ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso R.G. N. 2326/2006, proposto
dall’impresa Arch. Puccio Rosario, in persona dell’omonimo titolare, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Immordino e Giovanni Immordino, presso lo studio dei quali, in Palermo, via Libertà n. 171, è elettivamente domiciliato;
contro
il Comune di Agrigento, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio
PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA SOSPENSIONE
della deliberazione n. 63 del 12 luglio 2006 del Consiglio comunale di Agrigento, di non approvazione della proposta di “programma costruttivo per la realizzazione di alloggi di edilizia agevolata – convenzionata (457/78)” presentato dall’impresa ricorrente;
del silenzio-rifiuto sull’istanza di riesame avanzata dalla perte ricorrente nei confronti della deliberazione n. 63 del 12 luglio 2006;
degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l’ordinanza cautelare n. 25 del 9 gennaio 2007;
Designato relatore il Primo Referendario Giovanni Tulumello;
Uditi alla udienza pubblica del 6 giugno 2006 gli avvocati Giuseppe Immordino e Giovanni Immordino.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:
FATTO E DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 3 novembre 2006, e depositato il successivo 28 novembre, l’impresa ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, deducendone l’illegittimità.
Il ricorso risulta affidato alle seguenti censure: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 della l.r. n. 22/1996, nonché dell’art. 3 della L. 241/1990 come recepita dalla l.r. n. 10/1991. eccesso di potere per travisamento, illogicità, carenza istruttoria”.
Il Comune di Agrigento, ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.
Con ordinanza n. 25 del 9 gennaio 2007, la Sezione ha respinto la domanda di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati.
Alla pubblica udienza del 6 giugno 2006 il ricorso, su conforme richiesta dei difensori della parte ricorrente. è stato posto in decisione.
2. Ai fini di una migliore intelligenza della questione dedotta, mette conto rilevare che l’impresa ricorrente ha sottoposto al Comune di Agrigento un programma costruttivo di edilizia agevolata di cui alla legge 5 agosto 1978, n. 457 (assunto al protocollo comunale il 7 dicembre 2004 con il n. 52109), per il quale richiedeva l’approvazione in variante allo strumento urbanistico vigente.
Con la deliberazione impugnata il Consiglio comunale ha respinto la proposta degli uffici, di accoglimento della richiesta in parola, sulla base del suo contrasto “con il P.R.G. in itinere in merito alla pianificazione di interventi turistici nella stessa zona interessata al piano costruttivo di che trattasi”.
La deliberazione rinvia poi, per l’integrazione della sua motivazione, agli “interventi proposti nel dibattito che illustrano ed argomentano detto contrasto con il P.R.G. in itinere”.
3. E’ anzitutto infondata la censura proposta dalla parte ricorrente, nella parte in cui lamenta che il provvedimento impugnato sarebbe difforme ai parametri motivatori legali, essendo motivato con generico riferimento alla circostanza per cui “il piano risulta non conforme allo strumento urbanistico in itinere”.
In argomento osserva preliminarmente il collegio che secondo un costante indirizzo della giurisprudenza amministrativa (così, da ultimo, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, Sentenza 6 aprile 2007 n. 3039) “l’atto collegiale deve essere sorretto da motivazione propria, cioè dall’esternazione, con formula riassuntiva ma sufficientemente chiara e onnicomprensiva, degli elementi essenziali in virtù dei quali il corpo deliberante sia pervenuto alla decisione, unanime o maggioritaria, consacrata nel voto finale. La motivazione, oltre che alla “ostensione” dei principi ai quali sono ispirate le decisioni del Consiglio, è funzionale al sindacato giurisdizionale sul contenuto delle delibere. La valutazione della logicità e congruità delle stesse “non sarebbe possibile, o sarebbe comunque estremamente aleatoria, qualora si richiedesse, per accertare le ragioni del provvedimento, l'analisi delle singole soggettive motivazioni dei componenti il collegio” (così Cons. St., sez. IV, 3 dicembre 1986, n. 823). Essa è infatti inidonea a rivelare l’iter formativo della volontà complessiva dell’organo espressa attraverso la votazione finale, salvo i casi in cui, essendo stati presentati da singoli membri del Collegio formali emendamenti o proposte di deliberazione, si sia votato su tali emendamenti e proposte (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 16 ottobre 1998, n. 1311)”.
