull'eccesso di potere, e finisce, quindi, per riconoscere al privato, seppur nella forma indiretta della rimessione della questione da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed una occasione di difesa pari a (se non maggiore di) quella offerta dal sindacato giurisdizionale. Se questo è vero – e se, quindi, è precluso al giudice della legittimità il diretto accesso al contenuto provvedimentale dell’atto legislativo, rimesso invece al Giudice delle leggi – deve corrispondentemente riconoscersi che, laddove ricorrano i presupposti acché il sindacato debba estendersi alla presupposta verifica della compatibilità della disposizione con il preordinato quadro normativo comunitario, allora ben sarà possibile la devoluzione della conoscenza della controversia al Giudice europeo. 4. L’APPARTENENZA DELLA CONTROVERSIA ALLA GIURISDIZIONE DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO Deve, poi, affermarsi che la cognizione giurisdizionale delle odierne controversie è riservata al giudice amministrativo. È ben vero che gli effetti della disposizione introdotta dall’art. 13 della legge 40/2007 vengono a ricadere su esistenti rapporti negoziali (sotto forma di convenzioni), in quanto tali disciplinati dalla normativa privatistica e connotati da reciproche posizioni, intercorrenti fra le parti contraenti, aventi sostanza di diritto soggettivo. È altrettanto vero che, per costante insegnamento giurisprudenziale, le questioni nascenti da un contratto di appalto di lavori pubblici (recesso, rescissione, risoluzione unilaterale del rapporto) investono in via diretta ed immediata posizioni di diritto soggettivo scaturenti da un rapporto giuridico ormai perfezionato ed operativo, onde non può dubitarsi che ricadano nella giurisdizione del giudice ordinario (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 30 gennaio 2002 n. 515 e 20 aprile 2000 n. 2435). Se, peraltro, l’esercizio del recesso unilaterale dal contratto (ordinariamente riconosciuta nell’ordinamento italiano: cfr. art. 345 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F) rientra nell'ambito delle controversie su diritti soggettivi (non competendo, quindi, al giudice amministrativo verificare la legittimità di scelte dell'Amministrazione che non hanno carattere autoritativo, in quanto si pongono – come si pone la determinazione di risolvere un contratto d'appalto – sul piano paritetico dell'esercizio dei diritti soggettivi), nel caso di specie non viene in considerazione un mero “recesso” da un rapporto negoziale in essere: quanto, piuttosto, l’esercizio di un potere di revoca di un atto amministrativo (la presupposta concessione in favore di T.A.V.) che riverbera effetti diretti sulle accessive convenzioni. In tal modo, non essendo dato disgiungere le conseguenze caducatorie che investono le (conseguenziali) vicende negoziali (convenzioni stipulate fra T.A.V. e general contractors) dalla vicenda revocatoria riguardante il (presupposto) rapporto concessorio, viene a determinarsi una vis attractiva che consente l’espansione del sindacato giurisdizionale (spettante al giudice amministrativo con riferimento alle vicende riguardanti il provvedimento amministrativo di concessione) all’intero quadro delle conseguenze estintive/ablative indotte (anche sulle derivate e conseguenziali vicende di carattere convenzionale) dalle disposizioni legislative all’esame. E ciò in quanto l’effetto risolutivo di che trattasi (estinzione delle convenzioni) non riguarda (ovvero, non è effetto di) vicende “interne” al rapporto negoziale T.A.V. – general contractors (le quali, in tal caso, rientrerebbero nella giurisdizione del giudice ordinario): quanto, piuttosto, si atteggia quale diretta conseguenza della revoca della concessione (che ne costituisce, per espressa indicazione legislativa, unico presupposto), di guisa che, incontroversa la giurisdizione del giudice amministrativo sulla determinazione revocatoria del rapporto concessorio, non possono sfuggire al relativo sindacato anche le ricadute da tale atto indotte (fuori dall’esercizio di un potere lato sensu “risolutivo” interno alla vicenda contrattuale, ancorché unilateralmente esercitato) direttamente sul sottostante rapporto convenzionale. 5. L’ART. 12 DEL DECRETO LEGGE 7/2007, CONVERTITO CON MODIFICAZIONI NELL’ART. 13 DELLA LEGGE 40/2007: DUBBI DI COMPATIBILITA’ CON IL QUADRO NORMATIVO COMUNITARIO. Come precedentemente esposto, la disposizione di legge in questione ha indotto una triplicità di conseguenze: - in primo luogo, ha disposto la revoca delle esistenti concessioni, riguardanti la realizzazione delle tratte ad alta velocità Milano – Genova, Verona – Padova e Milano – Verona; - secondariamente, ha stabilito che gli effetti delle predette revoche “si estendono” anche alle convenzioni stipulate con i general contractors; - da ultimo, ha ridelineato (mediante modificazione della previsione di cui all’art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241) le modalità di quantificazione dell’indennizzo spettante, limitandone l’ammontare, ove esso debba essere riconosciuto in conseguenza della revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incidente su rapporti negoziali, “al solo danno emergente”, tenuto altresì conto “dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico” e dell’“eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico”. Il Collegio dubita che tali disposizioni – contenute nei commi 8-quinquiesdecies, comma 8-sexiesdecies e 8-duodevicies dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 4, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40 – siano coerenti con le previsioni di cui agli artt. 43, 46 e 59 del Trattato UE, nei limiti di seguito indicati. 