REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia Sezione Seconda con l'intervento dei signori magistrati: - Nicolò Monteleone, Presidente; - Cosimo Di Paola, Consigliere; - Giovanni Tulumello, Primo Referendario, estensore; ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 5061/2004, proposto da Tedesco Claudio, n.q. di titolare della s.a.s. Eurofrutta di Tedesco Claudio & c., rappresentato e difeso dagli avvocati Girolamo Rubino, Stefano Salerno e Anna D’Arpa, ed elettivamente domiciliato in Palermo, via Oberdan n. 5, presso lo studio dell’avv. Rubino contro l’Assessorato del lavoro, della previdenza sociale, della formazione professionale e dell’emigrazione della Regione Siciliana, e l’Agenzia regionale per l’impego e la formazione professionale (Servizio II politiche attive del lavoro – Ufficio incentivi all’occupazione aggiuntiva), in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, presso i cui uffici in Palermo, via Alcide De Gasperi n. 81, sono domiciliati ope legis. per l’annullamento, previa sospensione - del provvedimento prot. n. 4139 del 20 luglio 2004; - della Circolare n. 29 del 26 giugno 2003 dell’Assessorato del lavoro, della previdenza sociale, della formazione professionale e dell’emigrazione della Regione Siciliana, limitatamente al § 7, nella parte in cui stabilisce che “rimangono esclusi dalla fruizione dei benefici in questione i datori di lavoro che abbiano fatto richiesta delle agevolazioni di cui trattasi per assunzioni a t.i. e trasformazioni a t.i. effettuate dal 1° gennaio 2000”. e per la condanna al risarcimento del danno Visto il ricorso introduttivo, con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Vista l’ordinanza cautelare n. 2208/2004; Letti ed esaminati gli scritti difensivi ed i documenti prodotti dalle parti; Relatore alla pubblica udienza del 26 giugno 2007, il Primo Referendario Giovanni Tulumello, e uditi l’avv. Valentina Blunda in sostituzione dell’avv. G. Rubino per la parte ricorrente, e l’avv. dello Stato Giuseppina Tutino per le amministrazioni intimate. Ritenuto in fatto e considerato in diritto: FATTO E DIRITTO 1. Con ricorso notificato il 15 novembre 2004, e depositato il successivo 22 novembre, il sig. Claudio Tedesco, in qualità di titolare della s.a.s. Eurofrutta di Tedesco Claudio & c., ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendone l’illegittimità e chiedendone l’annullamento. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno derivatogli dalla ritenuta illegittimità provvedimentale come sopra denunciata. Il ricorso risulta affidato alle seguenti censure: 1) “Violazione e falsa applicazione del Titolo I legge regionale n. 30 del 1997; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 legge regionale n. 9 del 2002; violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale (preleggi)”. 2) “Eccesso di potere per difetto di presupposto, difetto di istruttoria, per ingiustizia manifesta, per arbitrio, contraddittorietà manifesta tra atti successivi della P.A.; violazione e falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per violazione del principio di affidamento-richiesta risarcitoria”. Si sono costituite in giudizio, per resistere al ricorso, le amministrazioni intimate. Con ordinanza n. 2208 del 13 dicembre 2004, la Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, per difetto del requisito del fumus boni iuris. Il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 26 giugno 2007. 2. La ditta ricorrente ha presentato una richiesta di autorizzazione allo sgravio contributivo di cui all’art. 5 della l.r. 7 agosto 1997, n. 30, in relazione ad assunzioni di personale effettuate successivamente al 1° gennaio 2000. Il provvedimento impugnato ha disposto l’inammissibilità della richiesta, in assenza delle necessarie risorse finanziarie, avuto riguardo alla situazione finanziaria della Regione come rappresentata nel bilancio pluriennale 2003/2005. In particolare, ha osservato il suddetto provvedimento come la circolare assessoriale n. 29 del 26 giugno 2003, pure impugnata nel presente giudizio, avesse comunicato la possibilità di esitare le domande di autorizzazione allo sgravio retributivo presentate entro il 31 dicembre 1999: queste, infatti, dapprima sospese, erano state oggetto di rifinanziamento ad opera della legge regionale 9 agosto 2002, n. 9. Le domande successive, fra le quali quella presentate dall’odierno ricorrente, essendo prive di copertura finanziaria, non potevano invece essere esitate (e, dunque, ammesse ad istruttoria), in assenza di un’apposita norma di rifinanziamento, e comunque compatibilmente con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato. Il provvedimento in esame stabilisce comunque che, in caso di sopravvenienza di una norma di rifinanziamento che copra anche le domande presentate successivamente al 31 dicembre 1999, queste ultime saranno esaminate “nel rispetto dell’ordine cronologico di presentazione”. 