La motivazione della deliberazione consiliare impugnata, come meglio si dirà, consegue ad un articolato dibattito nel cui ambito si è formata la posizione maggioritaria poi posta a fondamento della scelta finale.
Essendo la censura principale sviluppata proprio con riferimento alla motivazione della deliberazione consiliare impugnata, va allora rilevato che nel corso del dibattito consiliare, il cui resoconto è stato versato in atti dalla parte ricorrente, il Consigliere Arnone, nel proporre il rigetto della proposta di deliberazione, ha osservato che “la normativa che vige in Sicilia e in Italia sul procedimento amministrativo per casi simili chiede che l’organo decidente se assume una decisione difforme dall’organo proponente , deve congruamente e adeguatamente motivare perché si distacca dalla proposta dell’organo proponente. Siccome l’organo proponente ha dato un parere favorevole, noi dobbiamo spiegare perché non approviamo”.
Sulla base di questa osservazione, lo stesso Consigliere Arnone ha dato lettura di un documento che, successivamente ritoccato a seguito di un breve dibattito, è stato sottoscritto da diciassette consiglieri, ed approvato dal Consiglio comunale, nel testo seguente: “Il Consiglio comunale, preso atto del parere della Commissione consiliare, rilevato ulteriormente e principalmente il contrasto del piano costruttivo con le determinazioni già assunte dal Consiglio comunale con il P.R.G. in itinere in merito alla pianificazione di interventi turistici nella stessa zona interessata al Piano costruttivo di che trattasi, richiamati e fatti propri con la presente motivazione gli interventi proposti nel dibattito che illustrano e argomentano detto contrasto con il P.R.G. in itinere, ritiene di bocciare e quindi di non approvare per quanto sopra esposto in relazione al contrasto con il P.R.G. in itinere e già adottato il piano costruttivo posto in votazione e di che trattasi”.
La motivazione dell’atto collegiale in questione, risultante dalle adesioni alla proposta del Consigliere Arnone, è dunque dichiaratamente preordinata a soddisfare lo standard normativo richiesto allorché un organo provveda in modo difforme dalle risultanze dell’istruttoria.
In altre parole, il documento definitivamente approvato, che ha poi costituito la motivazione della deliberazione consiliare, è il frutto di una proposta, e dei successivi aggiustamenti in sede di dibattito consiliare (funzionali ad ottenere il massimo numero possibile di consensi sulla posizione di cui il documento medesimo è espressione), preordinata espressamente a prevenire eventuali vizi di legittimità risultanti dalla difformità della decisione finale rispetto alle risultanze dell’istruttoria procedimentale: in questo senso, su tale profilo si è registrata la formazione della volontà della maggioranza del corpo deliberante, trascendente la singola, originaria proposta.
4. Esclusa la fondatezza della censura in esame sul piano formale, si tratta tuttavia di valutare se l’ossequio al dato normativo palesato dalla deliberazione impugnata sia tale anche sul piano sostanziale, ossia in relazione al corretto esercizio del potere discrezionale.
Il dibattito consiliare, cui il documento di sintesi approvato si è riportato, ha dato conto delle ragioni sostanziali che, ad avviso dell’amministrazione, ostano all’accoglimento della proposta dell’impresa ricorrente: e, in particolare, delle ragioni che, secondo la maggioranza del Consiglio, impongono di superare le contrarie argomentazioni espresse dagli uffici in sede di istruttoria.