5.1 Va innanzi tutto osservato che il citato art. 43, nell’escludere la legittimità di restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini e delle imprese di uno Stato nel territorio di altro Stato membro, trova applicazione – pena, altrimenti, l’evidente violazione del principio di non discriminazione – anche nei confronti delle imprese appartenenti allo stesso Stato membro. Analogamente deve ritenersi per la prescrizione dettata dal successivo art. 49 del Trattato (riguardante il divieto di restrizioni all’espletamento di attività industriali, commerciali e simili) nei confronti delle imprese operanti nel territorio dell’Unione Europea, nonché con riguardo alla disposizione, di cui all’art. 56 del Trattato stesso, che garantisce la libera circolazione dei capitali. Se, conseguentemente, dai principi evincibili dalle richiamate disposizioni comunitarie è lecito estrarre una regola di carattere generale che postula una fondamentale esigenza di trattamento paritario fra operatori economici appartenenti a qualunque Stato facente parte dell’Unione (e, quindi, appartenenti, o meno, allo Stato membro la cui normazione venga in considerazione), va parimenti considerato come tale principio – nei limiti dell’interesse riveniente dalla definizione delle presenti controversie – direttamente concerna il riconoscimento della libertà, consentita dalla citate previsioni del Trattato, di espletare all’interno dell’Unione un’attività economica. Secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa all’ambito di applicazione dell'art. 59 del Trattato (divenuto, in seguito a modifica, art. 49; e le cui previsioni sul punto, ad avviso del Collegio, sono suscettibili di espansione interpretativa con riferimento anche alle disposizioni dettate dagli artt. 43 e 56), viene in considerazione l'esigenza non solo di eliminare qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche di sopprimere qualsiasi restrizione (anche qualora applicabile indistintamente ai prestatori nazionali ed a quelli degli altri Stati membri), ove essa sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno interessanti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro, il quale fornisca legittimamente servizi analoghi (sentenze 18 giugno 1998, causa C-266/96, Corsica Ferries France; 23 novembre 1999, cause riunite C-369/96 e C-376/96, Arblade e a.; 20 febbraio 2001, causa C-205/99, Analir e a.; 9 agosto 1994, causa C-43/93, Vander Elst, 29 novembre 2001, causa C-17/00, De Coster). In tale contesto interpretativo, è stato poi affermato dalla giurisprudenza comunitaria che qualsiasi provvedimento nazionale che possa ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle dette libertà è giustificabile solo se soddisfa quattro condizioni:  applicazione in modo non discriminatorio  soddisfacimento di ragioni imperative di interesse pubblico  idoneità a garantire il conseguimento dello scopo perseguito  non eccedenza oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo (v., segnatamente, sentenze 31 marzo 1993, causa C-19/92, Kraus, Racc. pag. I-1663, punto 32; 4 luglio 2000, causa C-424/97, Haim, Racc. pag. I-5123, punto 57, e Mac Quen e a., cit., punto 26; 26 gennaio 2006, causa C-514/03, Commissione CE c. Regno di Spagna, punto 26). 5.2 È dubbio, ad avviso del Collegio, che il provvedimento legislativo oggetto di esame soddisfi il complesso di condizioni sopra enucleate dalla giurisprudenza comunitaria, atteso che:  rivela chiaro contenuto discriminatorio, atteso che la disposizione trova applicazione, in maniera evidentemente selettiva, nei confronti di taluni soltanto dei soggetti titolari di rapporti contrattuali per la realizzazione di opere pubbliche (in particolare, i general contractors incaricati dell’esecuzione delle tratte ferroviarie precedentemente indicate);  non enuncia la presenza di chiare ed individuate ragioni di pubblico interesse sottese alla revoca delle concessioni ed alla derivata caducazione dei contratti (rectius: convenzioni) stipulate con gli stessi general contractors, fuori da motivi di convenienza economica (ipotizzati minori oneri rivenienti dall’affidamento della realizzazione delle opere a mezzo di pubbliche gare) i quali, allo stato, hanno carattere meramente eventuale e sono insuscettibili di una quantificazione, quanto meno indiziante, tale da conferire compiuta emersione e consistenza all’interesse pubblico stesso;  non fornisce alcuna garanzia in ordine all’idoneità dell’atto legislativo all’esame rispetto al conseguimento dello scopo perseguito, non soltanto con riferimento all’omessa dimostrazione della effettiva realizzabilità di una riduzione degli occorrenti oneri, ma, vieppiù, in relazione alla tempistica occorrente per la realizzazione delle opere pubbliche in discorso (al riguardo sottolineandosi come la revoca delle esistenti concessioni e l’accessiva caducazione delle conseguenti convenzioni renda necessario l’avvio di una nuova procedura di affidamento, con inevitabile dilatazione dei tempi di realizzazione delle tratte ferroviarie in discorso);  esclude la percepibilità di un chiaro nesso di stretta correlazione fra mezzi impiegati e finalità da perseguire. Sotto questo ultimo profilo, in particolare, l’incertezza appalesata dalle ricadute delle disposta revoca delle esistenti concessioni quanto ai costi ed ai tempi occorrenti per la realizzazione dell’alta velocità nelle tratte ferroviarie di cui trattasi non consente di apprezzare positivamente, all’interno di un giudizio necessariamente prognostico (che deve purtuttavia svolgersi nel quadro delle conoscenze allo stato acquisibili), la congruità del mezzo impiegato (l’intervento legislativo in questione) rispetto allo scopo da perseguire. In altri termini, se è vero che la compromissione delle posizioni giuridiche degli operatori economici (quanto alla libertà dell’esercizio dell’attività imprenditoriale connessa alla realizzazione di opere e/o alla prestazione di servizi) può essere giustificata nel quadro della presenza delle indicate circostanze (la