CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA - SEZIONE GIURISDIZIONALE - Sentenza 20 giugno 2007 n. 504 Pres. Virgilio, Rel. De Francisco Comune di Messina (Avv. A. Tigano) c. P. Cavo' e altri (avv. P. Carrozza)

1. Processo amministrativo – Giurisdizione e competenza –Occupazione appropriativa con intervenuta trasformazione irreversibile del bene – Giurisdizione amministrativa - Persistenza della dichiarazione di pubblica utilità – Sussiste - Ragioni

2. Processo amministrativo – Legittimazione ed interesse ad agire – Legittimazione passiva del Comune nel caso di illegittima espropriazione per pubblica utilità – Sussiste – Ipotesi di legittimazione passiva solidale

1. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo nel caso di occupazione appropriativa di un fondo privato, nell’ambito della quale, permanendo i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, sia intervenuta una trasformazione irreversibile del fondo medesimo. Infatti, la puntuale verifica del momento in cui sia avvenuta la trasformazione irreversibile del bene espropriato rappresenta, a seconda che sia intervenuta prima o dopo rispetto al momento della scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e del legittimo possesso da parte dell’amministrazione procedente, determina la configurazione della giurisdizione amministrativa o ordinaria.

2. Sussiste la legittimazione passiva del Comune alla domanda per il risarcimento danni conseguenti alla violazione della normativa in materia di espropriazione per pubblica utilità. Al più, nell’ipotesi in cui sia stata stipulata una convenzione con il beneficiario dell’espropriazione, può aggiungersi alla legittimazione passiva anche la legittimazione solidale con detto soggetto beneficiario.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 504/07 Reg. Dec. N. 490 Reg. Ric. ANNO 2006

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 490/2006, proposto da

COMUNE DI MESSINA in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Tigano, con domicilio eletto in Palermo, via D. Trentacoste, 89, presso lo studio Allotta;

c o n t r o

CAVO’ PIETRO, CAVO’ GIUSEPPINA e PALELLA GAETANA, rappresentati e difesi dall’avv. Pietro Carrozza ed elettivamente domiciliati in Palermo, via F. Ferrara n. 8, presso lo studio dell’avv. Dario Greco;

per la riforma della sentenza del T.A.R. della Sicilia, Sezione staccata di Catania (sez. II), n. 10 del 11 gennaio 2006.

Visto il ricorso, con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’avv. P. Carrozza per Cavò Pietro, Cavò Giuseppina e Palella Gaetana; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti del giudizio; Relatore, alla pubblica udienza del 7 marzo 2007, il Consigliere Ermanno de Francisco; Udito altresì l’avv. G. Marchese, su delega dell’avv. A. Tigano, per il comune di Messina; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe che ha accolto il ricorso degli odierni appellati per il risarcimento del danno derivatogli in conseguenza dell’occupazione di un fondo di loro proprietà protrattasi oltre i termini di legge e, nelle more, trasformato irreversibilmente; senza peraltro che, decorso il termine di legittima occupazione, fosse intervenuto il provvedimento espropriativo. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. – Il primo motivo di appello deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, confutando la sentenza di prime cure che invece – in applicazione dei principi di diritto affermati da C.d.S., A.P., 30 agosto 2005, n. 4 – aveva disatteso l’analoga eccezione formulata in quella sede dall’odierno appellante. Secondo il supremo consesso giurisdizionale amministrativo, “va considerata come controversia riconducibile all’esplicazione del pubblico potere – nel senso in cui ne parla l’art. 34, in contrapposizione ai "comportamenti" materiali – qualunque lite suscitata da lesioni del diritto di proprietà provocate, in area urbanistica, dalla esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno o per annullamento o (come nella specie) per sopraggiunta inefficacia ex lege”. Rileva, in contrario, l’appellante che tali conclusioni “appaiono, però, non condivisibili alla luce del più recente orientamento delle Sezioni Unite della Suprema Corte” che, con l’ordinanza 23 gennaio 2006, n. 1207, in riferimento alle controversie di carattere espropriativo ha affermato che “qualora non venga in contestazione il legittimo esercizio dell'attività amministrativa – come avviene nei caso in cui l'atto amministrativo sia stato annullato o revocato dall'Amministrazione nell'esercizio del suo potere di autotutela, ovvero sia stato rimosso a seguito di pronuncia definitiva del giudice amministrativo, ovvero ancora abbia esaurito i suoi effetti per il decorso del termine di efficacia ad esso assegnato dalla legge – l'azione risarcitoria rientra nella giurisdizione generale del giudice ordinario, non operando nella specie la connessione legale fra tute la demolitoria e tutela risarcitoria”. Si tratta, palesemente, di due affermazioni confligenti, l’opzione tra le quali potrebbe seguire la competenza nomofilattica: che spetta all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato per ogni ambito devoluto alla giurisdizione amministrativa, salvo che per quanto concerne i principi regolatori del riparto delle giurisdizioni, sui quali il giudice di ultima istanza, colle conseguenti implicazioni in tema di nomofilachia, si identifica invece nelle Sezioni unite civili della Corte di Cassazione.

