REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

n. 6217/07 Reg. Sent.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sede Napoli - Sezione settima

con l’intervento dei signori Magistrati: Francesco Guerriero Presidente; Arcangelo Monaciliuni Consigliere; Carlo Polidori Referendario – estensore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2683/2005, proposto da

SARACINI Carlo, rappresentato e difeso, per mandato a margine del ricorso, dagli avvocati Andrea Abbamonte e Francesco Vecchione, con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli, via Melisurgo n. 4;

CONTRO

il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, l’Agenzia del Demanio - Filiale per la Campania e la Soprintendenza per il Polo Museale di Napoli, in persona legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli nei cui uffici sono ope legis domiciliati in Napoli via A. Diaz n. 11,

PER L’ANNULLAMENTO previa sospensione, della nota dell’Agenzia del Demanio, sede di Napoli, n. 2613/05 in data 11 febbraio 2005, con il quale è stato ordinato al ricorrente lo sgombero dell’alloggio dallo stesso occupato alla via G. Piscicelli n. 1/m, nonché di ogni altro atto connesso e consequenziale, ivi compresa la nota dell’Agenzia del Demanio del 29 luglio 2004, richiamata nella predetta ordinanza, e PER LA CONDANNA dell’Amministrazione al risarcimento dei danni cagionati dall’adozione del provvedimento impugnato;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti; Visti tutti gli atti di causa; Relatore il Referendario Carlo Polidori; Udite alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 le parti presenti come da verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1. Con atto notificato in data 30 marzo 2005 e depositato il successivo 5 aprile 2005 il ricorrente ha impugnato la nota dell’Agenzia del Demanio, sede di Napoli, n. 2613/05 in data 11 febbraio 2005, con il quale gli è stato ordinato lo sgombero dell’alloggio demaniale ubicato alla via G. Piscicelli n. 1/m, facente parte del complesso museale denominato Villa Pignatelli. Il ricorrente premette che l’alloggio in questione è dallo stesso occupato sin dal 1970, prima in qualità di dipendente della Soprintendenza, con funzioni di capo servizio e consegnatario del Museo Diego Aragona Pignatelli Cortes e poi, a far data dal 3 ottobre 1991, in qualità di conservatore onorario del Museo stesso. Ciononostante, e senza tener conto della sua età avanzata e delle sue precarie condizioni di salute (risultanti dalla documentazione sanitaria allegata al ricorso), l’Amministrazione con il provvedimento impugnato gli ha intimato lo sgombero dell’alloggio in questione, evidenziando in motivazione che “detto alloggio occorre per le prospettate esigenze della citata Soprintendenza usuaria del complesso museale”. Di tale provvedimento viene quindi chiesto l’annullamento per i seguenti motivi. I) Violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990; violazione del giusto procedimento di legge; sviamento. La presente censura è incentrata sull’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento. II) Violazione degli articoli 3 e ss. della legge n. 241/1990; difetto assoluto di istruttoria e di motivazione. Il ricorrente si duole della genericità della motivazione del provvedimento impugnato, che non chiarisce affatto quali siano le esigenze della Soprintendenza su cui si basa la richiesta di rilascio dell’alloggio in questione ed è stato adottato senza tener conto del fatto che l’occupazione di tale alloggio deve considerarsi legittima, posto che il ricorrente “regolarmente versa i canoni di locazione al Demanio sulla scorta del contratto di locazione in corso tra le parti”. III) Violazione del principio dell’affidamento in buona fede del ricorrente sulla scorta dei rapporti in corso con la Soprintendenza; travisamento dei fatti; difetto di motivazione. Con la presente censura il ricorrente si duole in particolare del fatto che l’Amministrazione non abbia tenuto conto del peculiare titolo in forza del quale egli è legittimato ad occupare l’alloggio in questione. Afferma infatti che, a seguito del suo collocamento in quiescenza, con decreto ministeriale del 3 ottobre 1991 egli è stato nominato conservatore onorario del Museo Diego Aragona Pignatelli Cortes - stante la necessità, evidenziata nella motivazione di tale decreto, di “assicurare la migliore fruizione del