3. Il ricorso è infondato. Con il primo motivo si lamenta la circostanza che la legge regionale n. 30/1997, che prevede e disciplina gli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato, non stabilisce alcun limite temporale, e che la successiva legge regionale n. 9/2002 non può provvedere retroattivamente sulle domande presentate anteriormente alla sua entrata in vigore. La questione è mal posta. La legge regionale n. 30 del 1997, non contiene in effetti alcuna previsione di carattere cronologico o temporale: ma il beneficio dalla stessa previsto non trova copertura finanziaria nel momento in cui l’amministrazione intimata si trova ad esaminare la domanda dell’odierno ricorrente. Il problema non è – semplicisticamente – se la norma che attribuisce il diritto allo sgravio abbia, o meno, un ambito temporale di applicazione circoscritto: il problema è semmai relativo alla natura del diritto che la norme stessa riconosce agli imprenditori che versano nelle condizioni stabilite, che dev’essere ascritto alla categoria che la dottrina individua come diritti finanziariamente condizionati. E’ ormai da tempo acquisita la consapevolezza che molte delle prestazioni previste dalla legge in favore di singoli soggetti, non solo nella materia dei servizi pubblici ma in vasti settori del diritto pubblico dell’economia, sono condizionate dai limiti dell’organizzazione della pubblica amministrazione che deve erogare quelle prestazioni, tanto che non mancano orientamenti tendenti a qualificare tali diritti, di fronte al potere organizzatorio della pubblica amministrazione, come veri e propri interessi legittimi. Comune è però la convinzione per cui, in tali casi, il diritto soggettivo, quand’anche configurabile come tale è, comunque, finanziariamente condizionato: sicché il suo pieno soddisfacimento è subordinato alla sussistenza della provvista finanziaria. Nella materia sanitaria, nella quale con maggior frequenza si è posto il riferito problema, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella decisione n. 8 del 2006, ha affermato che “La determinazione da parte dell’Amministrazione del tetto di spesa e la suddivisione di essa tra le attività assistenziali,costituisce esercizio del potere di programmazione sanitaria, a fronte del quale la situazione del privato è di interesse legittimo.” Nella stessa materia la Corte costituzionale, con la sentenza n. 200 del 2005, ha affermato che anche le norme di principio della legislazione statale sono “dirette a garantire ad ogni persona il diritto alla salute come «un diritto costituzionale condizionato dall'attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell'interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti», tenuto conto dei limiti oggettivi che lo stesso legislatore incontra nella sua opera di attuazione in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento (sentenze nn. 304 del 1994, 247 del 1992).” Se ciò vale per il diritto alla salute, vale, negli stessi termini, per il diritto dell’imprenditore ad ottenere i benefici economici previsti dalla legge n. 30 del 1997: quest’ultima non prevede limiti temporali, ma la sua effettiva attuazione suppone l’esistenza di una provvista che va ricercata nel bilancio regionale riferito al momento in cui si assume la decisione sulla singola domanda.. Il limite della copertura finanziaria è infatti un limite strutturale dell’attività amministrativa, come la moderna dottrina ha posto in evidenza. Inoltre, nel caso in esame, la dissociazione fra compiti amministrativi (nella specie, di incentivo allo sviluppo del mercato del lavoro e di lotta alla disoccupazione), e provvista finanziaria, non è imputabile all’amministrazione, in quanto, a differenza della materia sanitaria (cui specificamente si riferisce la giurisprudenza richiamata), non è il potere di organizzazione dell’amministrazione ad orientare i flussi finanziari destinati all’attività considerata, bensì un insuperabile fattore di rigidità, dato dalla mancata copertura finanziaria ad opera del legislatore regionale delle funzioni e dei compiti di incentivo attribuiti all’amministrazione. 4. Altrettanto mal posta è la questione della pretesa retroattività delle legge regionale n. 9 del 2002. In realtà tale legge ha disposto l’autorizzazione alla spesa delle sole domande relative ad assunzioni effettuate entro il 31 dicembre 1999, in considerazione della evidente priorità cronologica e della compatibilità finanziaria con le risorse disponibili. Essa non ha inciso negativamente sulle posizioni soggettive, come quella dell’odierno ricorrente, di chi aveva effettuato le assunzioni a partire dal 1° gennaio 2000: per il semplice fatto che tali assunzioni erano prive di copertura finanziaria già prima della legge regionale 9/2002 (che, dunque, non ha modificato in peius la condizione delle parti dei procedimenti già in essere, dal momento che non la ha proprio modificata). 