2. – La questione, però, è ora divenuta vieppiù controversa, perché sullo specifico punto è intervenuta, ancor più recentemente, la Corte costituzionale con la sentenza 11 maggio 2006, n. 191. L’impatto di tale sentenza – nel già incerto contesto risultante dalle contrapposte esegesi testé riferite – appare, allo stato, ancora in molti sensi opinabile, anche per alcuni profili di notività che l’ultima decisione del giudice delle leggi sembra introdurre rispetto al sistema tratteggiato da Corte cost. 6 luglio 2004, n. 204; almeno per il più restrittivo significato che parrebbe ora attribuito al concetto di “comportamenti” nell’art. 53 del D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 325 (su cui è stata chiamata a pronunziarsi la Corte nel 2006), rispetto alla medesima parola che si rinviene nell’art. 34 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, sostituito dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (su cui la stessa Corte si era pronunciata con la cit. sentenza n. 204/2004). Tale impatto, peraltro, sembra essersi ripercosso anche sugli orientamenti giurisprudenziali tracciati dalle Sezioni unite della Cassazione che, a partire dall’ordinanza 13 giugno 2006, n. 13659, sembrano avere riconsiderato, almeno in parte, le posizioni espresse dalla cit. ord. n. 1207/2006 (né, peraltro, il quadro giurisprudenziale tracciato dallo stesso giudice dei conflitti sembra ancor oggi connotato da sicura stabilità). Pur non potendosi superare, allo stato, l’incertezza su quali assetti siano destinati ad emergere dai necessari ulteriori svolgimenti del dibattito in tema di riparto della giurisdizione, tuttavia, alla stregua di questi primi rilievi di ordine sistematico, il Collegio ritiene che il riparto della giurisdizione – salvo i casi di più semplice soluzione, per i quali la sentenza di Corte cost. n. 191/2006 ha chiaramente tracciato il confine secondo che vi sia, o meno, la riconducibilità del comportamento appropriativo all’esercizio, seppur mediato, di un pubblico potere – passi attraverso una puntuale verifica del momento in cui sia avvenuta l’irreversibile trasformazione del bene espropriato: se, cioè, prima o dopo rispetto al momento di scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e del legittimo possesso da parte dell’amministrazione procedente. Depongono in tal senso, sebbene assai cripticamente, alcuni indici che possono trarsi dalla motivazione di Corte cost. 11 maggio 2006, n. 191 – che, richiamando la distinzione tra occupazione appropriativa e occupazione usurpativa, sussume nella prima i casi in cui “il fondo … nell’ambito di una procedura di espropriazione … ha subìto una irreversibile trasformazione in esecuzione dell’opera di pubblica utilità senza che, tuttavia, sia intervenuto il decreto di esproprio” e nella seconda quelli di “inefficacia [della dichiarazione di pubblica utilità inizialmente esistente] per inutile decorso dei termini previsti per l'esecuzione dell'opera pubblica” – vieppiù ove razionalmente posti in correlazione con l’indirizzo delle Sezioni Unite che afferma la giurisdizione ordinaria, oltre che nelle vertenze in cui la dichiarazione di pubblica utilità manchi del tutto o sia ab origine inefficace, anche in quelle in cui il provvedimento di espropriazione non sia intervenuto prima della scadenza del termine di efficacia previsto nella dichiarazione medesima (cfr. Cass., S.U., ord. 13659/2006, cit.). In sintesi – nell’ambito dell’ampia casistica non espressamente risolta da Corte cost. 191/2006 – il Collegio ritiene potersi tracciare, fra le tante ipotizzabili, la seguente demarcazione tra le giurisdizioni: A) pertengono alla giurisdizione amministrativa i casi di c.d. occupazione appropriativa in cui l’irreversibile trasformazione del bene sia avvenuta entro i termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità; nonché i casi in cui la stessa sede giurisdizionale amministrativa abbia annullato, anche se con effetti retroattivi, la dichiarazione di pubblica utilità; B) pertengono invece alla giurisdizione ordinaria, oltre che i puri e semplici comportamenti sine ullo titulo, anche tutte quelle vicende in cui, prima dell’irreversibile trasformazione del fondo, si sia verificata una scadenza di termini non preceduta dall’adozione di tempestivi provvedimenti amministrativi. Si tratta, palesemente, di un’actio finium regundorum che solo in parte coincide con quella tracciata dalla pronuncia di C.d.S., A.P., 30 agosto 2005, n. 4, da cui invece si discosta per molteplici profili. È infatti ormai impossibile non tener conto della sopravvenienza sia delle cit. ordinanze delle Sezioni unite n. 1207/2006 e (all’indomani della sentenza costituzionale di cui appresso) n. 13659/2006; sia, soprattutto e dirimentemente, di Corte cost. n. 191/2006, che ha operato una sorta di reinterpretazione autentica (e, però, con significativi profili di innovatività) del discrimen tra le giurisdizioni che era stato originariamente tracciato da Corte cost. n. 204/2004.