quale, ove dimostrata, può consentire alle Autorità nazionale l’adozione di provvedimenti limitativi), è altrettanto vero che la legittimità di tali determinazioni transita attraverso la presenza di un rapporto di congrua commisurazione delle misure adottate rispetto alle finalità che si intendono perseguire; in caso contrario verrebbe in considerazione: - non soltanto l’imposizione di un pregiudizio e/o di un sacrificio alle posizione giuridiche soggettive avente carattere di sproporzione rispetto allo scopo tenuto presente; - ma, come nella fattispecie all’esame non è dato escludere, un quadro di incertezza rispetto alle utilità concretamente conseguibili (per effetto della disposta revoca delle concessioni e dei contratti riguardanti le tratte ferroviarie di cui sopra), che sottrae ad un giudizio di accettabilità la misura adottata laddove la conformità della stessa ai principi comunitari di (pur limitata) sacrificabilità dei diritti di libero svolgimento dell’attività imprenditoriale non sia commisurata (ovvero, non si dimostri ex ante proporzionata) rispetto al risultato sperato. I principi precedentemente enunciati sono stati dalla giurisprudenza comunitaria ribaditi anche in materia di libera circolazione dei capitali: la quale, in quanto principio fondamentale del Trattato, è stato ritenuto possa essere limitata da una normativa nazionale solo se quest'ultima sia giustificata da motivi previsti all'art. 73 d), n. 1, del Trattato o da ragioni imperative di interesse pubblico e che si applichi ad ogni persona o impresa che eserciti un'attività sul territorio dello Stato membro ospitante. Inoltre, per essere così giustificata, la normativa nazionale deve essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di quest'ultimo, al fine di soddisfare il criterio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenze Sanz de Lera e a.3, e 14 marzo 2000, causa C-54/99, Église de scientologie). Questo Giudice intende sottoporre all’esame della Corte di Giustizia, sulla base delle svolte considerazioni, la compatibilità con i principi comunitari di un intervento legislativo nazionale – quale quello realizzato dalle riportate disposizioni normative – che non dà contezza: - non soltanto della presenza e consistenza di un necessario e corrispondente interesse pubblico - ma neanche dell’adeguatezza dello strumento concretamente impiegato (e, con esso, del realizzato sacrificio delle posizioni giuridiche soggettive degli operatori economici presi in considerazione dalla norma) al fine della realizzazione dell’interesse stesso. 5.3 Quanto sopra sottolineato, va esaminata, con riguardo all’individuazione dell’interesse pubblico, la questione concernente la compatibilità delle modalità con le quali è avvenuto l’affidamento della realizzazione delle tratte ferroviarie in questione (trattativa diretta) rispetto alla disciplina – di derivazione comunitaria – che presiede ora alla scelta del contraente al quale l’Amministrazione intenda affidare la realizzazione di un’opera pubblica e che contempla lo svolgimento di procedure di pubblica selezione. Tale questione può essere sintetizzata valutando se atti legittimamente adottati anteriormente all’entrata in vigore, in uno Stato membro, di una disciplina riveniente da una direttiva comunitaria (evidentemente non self-executing), siano suscettibili di essere rimossi, ad opera dello stesso Stato membro, in asserita applicazione di tale sopravvenienza normativa. Nell’affermativa (e, quindi, in caso di positivo riscontro dell’immanente esercitabilità di un potere lato sensu definibile di “autotutela”, suscettibile di portare alla caducazione di atti che, pur originariamente legittimi, tali non si rivelino per effetto dell’entrata in vigore di una disciplina comunitaria successivamente intervenuta), un’ulteriore problematica è data dai limiti di esercizio di tale potere: e, quindi, dalla espansione temporale che, concretamente, può venire ad assumere la (derivata) sacrificabilità delle posizioni giuridiche consolidatesi per effetto dell’originario atto. 5.3.1 La Sezione intende richiamare – con riferimento alla legittimità dell’originaria stipula delle convenzioni con i general contractors (in un’epoca, cioè, anteriore all’entrata in vigore della disciplina comunitaria precedentemente indicata) – quanto osservato dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato con il già citato parere 1° ottobre 1993 n. 95/93, così sintetizzabile: - i contratti (convenzioni) stipulati nell’ottobre 1991 e nel marzo 1992, ovvero in epoca anteriore all’entrata in vigore nell’ordinamento italiano della direttiva 90/531/CE sono contratti definitivi, completi dei prescritti elementi essenziali, che pongono a carico delle parti determinate obbligazioni per le quali già si è avuto un principio di esecuzione; - la piena validità degli anzidetti negozi giuridici viene in considerazione dovendosi necessariamente escludere la retroattività dell’efficacia della (nuova) disciplina di promanazione comunitaria, pena, altrimenti, la violazione del noto principio di irretroattività degli atti amministrativi; - all’affermata persistente validità di atti negoziali pur contrastanti con una sopravvenuta disciplina comunitaria consegue la sostenuta validità anche degli atti integrativi i quali, quantunque previsti dai contratti, non abbiano ancora formato oggetto di stipulazione; e ciò in quanto essi costituiscono lo svolgimento, obbligatoriamente regolato, del contratto-base (rappresentando pertanto lo strumento di determinazione di una parte dell’oggetto del contratto stesso) e, siccome privi di autonomia rispetto ai contratti cui accedono, seguono il regime giuridico di questi ultimi ed al pari di essi non sono soggetti alla nuova disciplina introdotta dalla direttiva comunitaria, ancorché conclusi successivamente alla data di entrata in vigore di essa. 5.3.2 Se