Al fine di sgombrare il campo da possibili equivoci, e di inquadrare correttamente la fattispecie, va anzitutto rilevato che è inconferente la giurisprudenza citata nel ricorso circa la pretesa inidoneità del P.R.G. in itinere a condizionare le scelte urbanistiche comunali: la giurisprudenza richiamata dalla difesa ricorrente si riferisce espressamente al P.R.G. non ancora adottato, mentre nel caso in esame è pacifico – secondo la stessa prospettazione posta a fondamento del ricorso - che il piano sia stato adottato.
In argomento mette conto richiamare la recente decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 18 maggio 2007, n. 387, che ha chiaramente precisato come sia proprio il momento dell’adozione del P.R.G. a consentire la sua giuridica efficacia come parametro di valutazione dell’attività urbanistica ed edilizia successiva: “Non è infatti illegittimo - come vorrebbero le difese degli appellati - il prevenire, con l’approvazione di un P.d.L. conforme al vecchio P.R.G., le future ed auspicabilmente più coerenti scelte di pianificazione; è invece senz’altro illegittimo ogni surrettizio tentativo dell’Amministrazione di “prevenire” tali future scelte quando ancora giuridicamente non esistono neppure in uno stato embrionale, e cioè prima ancora dell’adozione del futuro P.R.G.. Il piano regolatore produce infatti effetti anticipati (misure di salvaguardia, che avrebbero giustificato il diniego di concessioni difformi), ma solo a partire da quando esso è adottato dal Consiglio comunale; prima di tale momento, esso è giuridicamente inesistente, e nessun progetto o schema, quand’anche pronto per essere discusso dal Consiglio o già inserito nel relativo ordine del giorno, può essere preso in considerazione, né dispiegare alcun effetto prodromico. La certezza dei rapporti giuridici impone infatti di legare l’esistenza degli atti amministrativi alla loro formale emanazione da parte degli organi competenti - nonché, per il P.R.G., anche alla loro preliminare adozione da parte del solo Comune proponente - ma comunque giammai allo stato, più o meno avanzato, dei relativi schemi”.
Se il P.R.G. in itinere è inutilizzabile, ai fini che qui rilevano, prima della sua adozione, successivamente a tale momento del tutto correttamente l’amministrazione utilizza la disciplina di piano quale parametro per la valutazione di istanze aventi ad oggetto insediamenti sul territorio.
5. In secondo luogo, va detto che, in astratto, il contrasto con un piano regolatore adottato, ma non ancora approvato, legittima l’amministrazione comunale all’adozione delle misure di salvaguardia, meramente sospensive del rilascio di nuovi permessi di costruire, allo scopo di impedire che il disegno pianificatorio in itinere venga travolto dal fatto compiuto: ma non impedisce, pregiudizialmente, un confronto fra previsioni programmatorie (una delle quali, peraltro, ancora soggetta ad approvazione regionale, e dunque dai contenuti non ancora definitivamente determinati) aventi contenuti e finalità non riducibili, proprio in ragione della riferita diversità funzionale, ad un sistema piramidale.
Non va infatti dimenticato che, nel caso di specie, l’impresa ricorrente non chiedeva il rilascio di un titolo abilitativo, ma proponeva l’approvazione di un programma costruttivo settoriale, funzionale al soddisfacimento delle esigenze afferenti il settore dell’edilizia agevolata.
Si tratta di uno strumento urbanistico di settore, che secondo una impostazione comune a parte della dottrina e della giurisprudenza non si qualifica come meramente attuativo del P.R.G., secondo una concenzione rigidamente gerarchica e gradualistica del sistema dei piani, ma come istituto programmatorio, caratterizzato da una specificità funzionale, tendente ad armonizzare lo sviluppo urbanistico comunale con la tutela di importanti interessi pubblici, diversi dalla pianificazione urbanistica ma a questa connessi, la cui cura è rimessa dalla legge all’amministrazione pianificatrice.