suddetto Museo attraverso la prosecuzione dell’attività del sig. Saracini” - e che egli non ha mai cessato la sua collaborazione con la Soprintentendenza. Tale decreto ministeriale, secondo il ricorrente, “conferma che un nesso logico tra l’attività svolta dal ricorrente e l’occupazione del bene demaniale sussiste chiaramente e, pertanto, tale circostanza non può essere assolutamente ignorata da parte del Ministero, che pretende in questa sede un rilascio ad horas dei locali, senza neppure una valida motivazione in ordine al futuro utilizzo degli stessi oppure in ordine al venir meno dei requisiti del ricorrente per occupare l’immobile”. IV) Violazione del principio dell’affidamento in buona fede del ricorrente sulla scorta dei rapporti in corso con la Soprintendenza; travisamento dei fatti; difetto di motivazione. Secondo il ricorrente un ulteriore motivo ostativo al rilascio dell’immobile è costituito dal fatto che egli riveste, da ben quindici anni, la qualità di custode di numerosi beni mobili di notevole valore, indicati nel verbale di consegna del 23 aprile 1993 allegato al ricorso. Pertanto se egli fosse costretto a lasciare l’immobile si porrebbe un serio problema in ordine alla ubicazione ed alla futura conservazione di tali beni, anche perché il suddetto verbale non indica una data di scadenza. Inoltre il ricorrente lamenta che l’Amministrazione, nella comparazione degli interessi che hanno determinato l’emanazione del provvedimento impugnato, non abbia tenuto conto del fatto che l’attività di custodia di tali beni sia stata fino ad ora svolta senza alcun corrispettivo. V) Violazione del giusto procedimento di legge; violazione della legge n. 392/1978; incongruità del termine concesso per il rilascio dell’immobile; sviamento. Il ricorrente, dopo aver ribadito che l’occupazione dell’alloggio in questione è legittimata dall’esistenza di un regolare contratto di locazione, contesta l’applicabilità dell’art. 823 cod. civ. alla fattispecie in esame ed afferma che l’Amministrazione per rientrare in possesso dell’alloggio de quo avrebbe dovuto avviare un giudizio per finita locazione innanzi alla competente autorità giudiziaria, anche perché la diffida di cui alla nota dell’Agenzia del Demanio del 29 luglio 2004 non ha avuto alcun seguito. VI) Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 6 della legge n. 724/1994; eccesso di potere per travisamento dei fatti. Il ricorrente contesta la sussistenza delle esigenze di interesse pubblico poste a fondamento del provvedimento impugnato. In particolare, premesso che, secondo l’art. 32, comma 6, della legge n. 724/1994 “tutte le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici, anche territoriali, nonché gli altri enti od associazioni di cui alla legge 11 luglio 1986, n. 390, che utilizzano, alla data di entrata in vigore della presente legge, a qualunque titolo, anche per usi governativi, beni demaniali o patrimoniali dello Stato devono comunicare al Ministero delle finanze la consistenza del bene, la sua attuale destinazione e la eventuale persistenza delle necessità di interesse pubblico all’utilizzazione stessa”, il ricorrente afferma che, in assenza della comunicazione prevista dalla disposizione in esame, viene meno ogni presunzione di pubblico interesse all’utilizzazione del bene demaniale e che nel caso in esame non risulta che l’amministrazione abbia effettuato la predetta comunicazione.

2. Con ordinanza n. 1278 del 13 aprile 2005 questa Sezione ha accolto la domanda di sospensione del provvedimento impugnato, evidenziando in motivazione che la stessa non risulta preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento e non contiene alcun riferimento alla natura dell’occupazione dell’alloggio da parte del ricorrente, fermo restando che tale occupazione appare comunque legittima alla luce del decreto ministeriale del 3 ottobre 1991, con il quale il ricorrente è stato nominato conservatore onorario del Museo Diego Aragona Pignatelli Cortes. Tuttavia tale ordinanza è stata riformata dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 4376 in data 27 settembre 2005, evidenziando in motivazione l’impossibilità di condividere la predetta statuizione sulla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e sulla mancanza di riferimenti sulla natura dell’occupazione dell’alloggio in questione, posto che tale occupazione, “allo stato, sembra priva di titolo”.