dalle condivisibili affermazioni espresse dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, come sopra riportate, è lecito inferire che le convenzioni fra TAV ed i Consorzi odierni ricorrenti, oggetto di caducazione per effetto della revoca della presupposta concessione, fossero originariamente legittime, non può allora esimersi la Sezione dall’interrogarsi: - in ordine alla legittima esercitabilità di un potere caducatorio (con effetti evidentemente retroattivi) giustificabile a fronte di un interesse pubblico integrato dalla volontà di dare applicazione (quanto alle modalità di individuazione del privato contraente) alla sopravvenuta normativa di derivazione comunitaria; - nonché in ordine alla tempistica eventualmente rilevante a tali fini, soprattutto in presenza del consolidamento – medio tempore intervenuto in ragione del rilevante arco temporale (quindicennale) intercorso dalla stipula delle convenzioni fino all’odierno intervento legislativo – delle posizioni giuridiche soggettive originate dai rapporti contrattuali stessi. Soccorre, nel quadro degli interrogativi come sopra posti, la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale ha affermato che i principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario. Essi devono, quindi, essere rispettati non soltanto dalle istituzioni comunitarie, ma anche dagli Stati membri nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive comunitarie (v., in particolare, sentenze 3 dicembre 1998, causa C-381/97, Belgocodex, e 26 aprile 2005, causa C-376/02, ): con la conseguenza – integrante un vero e proprio arret nella giurisprudenza della Corte – che “le autorità nazionali sono perciò tenute a rispettare il principio della tutela del legittimo affidamento degli operatori economici”. Se, per quanto riguarda il principio della tutela del legittimo affidamento del beneficiario dell'atto favorevole, occorre: - in primo luogo, verificare se gli atti dell'autorità amministrativa abbiano ingenerato fondate aspettative in capo ad un operatore economico prudente ed accorto (cfr., in tal senso, sentenze 10 dicembre 1975, cause riunite da 95/74 a 98/74, 15/75 e 100/75, Union nationale des coopératives agricoles de céréales e a./Commissione e Consiglio e 1° febbraio 1978, causa 78/77, Lührs); - e, ove la risposta a tale quesito dia esito positivo, accertare, in secondo luogo, la legittimità di tali aspettative, viene in evidenza l’ipotizzabile vulnerazione, ad opera dell’intervento del Legislatore italiano, dei principi come sopra enunciati. Il Collegio è a conoscenza dell’orientamento giurisprudenziale comunitario che ha sostenuto che – pur ostando il principio della certezza del diritto a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione – una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato (v., in tal senso, sentenze 11 luglio 1991, causa C-368/89, Crispoltoni; Gemeente Leusden e Holin Groep; v., del pari, Corte europea dei diritti dell'Uomo, sentenza 23 ottobre 1997, National & Provincial Building Society/Regno Unito). Se è vero che lo stesso principio deve essere rispettato dal legislatore nazionale quando adotta una normativa appartenente al diritto comunitario (cfr., ex multis, Corte Giustizia, 26 aprile 2005, C-376/02, causa Stichting c. Staatssecretaris van Financiën), ritiene tuttavia questo giudice che, nella fattispecie all’esame, non sussistessero legittimi presupposti ai fini della derogabilità dell’illustrato principio. È, in primo luogo, incontroverso che le convenzioni fra TAV ed i Consorzi odierni ricorrenti abbiano ingenerato, in capo a questi ultimi, una legittima e consolidata aspettativa, atteso: - non soltanto il lungo tempo (oltre quindici anni) decorso dalla relativa stipula, - ma anche il convincimento in ordine alla validità del contratto espresso sia dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, che dalla stessa Commissione Europea: la quale, pur in presenza della notifica di un atto di messa in mora (9 luglio 2003) nei confronti dello Stato italiano relativo agli affidamenti concernenti la realizzazione del sistema ferroviario ad alta velocità, nondimeno dava atto che “l’affidamento degli appalti in questione, essendo intervenuto in data antecedente al termine di applicabilità in Italia della direttiva 90/531/CE” era “sottratto all’applicazione di tale Direttiva”. Inoltre, non va dimenticato che la persistente validità delle convenzioni TAV – general contractors ha trovato conferma, per volontà dello stesso Legislatore nazionale, attraverso la disposizione di cui al comma 1 dell’art. 11 della legge 166/2002, la quale ha espressamente dato atto che “proseguono … senza soluzione di continuità, le concessioni rilasciate alla TAV Spa dall'ente Ferrovie dello Stato il 7 agosto 1991 e il 16 marzo 1992, ivi comprese le successive modificazioni ed integrazioni, ed i sottostanti rapporti di general contracting instaurati dalla TAV S.p.A. pertinenti le opere di cui all'articolo 2, lettera h), della legge 17 maggio 1985, n. 210, e successive modificazioni”. Alla stregua di quanto sopra rappresentato, il Collegio ritiene che la norma di cui alla citata legge 40/2007, in quanto idonea ad eliminare, con effetto retroattivo, il complesso di atti (concessione – convenzione – accessivi contratti di appalto) intrinsecamente connessi nel quadro della realizzazione di una tratta ad alta velocità, abbia indotto, in difetto dei necessari presupposti, una ingiustificata violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento legittimamente ingenerato dagli atti dell’Amministrazione dello Stato; e ciò in quanto: - non rileva un interesse pubblico all’eliminazione di un atto originariamente illegittimo (attesa la riscontrata legittimità sia del provvedimento concessorio, che della convenzione accessivamente stipulata); - non rileva un interesse pubblico all’eliminazione di un