In questo senso, ad esempio, in materia di piani per gli insediamenti produttivi, la IV sezione del Consiglio di Stato, nella decisione 10 agosto 2004 n. 5501, ha affermato che “i piani speciali di zona, fra i quali rientra anche il P.I.P., hanno funzioni ed effetti che vanno ben oltre la semplice disciplina dell'uso del territorio; essi sono programmi di espropriazione di vaste aree del territorio, nonché strumenti dell'intervento pubblico nell'iniziativa economica, laddove il piano particolareggiato ha una mera funzione attuativa delle prescrizioni del P.R.G. configurandosi come strumento urbanistico a carattere generale e privo di funzione programmatica (cfr. C.d.S. Ad. Gen., 21 novembre 1991, n. 142; sez. IV, 4 maggio 1995, n. 695; sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939). Il P.I.P., al contrario, appartiene alla categoria dei piani urbanistici funzionali di rilievo locale, la cui finalità è quella di realizzare uno specifico interesse primario: sotto il profilo economico, ha la funzione di rilanciare l'attività produttiva e di creare nuove opportunità di lavoro offrendo alle imprese le aree occorrenti per i loro impianti, ad un prezzo politico (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; Cass. civ., sez. I, 24 febbraio 1999, n. 1602); sotto il profilo sociale, contribuisce a prevenire tensioni sociali connesse alla dismissione produttiva attraverso il rilancio di attività imprenditoriali aventi forte impatto occupazionale (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 21 novembre 1994, n. 919; sez. IV, 1 aprile 1992, n. 354). Sotto tale angolazione il P.I.P. è uno strumento eccezionale attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all'assegnatario con il sacrificio del principio di eguaglianza, nonché del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato, sacrificio che potrà essere imposto solo in nome di un interesse generale, ex art. 42, 3° comma, Cost., la cui sussistenza dovrà formare oggetto di specifica istruttoria da parte del comune (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 539 del 1995 cit.). Ne discende, secondo il consolidato indirizzo di questo Consiglio (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 539 del 1995 cit.; n. 919 del 1994 cit.; 14 settembre 1989, n. 590), che l'ente locale motivi in modo specifico ed a pena di nullità l'adozione del P.I.P. sia sotto il profilo dell'an che del quantum: per ciò che concerne il primo aspetto, si badi che l'art. 27 cit., prevede la semplice facoltà dei comuni di formare, previa autorizzazione regionale, un piano delle aree produttive, facoltà che impone il contemperamento di due opposti interessi: da un lato quello dei proprietari, in considerazione delle gravi conseguenze derivanti dall'esproprio generalizzato delle aree ricomprese nel piano; dall'altro quello della collettività, nel senso che lo strumento attuativo in questione dovrà apportare concreti benefici sociali ed economici. Solo ove un'adeguata istruttoria conduca ad affermare la prevalenza della seconda istanza sulla prima potrà affermarsi l'opportunità dello strumento nel senso della piena corrispondenza alla specifica funzione ad esso attribuita dalla legge.”
6. Applicando, con i dovuti adattamenti, i superiori princìpi alla materia in esame, e comunque recependo l’indicazione di metodo che viene da questa impostazione, va anzitutto osservato che il Consiglio comunale, di fronte alla proposta di realizzazione di un programma di edilizia agevolata, supportato dalla complessa attività istruttoria allegata alla proposta di deliberazione, avrebbe certamente fatto cattivo uso del potere discrezionale ove si fosse limitato a constatare il preteso contrasto con la “pianificazione degli interventi turistici nella stessa zona interessata”: potendo, in tesi, la tutela di tali interventi risultare recessiva, in un’ottica di ponderazione comparativa, con l’interesse pubblico sotteso al programma di edilizia agevolata, avuto riguardo ad una corretta e compiuta ricognizione delle esigenze della collettività locale.
In realtà un espresso riferimento a questa dialettica è contenuto nell’intervento del Consigliere Arnone, precedente a quello sopra riportato, sulla cui posizione si è poi formato il consenso maggioritario in merito alla scelta provvedimentale, e alle motivazioni della stessa, assunta dal Consiglio comunale.