3. L’Amministrazione resistente si è costituita in giudizio in data 19 aprile 2005 per resistere al ricorso ed ha depositato una memoria difensiva in data 8 gennaio 2007. Il ricorrente ha depositato in data 12 aprile 2005 un parere pro veritate, a firma dell’avvocato Raffaele De Luca Tamajo, e in data 27 dicembre 2006 una memoria difensiva ove sono state illustrate le suddette censure. In esecuzione dell’ordinanza istruttoria di questa Sezione n. 99 del 12 febbraio 2007, l’Amministrazione resistente in data 22 marzo 2007 ha depositato copia degli atti di concessione n. 12061 del novembre 1974, n. 14155 del dicembre 1984, n. 14589 dell’aprile 1987 e n. 15008 del luglio 1989, nonché copia della nota dell’Ufficio del Registro n. 2164 del 29 aprile 1996 e della nota dell’Agenzia del Demanio - Filiale di Napoli n. 13273 del 29 luglio 2004. In data 7 maggio 2007 il ricorrente ha depositato un’ulteriore memoria difensiva nella quale viene, tra l’altro, evidenziato che neppure da tali documenti si evincono ostative alla sua permanenza nell’alloggio demaniale in questione.

4. Alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Con il presente ricorso è stata impugnata la nota dell’Agenzia del Demanio, sede di Napoli, in data 11 febbraio 2005, con la quale è stato ordinato al ricorrente lo sgombero dell’alloggio demaniale dallo stesso occupato nell’ambito del complesso museale denominato Villa Pignatelli. Per inquadrare adeguatamente la fattispecie si deve preliminarmente evidenziare che, secondo quanto emerge dalla documentazione depositata dalla difesa erariale in data 22 marzo 2007, la concessione demaniale relativa all’immobile in questione è stata più volte rinnovata fino ad arrivare alla naturale scadenza del 28 luglio 1990. Infatti dopo tale data, tenuto conto del collocamento in quiescenza del ricorrente (intervenuto in data 1° marzo 1990), non è stato più accordato alcun ulteriore rinnovo. Successivamente, a fronte della perdurante occupazione sine titulo dell’immobile, il Direttore della filiale per la Campania dell’Agenzia del Demanio con nota n. 13273 del 29 luglio 2004 ha comunicato al ricorrente la volontà di rientrare in possesso dell’alloggio al fine di utilizzarlo per le attività istituzionali della Soprintendenza per il Polo Museale di Napoli, riservandosi di procedere in via amministrativa per il rilascio coattivo dello stesso. Ciononostante il ricorrente non ha provveduto a rilasciare spontaneamente l’alloggio e, quindi, il direttore dell’Agenzia del Demanio - Filiale per la Campania ed il Soprintendente per il Polo Museale di Napoli con il provvedimento impugnato hanno congiuntamente ordinato, ai sensi dell’art. 823 cod. civ., il rilascio dello stesso, evidenziando in motivazione che “detto alloggio occorre per le prospettate esigenze della citata Soprintendenza usuaria del complesso museale”.