5. Con il secondo motivo si lamenta la lesione l’affidamento ingenerato nel ricorrente, anche a seguito della precedente valutazione di astratta ammissibilità della domanda, dalla complessiva condotta dell’amministrazione intimata, e se ne invocano le statuizioni conseguenti anche sul piano risarcitorio. Anche questa censura è infondata. In primo luogo, mette conto rilevare che l’affidamento tutelabile è il legittimo affidamento: laddove, per quanto in precedenza argomentato, la pretesa dell’odierno ricorrente non è dalla legge regionale n. 30 del 1997 protetta in maniera piena, ma solo nei limiti della misura delle risorse disponibili, sicché una situazione di affidamento legittimamente rilevante si sarebbe potuta vantare solo a seguito e in presenza di una norma di autorizzazione alla spesa relativa anche alle domande successive al 1° gennaio 2000. In secondo luogo, la lesione dell’affidamento che la difesa della parte ricorrente prospetta è, più correttamente, da riferire semmai all’affidamento ingenerato dal legislatore regionale, e non dall’amministrazione, che si è limitata a prendere atto della carenza di risorse, pur a fronte della norma che astrattamente riconosce il beneficio, e a provvedere di conseguenza, in assenza di fondi nel bilancio regionale, e di una norma di rifinanziamento da parte dello stesso legislatore. La precedente valutazione amministrativa di ammissibilità all’istruttoria è riferita, all’evidenza, ai profili tecnico-amministrativi della domanda, e non anche a quelli finanziari, che hanno invece costituito la ragione della statuizione di inammissibilità contenuta nel provvedimento impugnato. L’erroneità della prospettazione della parte ricorrente emerge nel punto centrale dell’argomentazione della stessa: “Pertanto, avendo l’odierno ricorrente, come già precisato in punto di fatto, presentato l’istanza ex art. 5 L.R. 30/97 in data 22.02.2000, ed essendo venuto a conoscenza che la stessa era stata ritenuta ammissibile all’istruttoria, essendo decorsi più i quattro anni aveva legittimamente confidato nel favorevole espletamento della prevista attività istruttoria da parte dell’Amministrazione odierna resistente, sussistendo tutti i presupposti di legge per l’accoglimento dell’istanza avanzata”. Siffatta prospettazione trascura di considerare che la sussistenza di “tutti i presupposti di legge” implica, in materia di diritti finanziariamente condizionati, anche che il legislatore regionale ponga l’amministrazione in condizione di poter contare su risorse utilizzabili nello specifico campo d’intervento considerato: in questo senso l’A.P. del Consiglio di Stato, nella citata decisione n. 8 del 2006, nel rigettare la censura di illegittimità per tardività dei provvedimenti impugnati, ha affermato che nella valutazione (e, prima ancora, nella affermazione della sussistenza) del ritardo dev’essere considerata l’impossibilità della emanazione di un provvedimento implicante una funzione di spesa prima dell’assegnazione e della disponibilità delle relative somme (“Basti al riguardo considerare che l’assegnazione della quota di bilancio di parte corrente, da parte della Regione, è intervenuta il 30 aprile 2001: che, prima di ciò, gli atti relativi al tetto di spesa non potevano essere adottati”). Di fronte a questa basilare considerazione delle dinamiche del circuito dell’indirizzo politico-amministrativo nel governo dell’economia, è pertanto priva di fondamento l’affermazione, contenuta nel ricorso, di una supposta “condotta colposamente omissiva ed inerte delle Amministrazioni resistenti”. 6. Il ricorso è pertanto infondato, e come tale dev’essere respinto, anche in relazione alla domanda risarcitoria, risultando assorbente l’infondatezza dell’illegittimità provvedimentale denunciata, rispetto alla valutazione della mancata allegazione di tutti gli elementi della fattispecie d’illecito. Sussistono tuttavia giusti motivi, avuto riguardo alla natura della controversia, per compensare fra le parti le spese del giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione seconda, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe indicato.----------- Spese compensate.---------------------------------------------------------------- Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.------------------------------------------------------------------------ Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 26 giugno 2007. Depositato in Segreteria il 9.7.2007