Tale posizione si articola su diversi profili:
a) affermazione della autonomia della pianificazione urbanistica comunale rispetto alle scelte di politica economica regionali (“Non è possibile andare in deroga in continuazione al nuovo Piano Regolatore Generale, perché qualcuno ha ottenuto a Palermo anni addietro finanziamenti per cooperative o per piani costruttivi.”);
b) affermazione di una diversa localizzazione, nell’ambito del territorio comunale, delle aree in cui ubicare questo tipo di interventi, e dunque considerazione comunque dell’interesse pubblico sotteso agli interventi di edilizia agevolata (“Nel Piano Regolatore Generale noi abbiamo inserito le aree per le cooperative, per l’edilizia agevolata, per i piani costruttivi, e lì occorre calare questi interventi edilizi.”);
c) individuazione di caratteristiche strutturali e morfologiche dell’intervento costruttivo, contrastanti con le finalità istituzionali dello stesso (“Cosa prevede questo piano costruttivo? Prevede la realizzazione di 74 ville nella zona di maggior pregio della fascia costiera agrigentina, a valle di via Cavalieri Magazzini, dalle parti di via degli Imperatori, a poca distanza dal viale delle Dune per una parte e per l’altra parte a fiume Naro. Non si comprende cosa possa avere da spartire un piano di edilizia agevolata con una speculazione a ville”);
d) affermazione della prevalenza, per gli interessi della collettività locale, di un assetto urbanistico che privilegi, conformemente alla scelta contenuta nel piano regolatore adottato, uno sviluppo turistico dotato di adeguate infrastrutture ricettive, in luogo di una espansione edificatoria svincolata da un analogo disegno di sviluppo (“Noi abbiamo destinato le aree in questione a monte del viale delle Dune con il Piano Regolatore Generale alla edilizia alberghiera e turistica. Queste ville vanno al posto del disegno che questo Consiglio ha approvato di realizzare in quell’area lo sviluppo turistico con gli alberghi. E dovrebbe essere quasi inutile ricordare, colleghi Consiglieri, che la differenza tra la speculazione edilizia della villa e l’albergo è di tutta evidenza. L’albergo porta occupazione, l’albergo porta sviluppo per l’intero territorio, la villa porta ricchezza solo per pochissimi soggetti e impoverimento del territorio per tutti gli altri”).
Su questa posizione del Consigliere Arnone, come si evince dal resoconto della seduta, si è formato il consenso maggioritario posto a fondamento della deliberazione consiliare impugnata.
7. Date le superiori premesse, va allora considerato che la pretesa della parte odierna ricorrente ha ad oggetto la variante al P.R.G. adottato.
Lamenta, in altre parole, il ricorrente, che il finanziamento dell’intervento di edilizia agevolata non potrebbe trovare attuazione, per incapienza delle aree individuate in sede pianificatoria con questa destinazione, se non a seguito di una variante che consenta l’intervento proposto nell’area controversa.
Il Consiglio comunale, di fronte a questa pretesa, ha ritenuto di non modificare il piano adottato, rivendicando il proprio diritto a disegnare (rectius: a non alterare) un assetto del territorio funzionale alle esigenze della collettività, quali ritenute dall’ente esponenziale della collettività medesima in sede di pianificazione urbanistica.
Non è qui in discussione la possibilità teorica, e giuridica, che la proposta del ricorrente trovasse accoglimento previa variante al piano urbanistico generale: è piuttosto in discussione l’esistenza, e la consistenza, di un ambito di discrezionalità che ha portato il Consiglio comunale, motivatamente, a ritenere prevalenti gli interessi della collettività legati ad un corretto sviluppo urbanistico, rispetto agli interessi della parte ricorrente alla realizzazione di un insediamento edilizio.