atto che, ancorché originariamente legittimo, si sia poi rivelato inopportuno, ovvero non conveniente (infatti, non è data compiuta dimostrazione della convenienza, quanto ai costi ed ai tempi di realizzazione dell’opera infrastrutturale, dell’affidamento a mezzo di pubblica procedura di selezione); in particolare, sotto il profilo dei costi, il provvedimento legislativo all’esame propone una duplicità di oneri, da un lato relativi all’indennizzabilità degli originati general contractors, dall’altro concernenti la retribuibilità delle prestazioni che verranno affidate a contraenti successivamente individuati dalla procedente Amministrazione; - viene, invece, in considerazione la perdurante vigenza dei rapporti negoziali originati dalla convenzione conseguente alla concessione a TAV delle tratte ferroviarie in discorso – ribadita dallo stesso Legislatore nazionale in occasione dell’abrogazione (di cui all’art. 11, comma 1, della legge 166/2002) dell’art. 131 della legge 388/2000; - e, con essa, il consolidamento di una posizione giuridica di diritto soggettivo pertinente all’esecuzione, in capo ai singoli general contractors, della prestazione dedotta in convenzione (posizione dalla quale derivano ulteriori posizioni, anche esse qualificabili in termini di diritto soggettivo, pertinenti ai rapporti fra il general contractor e gli appaltatori incaricati dell’esecuzione di opere o parti di opere da quest’ultimo non direttamente realizzate). 5.4 Se, alla stregua di quanto osservato, questo Giudice dubita della compatibilità dell’intervento legislativo con le coordinate normative ed interpretative che consentono all’Autorità nazionale il sacrificio delle posizioni giuridiche – di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato – garantite ai soggetti nell’ambito UE in condizioni di parità, preme evidenziare all’attenzione della Corte di Giustizia il complesso di ricadute che la norma di cui al citato articolo di legge è suscettibile di produrre; e, con esso, la vulnerazione delle garanzie di libertà di svolgimento dell’attività imprenditoriale che il Trattato pone a tutela degli operatori (nazionali e non) nell’ambito dell’Unione. Il sacrificio imposto dalla disposizione di legge all’esame alla posizione vantata dalla parte ricorrente si volge, infatti, nella duplice direzione di aver privato i Consorzi ricorrenti: - delle posizioni contrattuali scaturenti dalle convenzioni stipulate con T.A.V. - e, con esse, della possibilità di condurre a realizzazione le tratte ferroviarie oggetto dei predetti negozi giuridici, con conseguente compromissione del conseguimento delle utilità economiche rivenienti dall’esecuzione dei contratti. D’altro canto, pur in presenza della possibilità, per una parte contraente (Amministrazione pubblica), di manifestare il proprio intendimento di pervenire alla risoluzione del contratto, le parti ricorrenti hanno risentito dell’ulteriore conseguenza negativa indotta dalla limitazione, legislativamente prevista, dell’indennizzo alle stesse spettante: limitazione che la Sezione intende sottoporre all’esame della Corte di Giustizia: - non solo in quanto avente carattere derogatorio rispetto ai principi generalmente stabiliti dall’ordinamento giuridico nazionale, - ma in quanto, ulteriormente, attributaria di valenza retroattiva, sì da trovare applicazione – come appunto nei casi in esame – a vicende contrattuali insorte anteriormente all’entrata in vigore della stessa disciplina legislativa approvata nel 2007. 5.4.1 Si rammenta, al riguardo, come un generale principio dell’ordinamento giuridico italiano individui, a fronte del sacrificio sofferto in ragione della risoluzione di un rapporto negoziale, la pretesa, in capo al creditore, di essere tenuto indenne dalle conseguenze economiche riguardanti la perdita (damnum emergens) ed il mancato guadagno (lucrum cessans) in quanto effetto immediato e diretto dell’atto estintivo del rapporto giuridico. L’art. 345 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. F dava all’Amministrazione pubblica la facoltà di risolvere in qualunque tempo il contratto, mediante il pagamento dei lavori eseguiti e del valore dei materiali utili esistenti in cantiere, oltre al decimo dell'importo delle opere non eseguite. Tale disposizione di legge, ora abrogata dall’art. 256 del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163 e sostituita dall’art. 134 di tale testo normativo, ha analogo contenuto rispetto alla previsione dettata dal successivo art. 158 dello stesso D.Lgs. 163/2006; la quale, in materia di risoluzione (per inadempimento del soggetto concedente ovvero per revoca per motivi di pubblico interesse) del rapporto concessorio relativo alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità da parte di promotori o società di progetto, prevede che siano rimborsati al concessionario: - il valore delle opere realizzate più gli oneri accessori, al netto degli ammortamenti, ovvero, nel caso in cui l'opera non abbia ancora superato la fase di collaudo, i costi effettivamente sostenuti dal concessionario; - le penali e gli altri costi sostenuti o da sostenere in conseguenza della risoluzione; - un indennizzo, a titolo di risarcimento del mancato guadagno, pari al 10 per cento del valore delle opere ancora da eseguire ovvero della parte del servizio ancora da gestire valutata sulla base del piano economico-finanziario. Ciò posto in linea di principio quanto alla indennizzabilità delle posizioni giuridiche sacrificate dal venir meno dell’atto sul quale esse erano fondate, va ulteriormente rammentato come il comma 1 dell’art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241 preveda che “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell'indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”. A fronte della generale regola dell’indennizzabilità delle posizioni giuridiche sacrificate per effetto della revoca dell’atto amministrativo, come sopra fissata dalla disposizione in precedenza riportata, l’art. 13, comma 8-duodevicies, del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7 (convertito con modificazioni, in legge 2 aprile 2007 n. 40) ha aggiunto al riportato comma 1 dell’art. 21-quinquies della legge 241/1990 un comma 1-bis, che così dispone: “ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico”. 