REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione Prima ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 238 del 2001, proposto da “American Laundry Ospedaliera s.p.a.”, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. ti Giuseppe Palma e Mariapia Pucci, con domicilio eletto presso avv. Rosa Cerabino, in Bari, via Melo, n. 141; contro “A.U.S.L. BA/4”, in persona del Direttore Generale in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Colella (già dall’avv. Leonardo Digirolamo), con domicilio eletto in Bari, lungomare Starita, n. 6; per l'annullamento -dell’offerta contratto trasmessa con nota prot. n. 313 del 18.1.2001, costituente bando di gara per l’affidamento del “Servizio di Lavanderia, Guardaroba con noleggio della biancheria e teleria –Presidi AUSL BA/4; -della lettera di invito prot. n. 17 del 4.1.2001, nella parte in cui, alla lettera B, richiede depliant e schede tecniche relative alle caratteristiche merceologiche dei tessuti e dettagliata relazione tecnica circa “i modi.. in cui si intende procedere operativamente all’espletamento del servizio, con particolare riferimento alle soluzioni organizzative ed alle prestazioni accessorie…”; -degli atti di gara, ivi compreso il C.S.A.; -di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguente ivi compreso, se ed in quanto lesivo, l’avviso a gara. Visto il ricorso con i relativi allegati; Viste le memorie prodotte delle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 18 aprile 2007, il consigliere Concetta Anastasi e uditi gli avvocati, come da relativo verbale di udienza; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue: FATTO Con atto notificato in data 8 febbraio 2001 e depositato in data 9 febbraio 2001, l’impresa ricorrente premetteva che, con nota prot. 17 del 4.1.2001, aveva inoltrato istanza di partecipazione alla gara per licitazione privata, indetta dall’A.U.S.L. BA/4, per l’appalto del servizio di noleggio della biancheria piana e confezionata, da aggiudicarsi secondo il criterio del prezzo più basso, ai sensi dell’art. 25, comma I, del decreto legislativo 7.3.1995 n. 157, così come modificato dal decreto legislativo 25 febbraio 2000 n. 65, con la previsione del termine di presentazione dell’offerta entro la data del 30.1.2001, secondo le modalità indicate nel fac - simile di contratto allegato all’invito. Esponeva che, avendo riscontrato alcune contraddizioni fra quanto indicato nell’avviso di gara e quanto richiesto dall’invito alla gara stessa nonché alcune carenze nelle prescrizioni tecniche nell’ambito del capitolato di appalto, tali da rendere difficoltosa la stessa formulazione dell’offerta, con nota inviata a mezzo fax del 12.1.2001, chiedeva all’amministrazione di precisare: -se il servizio della lavanderia dovesse intendersi comprensivo anche della sterilizzazione della biancheria fornita a noleggio e se, conseguentemente,la consegna di essa dovesse essere effettuata in set sterili, poiché, in tale ultimo caso, in ossequio, alla Direttiva CEE 93/42/CEE, recepita da Decreto Legislativo n. 46/97, l’invito avrebbe dovuto richiedere alle ditte partecipanti di documentare il possesso dei prescritti requisiti; -la previa indicazione delle caratteristiche merceologiche dei tessuti nonché del numero dei capi di biancheria e delle divise da fornire a noleggio, poiché l’invito riservava alla AUSL di eventualmente visionare la campionatura dei materiali forniti; -la descrizione delle caratteristiche tecniche del servizio, in quanto il bando/lettera di invito richiedeva alle imprese partecipanti di fornire, in sede di offerta, “una dettagliata relazione tecnica relativa alla descrizione operativa del servizio, e più in particolare, delle prestazioni accessorie”; - i dati relativi alle degenze registrate nel corso dell’anno 1999, il numero complessivo e quello relativo a ciascun presidio ospedaliero presso cui il servizio avrebbe dovuto essere effettuato, non contenuti né nella lettera di invito né nel bando, pur trattandosi di elementi essenziali ed indefettibili ai fini della formulazione di una corretta offerta economica; - le degenze 1999, con riguardo ai posti letto in day hospital e, inoltre, le