3. – Il Collegio è ovviamente consapevole che questo stesso Consiglio, con ordinanza 2 marzo 2007, n. 75, ha rimesso all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato – peraltro insieme a una pluralità di altre questioni – la soluzione anche dello specifico tema in esame; ma opina di poter dare, con la presente decisione, un contributo più significativo al dibattito in corso di quello che conseguirebbe alla mera sospensione del giudizio in attesa della pronunzia dell’Adunanza plenaria (vieppiù, come si è già accennato, in considerazione del fatto che, oggettivamente, in materia di giurisdizione neppure ad essa è data dall’ordinamento l’ultima parola).

4. – Sulla base della tratteggiata ricostruzione del controverso criterio di riparto, diviene essenziale – ai fini della verifica della giurisdizione e, dunque, per la decisione sul primo motivo dell’appello in esame – indagare in qual momento, nel caso di specie, si sia verificata l’irreversibile trasformazione del fondo degli odierni appellati (se, cioè, entro il periodo della sua occupazione legittima, o meno); con l’ulteriore opportuna precisazione che la c.d. irreversibile trasformazione del fondo va riferita al momento in cui, a causa delle modificazioni apportatevi, ne è oggettivamente mutata l’originaria destinazione economica, nel senso di cui agli artt. 981 e ss. cod. civ.. All’uopo è stato espletato un supplemento di indagine tecnica (rispetto agli esiti della C.T.U. svolta in primo grado, ed affidata allo stesso consulente incaricato in quella sede), che ha accertato che l’irreversibile trasformazione, intesa nei sensi predetti, si è compiuta prima della scadenza dei termini di occupazione legittima del fondo. Conseguentemente, nel caso concretamente all’esame di questo Consiglio va affermata – alla stregua dell’orientamento tracciato dal Collegio – la sussistenza della giurisdizione amministrativa. Da ciò il corollario dell’infondatezza del primo motivo di appello.

5. – Il secondo motivo di appello – teso a contestare la sussistenza della legittimazione passiva del Comune appellante sulla domanda risarcitoria svolta in primo grado – è parimenti infondato. Infatti il Comune è stato, nel caso in esame, il soggetto espropriante e, come tale, è senz’altro passivamente legittimato alla domanda di risarcimento danni per violazione della normativa in materia. Né una convenzione stipulata col beneficiario dell’espro-priazione può in alcun caso elidere tale legittimazione passiva, solo potendo aggiungere ad essa quella (solidale) di detto soggetto beneficiario. Sicché la sentenza appellata risulta anche sul punto del tutto esatta.

6. – Il terzo motivo di appello vuole confutare il quantum debeatur. La C.T.U. svolta in prime cure ha accertato, per il fondo degli appellati, un valore di € 86 al mq. che, ad avviso del Collegio, non è affatto contraddetto, come vorrebbe insinuare parte appellante, dalla circostanza che, per un altro fondo viciniore, fu stimato, in una sentenza resa inter alios del 1999, un valore di 120.000 £/mq.. Tale elemento di fatto, al contrario, costituisce una riprova della verosimiglianza del valore di stima accertato nel presente giudizio e, dunque, un indizio dell’esattezza dell’espletata C.T.U.: basti porre mente al tempo trascorso tra le due stime; alla non eccessiva (vieppiù dato il tempo trascorso) differenza percentuale tra i due valori (€ 86 – 28% = £ 119.893); alla ovvia circostanza che trattisi di fondi diversi; all’intrinseca esistenza, in ogni valutazione (e nello stesso mercato), di un certo margine di soggettività, che non ne altera certo l’attendibilità.

7. – In conclusione, l’appello è infondato e va pertanto respinto. Le spese del presente grado, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono secondo i principi la soccombenza.

P. Q. M.

Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, respinge l’appello. Condanna l’appellante a rifondere alle controparti costituite le spese del secondo grado di giudizio, liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo il 7 marzo 2007 dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Claudio Zucchelli, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, Componenti.

Depositata in segreteria il 20 giugno 2007