5.4.2 Accede alla portata dispositiva della previsione legislativa da ultimo riportata che – quanto alle vicende all’esame – il pregiudizio risentito dai general contractors: - è suscettibile di ristoro nella limitata misura del solo danno emergente (con esclusione della indennizzabilità del mancato guadagno); - e che tale ridotta commisurazione soffre di una ulteriore ipotizzabile attenuazione in conseguenza (anche solo) della conoscibilità (da parte dei contraenti) della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, ovvero del concorso da essi eventualmente prestato nella errata valutazione della compatibilità con tale interesse dell’atto revocato. Va in primo luogo rilevato il carattere ex ante imprecisabile delle condizioni come sopra (ulteriormente) poste con carattere riduttivo ai fini dell’indennizzabilità del pregiudizio riveniente dalla revoca di un atto per sopravvenute ragioni di pubblico interesse. È lecito dubitare della compatibilità della riportata proposizione normativa con il principio di certezza del diritto avente incontroversa rilevanza anche in ambito comunitario, atteso che, per effetto dell’applicazione della norma all’esame, l’esatta commisurazione del ristoro economico spettante sarà concretamente configurabile soltanto attraverso un’indagine necessariamente postuma (e basata su elementi necessariamente caratterizzati da un elevato grado di opinabilità). Il Collegio ritiene che la stessa limitazione del pregiudizio indennizzabile al solo danno emergente – con esclusione della ristorabilità della lesione riveniente per effetto del mancato conseguimento delle utilità sperate dall’esecuzione dell’opera o dalla prestazione del servizio – confligga con i già rappresentati principi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento, in quanto: - avente efficacia retroattiva, in ragione dell’applicabilità delle relative disposizioni anche con riferimento a rapporti (concessori e negoziali da essi derivati) insorti e perfezionatisi precedentemente; - sostanziata da una pratica ablazione, in presenza di sopravvenute esigenze di pubblico interesse, del diritto all’integrale indennizzabilità del pregiudizio risentito per effetto della revoca di un atto (originariamente) legittimo; - e traducentesi, vieppiù, nella individuazione di parametri di commisurabilità del ristoro economico spettante non precisati e non precisabili ex ante, ma influenzati da elementi suscettibili di apprezzamento discrezionale e comunque non predeterminati. Va al riguardo richiamato, in argomento, quanto già osservato in ordine all’esigenza di rispetto, da parte sia delle Istituzioni comunitarie che dei Legislatori nazionali, del principio di certezza del diritto: e, con esso, dell’esigenza che disposizioni con efficacia retroattiva vengano ad incidere su rapporti anteriormente perfezionatisi, fuori dai casi in cui: - lo esiga lo scopo da raggiungere; - il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato. Allora, l’introduzione di una disciplina – quale quella realizzata dall’intervento legislativo che si intende sottoporre all’esame interpretativo della Corte di Giustizia – che non soltanto interviene all’interno di un rapporto negoziale esistente determinandone l’estinzione, ma che, ulteriormente, sacrifica la posizione giuridica di una parte all’indennizzo (ossia ad essere mantenuta indenne dalle conseguenze economiche scaturenti dal venir meno del contratto), rivela appieno la contrarietà: - non soltanto con i principi di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento; - ma anche con le disposizioni di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato UE, laddove la giurisprudenza della Corte di Giustizia ha affermato che l’effettività dei principi postulati dalle anzidette disposizioni impongono l'abolizione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi e che devono essere considerate come tali tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l'esercizio di tale libertà (v. sentenze 15 gennaio 2002, causa C-439/99, Commissione/Italia e 30 marzo 2006, causa C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti). Che, invero, si versi all’interno di una ipotesi sussumibile all’interno del principio da ultimo enunciato, non sembra dubbio, atteso che: - sia il pratico disancoramento del provvedimento “ablatorio” (quanto alle posizioni vantate dai concessionari e dai contraenti le convenzioni relative all’alta velocità) rispetto ai cardini interpretativi che possono fungere da legittimi presupposti alla revocabilità degli atti (in primis, la dimostrata esistenza, attualità e consistenza del pubblico interesse); - sia, ulteriormente, la mancanza di certi e predeterminati criteri normativi volti all’individuazione ed alla quantificabilità dell’indennizzo spettante a fronte di siffatto esercizio del potere pubblico integrano un complesso di condizioni – la cui compatibilità con l’ordinamento comunitario viene dal Collegio rimessa all’apprezzamento interpretativo della Corte di Giustizia – volte ad ostacolare, con riferimento ad operatori nazionali (come nel caso di specie), ovvero appartenenti ad altri Stati membri, il libero esercizio del diritto di impresa, a condizioni paritarie rispetto a quanto applicato, in attuazione della disciplina comunitaria di riferimento, nell’ambito dell’Unione Europea. 