indicazioni tecniche relative alle modalità di espletamento dei servizio. Precisava che, successivamente, la A.U.S.L., con nota prot. 313 del 16.1.2001, in accoglimento di alcune delle suddette deduzioni, modificava alcune indicazioni di cui al facsimile di contratto allegato al bando di gara e prorogava il termine di presentazione delle offerte al 9.2.2001. La ricorrente lamentava, tuttavia, che il bando/lettera, nonostante alcune modifiche intervenute, conteneva ancora elementi di indeterminatezza, tali da costituire violazione della normativa di riferimento e dei più generali principi regolanti l’andamento dei contratti pubblici. Avverso l’operato dell’amministrazione, interponeva il presente ricorso, fondato sul seguente unico articolato motivo: -violazione art 23, comma I, lett. A e B, del decreto legislativo 7.3.1995 n. 157 e successive modificazioni ed integrazioni. – violazione della normativa CEE – Violazione dei principi di imparzialità e par condicio – illogicità – eccesso di potere. Il bando di gara, benché modificato, non conterrebbe ancora la necessaria puntuale e specifica predeterminazione dei criteri di valutazione dell’offerta, tale da circoscrivere la discrezionalità della commissione procedente, in coerenza con il sistema di aggiudicazione prescelto, secondo il criterio del prezzo più basso, ai sensi dell’art .23, lettera a) del decreto legislativo 7.3.1995 n. 157. Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese. Con atto depositato in data 20.2.2001, si costituiva l’intimata azienda sanitaria, la quale eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza di lesività del bando impugnato e, nel merito, contestava puntualmente le argomentazioni svolte dalla parte ricorrente, concludendo per il rigetto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese. Con ordinanza n. 213 depositata in data 21 febbraio 2001, questa Sezione accoglieva la domanda di sospensione interinale dell’impugnato provvedimento. Alla pubblica udienza del 18 aprile 2007, il ricorso passava in decisione. DIRITTO 1. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del presente ricorso, svolta dall’amministrazione sanitaria resistente per carenza di lesività del bando impugnato, che non sarebbe preclusivo della partecipazione alla gara da parte della ricorrente. La lesione effettiva, concreta ed attuale dell'interesse giuridicamente rilevante dell'impresa che intende partecipare ad una gara e che legittima l'immediata impugnativa del bando non è necessariamente connessa alla presenza di clausole comportanti la sua inevitabile esclusione dalla selezione: essa può, infatti, consistere anche nella concreta impossibilità per l'impresa stessa di formulare un'offerta consapevole e idonea a causa dell'oggettiva indeterminatezza dell'oggetto del contratto o della illogicità e conseguente inapplicabilità dei criteri selettivi previsti dal bando. Ciò si verifica, in specie, allorché l'interesse dell'impresa all'effettiva partecipazione alla gara in posizione di uguaglianza con gli altri concorrenti viene immediatamente e irrimediabilmente leso proprio dal bando di gara e dalla lettera d'invito, i quali contengano disposizioni atti ad impedire di comprendere e valutare con sufficiente precisione l'entità delle prestazioni da offrire e gli oneri economici connessi, ovvero impongano requisiti di partecipazione non necessari o prevedano criteri di valutazione incongrui e fonte d'incertezza e di imprevedibili effetti distorsivi sul contenuto dell'offerta. In questi casi, invero, il pregiudizio lamentato, attinendo alla libertà di autodeterminazione negoziale, si palesa già al momento della formulazione dell'offerta economica, mentre la mancata aggiudicazione del contratto determina solo l'aggravamento e la definitiva cristallizzazione della lesione, non comportando un'autonoma insorgenza dell'interesse al gravame (T.A.R. Campania Napoli, Sez. II, 14 novembre 2002, n. 7190; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II, 13 luglio 2002, n. 3269; T.A.R. Lazio Latina, 19 maggio 2000, n. 361). Per le suesposte ragioni, l’eccezione va respinta. 