2. A fronte di tale ricostruzione della situazione di fatto, risulta innanzi tutto palese l’infondatezza delle censure dedotte con il secondo motivo di ricorso perché non è vero, in punto di fatto, che il ricorrente conduce in locazione l’immobile de quo in base ad un regolare contratto, mentre dal punto di vista giuridico, ed in stretta correlazione con il profilo precedente, va sottolineato come l’eventuale godimento di un bene demaniale da parte di un privato possa avvenire soltanto in forza di una concessione, restando escluso il ricorso a negozi di diritto privato (ex multis, T.A.R. Trentino Alto Adige, Trento, 13 maggio 2000, n. 150). Né possono invocarsi, come titoli che possano indurre a ritenere legittima l’occupazione dell’alloggio in questione, il decreto ministeriale del 3 ottobre 1991, con il quale il ricorrente è stato nominato conservatore onorario del Museo Diego Aragona Pignatelli Cortes, o il verbale di consegna del 23 aprile 1993, dal quale risulta la “sottoconsegna” al ricorrente di “materiale in dotazione al Museo Diego Aragona Pignatelli Cortes” da parte del consegnatario del patrimonio artistico del predetto museo. In particolare la tesi del ricorrente - secondo la quale il rapporto di collaborazione professionale instauratosi con la Soprintendenza in forza del suddetto decreto ministeriale gli conferisce il diritto a continuare ad occupare l’alloggio ove risiede - risulta smentita innanzi tutto dal fatto che tale decreto non contiene alcun riferimento all’alloggio in questione, mentre è ragionevole ritenere che, se l’Amministrazione avesse realmente inteso attribuire al ricorrente un titolo in forza del quale continuare ad occupare l’alloggio, avrebbe chiaramente manifestato tale volontà nel predetto decreto. Inoltre, se si considera che proprio le funzioni di capo servizio e consegnatario del Museo Diego Aragona Pignatelli Cortes, svolte dal ricorrente fino al 1° marzo 1990 in qualità di lavoratore dipendente dalla Soprintendenza, sono state il presupposto in base al quale è stata più volte rinnovata la concessione dell’immobile in questione, risulta evidente che la nomina a conservatore onorario del museo in questione di per sé non implica - a differenza di quanto affermato anche nel parere pro veritate a firma dell’avvocato De Luca Tamajo - il riconoscimento di un titolo idoneo a giustificare l’occupazione dell’alloggio, proprio perché l’attività di conservatore del museo è svolta dal ricorrente soltanto a titolo onorario, e cioè al di fuori di uno stabile rapporto di carattere professionale con la Soprintendenza. Quanto al verbale di consegna del 23 aprile 1993, si deve innanzi tutto rilevare che neppure in tale atto si rinviene alcun riferimento all’alloggio occupato dal ricorrente. Né del resto può ragionevolmente desumersi da tale atto, contenente un semplice inventario dei beni immobili che a quella data risultavano allocati nell’alloggio in questione, la volontà dell’Amministrazione di attribuirgli un titolo idoneo a giustificare la perdurante occupazione dell’alloggio stesso, anche perché nel suddetto verbale è chiaramente specificato che tali beni sarebbero rimasti “lì custoditi fino a nuove eventuali destinazioni”.

3. Da quanto precede risulta altresì evidente l’infondatezza del quinto motivo, con il quale il ricorrente si duole del mancato rispetto delle disposizioni della legge n. 392/1978 in materia di finita locazione, perché l’Amministrazione per rientrare in possesso del bene demaniale in questione ha correttamente invocato il potere di agire in via amministrativa previsto dall’art. 823, comma 2, cod. civ., Resta, quindi, da verificare soltanto se tale potere sia stato esercitato in modo altrettanto corretto.

4. Quanto alla dedotta violazione delle garanzie partecipative (oggetto del primo motivo di ricorso), il Collegio condivide il prevalente orientamento giurisprudenziale secondo il quale il provvedimento di rilascio ai sensi dell’art. 823, comma 2, cod. civ., può essere legittimamente emanato senza la preventiva comunicazione dell’avvio del procedimento e senza instaurare alcun contraddittorio con l’interessato, trattandosi di un provvedimento di autotutela esecutiva che l’amministrazione è tenuta ad adottare per rientrare in possesso di un bene demaniale abusivamente detenuto da un privato (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 10 maggio 2004, n. 8420). In altri termini, trattandosi di un provvedimento basato sul presupposto della mancata consegna spontanea del bene da parte del soggetto che lo occupa sine titulo, si versa in una situazione in cui non può ravvisarsi alcuna possibilità di cooperazione da parte del privato nella valutazione comparativa degli interessi compresenti nella vicenda e, quindi, non sussiste l’obbligo di effettuare la comunicazione di avvio di procedimento. Pertanto il ricorrente non ha motivo di dolersi della violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990.