6. LA TUTELA CAUTELARE Come sopra posto il complesso di elementi che si intende sottoporre all’esame della Corte, viene da ultimo in considerazione l’esigenza cautelare fatta valere dalle parti ricorrenti con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti successivamente proposti. In particolare, è stato evidenziato che, nelle more della definizione del giudizio, l’esecuzione degli atti adottati in applicazione della disciplina di legge precedentemente citata è suscettibile di apportare alla posizione vantata dai Consorzi un pregiudizio avente carattere di irreversibilità; a fronte del quale anche un eventuale accoglimento del ricorso si dimostrerebbe insuscettibile di recare conseguenze integralmente satisfattive. Va innanzi tutto osservato che, in base ad una costante interpretazione della giurisprudenza comunitaria, l’effettività della tutela giurisdizionale costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri ed è stato sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (sentenze 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston; 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens e a.; 27 novembre 2001, causa C-424/99, Commissione/Austria; 25 luglio 2002, causa C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio e 19 giugno 2003, causa C-467/01, Eribrand) e che è stato ribadito anche all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (GU C 364, pag. 1). Costituisce, conseguentemente, compito dei giudici nazionali, secondo il principio di collaborazione enunciato dall'art. 10 CE, garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe e causa 45/76, Comet; 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal; 19 giugno 1990, causa C-213/89, Factortame e a., nonché 14 dicembre 1995, causa C-312/93, Peterbroeck). Segnatamente per quanto concerne l’ambito di operatività del principio di tutela relativamente alla concedibilità di provvedimenti cautelari aventi carattere provvisorio, la Corte di Giustizia, con una recente pronunzia (sentenza 13 marzo 2007, causa C-432/05, {Unibet} (London) Ltd, {Unibet} (International) Ltd c. Justitiekanslern), ha affermato che: - il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario deve essere interpretato nel senso che esso richiede, nell'ordinamento giuridico di uno Stato membro, che provvedimenti provvisori possano essere concessi fino a quando il giudice competente si sia pronunciato sulla conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, quando la concessione di tali provvedimenti è necessaria per garantire la piena efficacia della successiva pronuncia giurisdizionale sull'esistenza di tali diritti; - la sospensione dell'esecuzione di una disposizione nazionale fondata su una normativa comunitaria in una controversia pendente dinanzi al giudice nazionale, pur essendo disciplinata da norme di rito nazionali, è assoggettata in tutti gli Stati membri a condizioni di concessione uniformi e analoghe a quelle dei provvedimenti urgenti dinanzi al giudice comunitario (sentenze 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest; 9 novembre 1995, causa C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e 6 dicembre 2005, cause riunite C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, ABNA e a.); - in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all'ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro stabilire le condizioni per la concessione di provvedimenti provvisori intesi a garantire la salvaguardia dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario; - la concessione di provvedimenti provvisori per sospendere l'applicazione di disposizioni nazionali fino a quando il giudice competente si sia pronunciato sulla loro conformità con il diritto comunitario è disciplinata dai criteri fissati dal diritto nazionale applicabile dinanzi a tale giudice; - tali criteri non possono essere meno vantaggiosi di quelli concernenti domande simili di natura interna (principio di equivalenza) né rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall'ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività). Pertanto, il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario va interpretato nel senso che, in caso di dubbio sulla conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, la concessione eventuale di provvedimenti provvisori per sospendere l'applicazione di dette disposizioni fino a quando il giudice competente si sia pronunciato sulla loro conformità con il diritto comunitario è disciplinata dai criteri fissati dal diritto nazionale applicabile dinanzi a detto giudice, purché tali criteri non siano meno favorevoli di quelli concernenti domande simili di natura interna e non rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela giurisdizionale provvisoria di tali diritti. Quanto sopra posto, l’insuscettibilità di immediata definizione dei presenti giudizi – avuto anche riguardo alla sequenza incidentale di rimessione alla Corte di Giustizia della questione interpretativa sollevata con la presente ordinanza – induce questo Giudice, al fine del soddisfacimento della precipua esigenza di mantenimento della res adhuc integra (ossia dell’esigenza di garantire che la definizione del giudizio non torni a danno di chi abbia sollecitato l’esercizio del sindacato giurisdizionale, qualora il giudizio stesso si risolva con l’affermazione della fondatezza della pretesa in esso fatta valere, in ragione dei tempi a tal fine occorrenti), ad adottare le necessarie statuizioni volte alla preservazione dell’attuale quadro di riferimento. Tale determinazione – che rivela evidenti profili di utilità anche con riferimento alla contrapposta posizione della competente Amministrazione pubblica (in ragione degli oneri in capo ad essa incombenti ove, nelle more del giudizio, si procedesse ad un nuovo affidamento della realizzazione dell’infrastruttura in questione ed il giudizio stesso si risolvesse nell’accertamento della fondatezza della pretesa in esso fatta valere dalla