2. Con l’unico articolato motivo di gravame, la ricorrente lamenta che il bando di gara, benché modificato in seguito alla nota prot. 313 del 16.1.2001, non conterrebbe, tuttavia, la necessaria puntuale e specifica predeterminazione dei criteri di valutazione dell’offerta, tale da escludere, in capo alla Commissione procedente, ogni discrezionalità, in coerenza con il sistema di aggiudicazione prescelto, secondo il criterio del prezzo più basso, ai sensi dell’art .23, lettera a) del decreto legislativo 7.3.1995 n. 157. Secondo l’esponente, in sostanza, il bando di gara, pur emendato, ometterebbe di : -definire preventivamente e sufficientemente negli atti di gara le caratteristiche del servizio offerto; -indicare le modalità di espletamento del medesimo, -fornire elementi atti ad individuare le quantità e le caratteristiche merceologiche, dei materiali oggetto di fornitura a noleggio; -rendere noti i dati tecnici indispensabili a consentire la quantificazione dell’offerta economica. La disposizione costituzionale che impone di organizzare i pubblici uffici in modo da assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.) stabilisce sia una finalità da perseguire e da raggiungere che un criterio caratterizzante l’azione amministrativa. Il principio di buon andamento riguarda, infatti, non solo i profili attinenti alla struttura degli apparati ed all’articolazione delle competenze attribuite agli uffici che compongono la pubblica amministrazione, ma, investendone il funzionamento nel suo complesso (Corte Costituzionale, sentenza n. 22 del 1966), comprende anche i profili attinenti alle funzioni ed all’esercizio dei poteri amministrativi. Invero, al principio di buon andamento va anche improntata la disciplina inerente le relazioni dell’amministrazione con altri soggetti nonché i relativi procedimenti, che devono essere idonei a perseguire la migliore realizzazione dell’interesse pubblico, nel rispetto dei diritti e degli interessi legittimi dei soggetti coinvolti dall’attività amministrativa. Ne deriva che la disciplina dei procedimenti amministrativi deve essere coerente e congrua rispetto al fine che si vuol perseguire (Corte Costituzionale, sentenza n. 331 del 1988; sentenza n. 123 del 1968), in relazione sia all’esigenza generale di efficienza dell’azione amministrativa (Corte Costituzionale, sentenza n. 266 del 1993) che agli obiettivi particolari cui é preordinata la disciplina di specifici procedimenti, fermo restando che l’obiettivo del buon andamento dell’amministrazione può essere perseguito e realizzato con modalità e strumenti diversi, egualmente efficaci, la cui scelta é rimessa, nei limiti della ragionevolezza, alla discrezionalità del legislatore (Corte Costituzionale, sentenza n. 103 del 1993). In materia di gare di appalto, deve ritenersi immanente il principio generale, riveniente, in via generale, dall’ art . 97 della Costituzione, secondo cui il bando o la lettera invito devono indicare il tipo di gara (asta, licitazione, appalto - concorso), il criterio di aggiudicazione (prezzo più basso e offerta economicamente più vantaggiosa, secondo le specifiche di cui al D.P.C.M. 13 marzo 1999 n. 117) e, in caso di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, i criteri di valutazione degli elementi che compongono l'offerta, secondo il loro ordine di importanza (art. 24, L. n. 584 del 1977; art. 29, D.Lgs. n. 406 del 1991; art. 21, L. n. 109 del 1994; art. 16, D.Lgs. n. 358 del 1992; art. 23, D.Lgs. n. 157 del 1995). L’appalto per cui è processo è soggetto all'applicazione del decreto legislativo 7.3.1995 n. 157, di recepimento della presupposta direttiva comunitaria direttiva 92/50/CEE. In materia di appalti mediante pubblico incanto o licitazione privata, l’aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso persegue l’obiettivo dell’amministrazione di acquisire, con il minor onere economico, la prestazione richiesta e garantisce condizioni di parità tra gli offerenti riconosciuti idonei a fornire l’opera o il servizio, posti in concorrenza tra di loro. Risponde, tuttavia, al pubblico interesse anche evitare che un ribasso eccessivo sia significativo di un’offerta non affidabile e ponga a rischio, nella esecuzione della prestazione, l’esatto