5. Del pari infondato risulta il sesto motivo di ricorso, con il quali viene contestata la sussistenza delle esigenze di interesse pubblico poste a fondamento del provvedimento impugnato. Orbene - premesso che l’interesse pubblico all’adozione di un provvedimento di rilascio ai sensi dell’art. 823, comma 2, cod. civ. è in re ipsa, essendo costituito dall’interesse a rientrare in possesso di un bene demaniale detenuto sine titulo da un terzo - del tutto inconferente risulta la dedotta violazione dell’art. 32, comma 6, della legge n. 724/1994, secondo il quale “tutte le amministrazioni pubbliche e gli enti pubblici, anche territoriali, nonché gli altri enti od associazioni di cui alla legge 11 luglio 1986, n. 390, che utilizzano, alla data di entrata in vigore della presente legge, a qualunque titolo, anche per usi governativi, beni demaniali o patrimoniali dello Stato devono comunicare al Ministero delle finanze la consistenza del bene, la sua attuale destinazione e la eventuale persistenza delle necessità di interesse pubblico all'utilizzazione stessa”. Infatti dal tenore letterale di tale disposizione (peraltro abrogata dall’art. 3, comma 97, della legge n. 662/1996) si desume chiaramente che la dichiarazione relativa alla “persistenza delle necessità di interesse pubblico” riguardava soltanto i beni demaniali o patrimoniali dello Stato utilizzati, a qualunque titolo, anche per usi governativi, da parte delle amministrazioni pubbliche degli enti pubblici, anche territoriali, nonché degli altri enti od associazioni di cui alla legge n. 390/1986, mentre l’immobile in questione alla data di entrata in vigore della legge n. 724/1994 risultava utilizzato sine titulo da un soggetto privato.

6. Infine risultano infondate anche le restanti censure incentrate sull’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Infatti - premesso che l’ordine di rilascio ai sensi dell’art. 823, comma 2, cod. civ. è un provvedimento sostanzialmente vincolato nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l’esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene demaniale (ex multis, T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, n. 8420/2004 cit.) - il provvedimento impugnato risulta adeguatamente motivato sia attraverso il riferimento alle esigenze prospettate dalla Soprintendente per il Polo Museale Napoletano, sia per relationem, grazie al rinvio alla diffida in data 29 luglio 2004, a firma del Direttore della filiale per la Campania dell’Agenzia del Demanio, con la quale era stata contestata l’occupazione sine titulo dell’immobile ed era stata comunicata l’intenzione di procedere in via amministrativa per il rilascio coattivo dello stesso. Né il ricorrente ha motivo di dolersi del fatto che l’Amministrazione non abbia tenuto conto dei problemi che egli incontrerebbe in ordine alla ubicazione ed alla conservazione dei beni indicati nel verbale di consegna del 23 aprile 1993, se fosse costretto a lasciare l’immobile, e del fatto che l’attività di custodia di tali beni sia stata fino ad ora svolta senza alcun corrispettivo. Infatti è ragionevole ritenere che il ricorrente al momento del rilascio dell’immobile sarà invitato a restituire anche i beni mobili indicati nel suddetto verbale e, quindi, verranno automaticamente meno i problemi connessi alla custodia degli stessi. Inoltre, premesso che il corrispettivo per la custodia dei beni mobili in questione è costituito evidentemente dall’uso che il ricorrente ha finora fatto degli stessi, non può certo ritenersi che gli eventuali diritti che il ricorrente possa vantare per l’attività di custode dallo stesso svolta possano impedire all’Amministrazione di recuperare il possesso dell’immobile in questione, trattandosi immobile occupato sine titulo.

7. Stante quanto precede il ricorso deve essere respinto perché infondato. Sussistono comunque giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sez. VII, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2683/2005, lo respinge perché infondato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 23 maggio 2007.