In relazione al corretto uso di tale potere discrezionale, osserva il collegio come, a rigore, non possa neppure parlarsi di una reale difformità fra l’attività istruttoria e la scelta discrezionale finale: la relazione istruttoria del responsabile unico del procedimento, ing. Sebastiano Di Francesco, dà atto che le aree oggetto della proposta d’intervento risultano, nel “nuovo strumento urbanistico”, “tutte destinate ad una loro utilizzazione edificatoria, da parte dei proprietari o degli altri aventi titolo, anche se con destinazioni d’uso diverse dalla residenza (…)”.
Tale asserzione è quanto meno contraddittoria: è di palese evidenza che la conformità al parametro urbanistico non va valutata sul piano strutturale della edificazione, potendo quest’ultima essere asservita alle più svariate finalità (edilizia privata, servizi, attività industriali, infrastrutture turistiche), ma sul piano funzionale della destinazione d’uso.
Di nessun rilievo è poi, sotto il profilo che qui rileva (compatibilità del programma costruttivo con il P.R.G.), il rilievo, contenuto nella citata relazione, per cui “nessuna porzione delle aree incluse nel Programma Costruttivo risulta destinata ad attrezzature o per altri fini di uso pubblico”: tale asserzione, infatti, relativa alla eventuale espropriabilità delle aree interessate, non esclude affatto che, come in effetti si è riscontrato, il piano adottato contenga, con riferimento a tali aree una destinazione urbanistica che, pur non implicando interventi ablatori, risulta comunque incompatibile con quella di cui alla proposta.
Lo stesso parere favorevole della Commissione edilizia comunale (n. 16 del 3 ottobre 2005), citato anche in memoria dalla difesa di parte ricorrente, oltre a contenere una chiara clausola di subordinazione (“a condizione che vengano rispettati i parametri del nuovo P.R.G.”), chiaramente viene reso sul presupposto che, implicando la proposta una variante al P.R.G., il Comune si determini previamente all’adozione di tale variante (“ciò non di meno in considerazione del fatto che tale programma costruttivo dovrà essere approvato dal Consiglio Comunale in variante agli strumenti urbanistici”): il che per l’amministrazione rappresenta un atto non certo dovuto, ma discrezionale, nei termini sopra riferiti.
Dunque, anche in sede d’istruttoria era chiaramente emerso, seppur in modo non particolarmente perspicuo, che l’approvazione del programma avrebbe dovuto necessariamente comportare una variante al P.R.G. adottato: attività, quest’ultima, che può essere legittimamente richiesta all’amministrazione, ma che l’amministrazione può altrettanto legittimamente - purché, come nel caso di specie, motivatamente – rifiutare, non potendo essa costituire oggetto di una pretesa assoluta del singolo interessato, anche se collegata a interventi di politica economica ed abitativa per i quali sono stati stanziati finanziamenti pubblici, specie quando l’amministrazione motivi il diniego con riferimento ad articolate ragioni d’interesse pubblico che rendono preferibile mantenere l’attuale assetto pianificatorio: non può, infatti, non convenirsi con l’insegnamento di quella autorevole dottrina che ha rilevato come il problema della razionale utilizzazione del territorio non sia quello economico di ottenere una compensazione fra vantaggi del proprietario e danni della collettività, ma quello sociale di ottenere risultati congrui rispetto all’interesse generale della collettività.
Il ricorso è dunque, anche sotto questo profilo, infondato, e come tale va respinto.
Nulla dev’esser statuito circa le spese di lite, non essendosi costituita l’amministrazione intimata..
P. Q. M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede di Palermo, Sezione Seconda, rigetta il ricorso in epigrafe.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. ----------------------------------------------------------
Così deciso in Palermo, nelle Camere di Consiglio del 6 giugno 2007 e del 6 luglio 2007, con l'intervento dei Signori Magistrati:
- NICOLO’ MONTELEONE - Presidente
- COSIMO DI PAOLA - Consigliere
- GIOVANNI TULUMELLO - Primo Referendario, estensore
Depositato in Segreteria il 9.7.2007