o il tempestivo adempimento. Pertanto, ferma restando la discrezionalità dell’amministrazione nelle scelta del metodo di aggiudicazione (vedasi i principi espressi dalla sentenza Corte giustizia CE, sez. II, 07 ottobre 2004 n. 247, pronunciata in relazione all'art. 30, n. 1, della direttiva del Consiglio 14 giugno 1993 n. 93/37/Cee, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti di lavori pubblici, ma che possono essere ritenuti estensibili anche alla categoria degli appalti di servizi), è evidente che il ricorso al criterio del prezzo più basso può essere ammesso soltanto nelle ipotesi in cui la lex specialis , predeterminata al momento dell’indizione della gara, non lascia margini di definizione dei contenuti dell’appalto in capo all’iniziativa dell’impresa, predefinisce e descrive puntualmente tutti gli elementi progettuali, si svolge mediante operazioni in larga misura standardizzate ed individua in modo preciso il complesso delle prestazioni e la concreta organizzazione del lavoro, sicchè l’unica variabile è costituita dal prezzo, rimesso, appunto, all’offerta di ciascun concorrente. Nella specie, alla luce delle suddette considerazioni, appaiono, nel complesso, condivisibili le doglianze con cui parte ricorrente ha evidenziato che, nella nuova lettera di invito, benché rinnovata a seguito della nota della ricorrente del 12.1.2001, sussistono ancora i seguenti elementi di indeterminatezza dell’offerta, suscettibili di poter, in concreto, comportare violazione del principio della “par condicio” tra le ditte partecipanti, in concomitanza con il criterio prescelto dell’aggiudicazione mediante il prezzo più basso: - previsione della presentazione di depliant e schede tecniche relative alle caratteristiche merceologiche dei tessuti, dei capi di biancheria e delle divise da fornire a noleggio, con riserva dell’A.S.L. di richiedere idonea campionatura; - dettagliata relazione tecnica in merito alle modalità operative del servizio e, più in particolare, in merito alle prestazioni accessorie, al fine di garantire la massima qualità del servizio: tale richiesta può essere ammessa soltanto in caso di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; . - all’art.3 del bando, inerente l’offerta, non vengono indicate le caratteristiche merceologiche dei capi da fornire; -con riguardo alla biancheria piana, non risultano indicati i quantitativi da fornire per ogni singolo posto letto , poiché l’allegato 2 si limita ad indicare la deduzione minima iniziale quale scorta del servizio di lava-nolo; -l’art .5 prevede il ritiro della biancheria quotidiana con “modalità che verranno concordate con l’Unità Operativa”, ponendo a carico della ditta partecipante la contabilizzazione dei capi, in contraddittorio, mediante opportuno supporto cartaceo nonché prevedendo la consegna del pulito presso i locali predisposti dalla A.S.L.; -l’art. 6 pone a carico delle ditte partecipanti l’allestimento dei locali magazzino, con aggravio dei relativi oneri, preventivamente non quantificabili né determinabili in alcun modo; -l’art. 6 dichiara che i dati relativi al personale sono da intendersi presuntivi e non vincolanti per l’azienda ; -l’art. 6, punto 2, parla di quantità e tipi di biancheria da mettere a disposizione, quale dotazione iniziale, ma non indica le effettive dotazioni da porre a base di gara; - non vengono precisate le modalità di svolgimento delle operazioni da effettuarsi presso i vari presidi esterni di cui all’allegato n. 1 . Ne deriva la fondatezza delle doglianze svolte di parte ricorrente, con conseguente illegittimità del bando impugnato. In conclusione, il ricorso si appalesa fondato e va accolto e, per l’effetto, va annullato l’impugnato provvedimento. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio, ai sensi dell’art .92, ult. cpv. c.p.c., in accoglimento della domanda della ricorrente. P. Q. M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 18 aprile 2007, con l'intervento dei Signori: Vito Mangialardi - Presidente f.f. Concetta Anastasi - Componente, Est. Raffaele Greco - Componente Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 5 luglio 2007 (Art. 55, Legge 27 aprile 1982 n.186)