parte ricorrente) – impone: - la sospensione dell’esecuzione di tutti gli atti con i quali, in applicazione della disposizione di cui all’art. 12 del decreto legge 7/2007, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 40/2007, sia stata data attuazione alla revoca della concessione rilasciata a T.A.V. S.p.A. relativamente alla realizzazione delle tratte ad alta velocità Milano – Verona, Milano – Genova e Verona – Padova, nonché alla risoluzione dei rapporti convenzionali in essere fra T.A.V. S.p.a. ed i Consorzi ricorrenti; - la sospensione dell’esecuzione delle note di T.A.V. S.p.A. in data 6 febbraio 2007, con le quali viene dato atto, con valenza di accertamento costitutivo, dell’effetto risolutivo determinatosi in ordine alle anzidette Convenzioni in ragione dell’entrata in vigore della citata disposizione di legge; - la sospensione dell’esecuzione della nota di T.A.V. S.p.A. del successivo 13 aprile 2007, con la quale viene intimato ai Consorzi ricorrenti di provvedere alla restituzione delle anticipazioni a questi ultimi corrisposte ai sensi degli artt. 9.1.1 e 9.1.2 delle Convenzioni (con corresponsione degli interessi maturati fino alla data del saldo) e dei progetti e degli elaborati progettuali e di calcolo, compresi tutti i documenti di base e tutti i dettagli predisposti dai Consorzi stessi durante la vigenza delle Convenzioni; - la sospensione dell’esecuzione della delibera del C.I.P.E. (indicata, quanto al contenuto, nell’atto di proposizione dei motivi aggiunti) con la quale è stato assunta la determinazione di avviare ad esecuzione, a mezzo di soggetti terzi, parte delle linee ad alta velocità oggetto di precedente affidamento (e di successiva revoca di quest’ultimo). Per quanto concerne l’atto da ultimo indicato, fermo il carattere univocamente pregiudizievole dal medesimo assunto rispetto alla pretesa sostanziale dai Consorzi ricorrenti fatta valere in giudizio, va escluso – contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa delle resistenti Amministrazioni – che la sottoponibilità al sindacato giurisdizionale di tale determinazione sia inibita dalla mancata evocazione in giudizio del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica. Come evidenziato dall’art. 16 della legge 25 febbraio 1967 n. 48, è il Presidente del Consiglio dei Ministri ad essere investito delle funzioni di presidenza del C.I.P.E.: di talché, in presenza della notificazione dei ricorsi all’esame nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (peraltro costituitasi in giudizio per tutti e tre i gravami in discussione), deve escludersi che sia nella fattispecie mancata la costituzione del necessario contraddittorio processuale. 7. CONCLUSIONI Nei termini di cui al precedente punto 5. formulato l’articolato quesito interpretativo che si intende rimettere alla valutazione della Corte di Giustizia della Comunità Europea, dispone conseguentemente la Sezione: - la devoluzione al giudizio della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, ai sensi dell’art. 234 del Trattato, della questione interpretativa relativa all’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, con riferimento alle disposizioni di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato, nei limiti evidenziati al precedente punto 5 e secondo quanto indicato in dispositivo; - la sospensione, nelle more della definizione della questione interpretativa come sopra rimessa alla Corte di Giustizia, dell’esecuzione degli atti impugnati con i ricorsi come sopra riuniti, secondo quanto precisato al precedente punto 6.; - la sospensione del giudizio relativo ai riuniti ricorsi, nelle more della definizione della questione sottoposta al citato organo di giustizia comunitario. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I – preliminarmente riuniti i ricorsi indicati in epigrafe RIMETTE alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, la seguente questione pregiudiziale: “se la disposizione di cui all’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, nella parte in cui dispone la revoca delle concessioni relative alla realizzazione delle tratte ferroviarie ad alta velocità ivi indicate, con estensione dei relativi effetti alle convenzioni stipulate con i general contractors, nonché nella parte in cui limita l’indennizzo riconoscibile in favore di questi ultimi secondo quanto stabilito dal comma 8-duodevicies, sia in contrasto con le previsioni di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato, nonché con i principi comunitari in materia di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento, secondo quanto indicato in motivazione al punto 5.”; ORDINA alla Segreteria della Sezione di trasmettere la presente ordinanza, con gli atti di causa e con copia delle norme nazionali citate, alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee, affinché decida, ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, sul quesito sopra indicato INSTA affinché la questione pregiudiziale venga trattata secondo la procedura accelerata di cui all’art. 104-bis del regolamento di procedura della Corte di Giustizia della Comunità Europea del 19 giugno 1991 SOSPENDE l’esecuzione degli atti indicati in motivazione al punto 6., adottati in conseguenza della revoca delle concessioni rilasciate nei confronti di T.A.V. S.p.A. per la realizzazione delle tratte ferroviarie ad alta velocità Milano – Verona, Milano – Genova, Verona – Padova; SOSPENDE il giudizio in corso fino alla pronuncia della Corte di Giustizia delle Comunità Europee sulla prospettata questione pregiudiziale, riservando ogni statuizione in rito, nel merito ed in ordine alle spese di lite. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 23 maggio 2007, con l’intervento dei seguenti magistrati: Pasquale DE LISE – Presidente Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore Silvia MARTINO – Consigliere