T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II BIS - Sentenza 20 giugno 2007 n. 5609 Pres. Giulia, Est. Martino Aeroporti di Roma s.p.a. (Avv. E. Cardi , L. Leone)c/ Comune di Fiumicino (Avv. C. Livio), Regione Lazio (n.c.), Alitalia-Linee aeree italiane s.p.a. (Avv.ti M. Pallottino, M. Molè), ENAC (n.c.), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (n.c.)

Edilizia e urbanistica – Pianificazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale di Fiumicino – Disciplina normativa - Art. 7 L. 985/1977 – Assenso del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Costituisce una forma di codecisione – Conseguenze.

Ai sensi dell’art. 7 L. 985/1977, l’assenso del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – oggi dell’ENAC, atteso il trasferimento di competenze di cui all’art. 2, co. 1, D.lgs. 250/97- prescritto ai fini della pianificazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale di Fiumicino, non ha natura endoprocedimentale, ma rappresenta una forma di codecisione tra lo Stato e le Amministrazioni Locali, essenziale al perfezionamento dello strumento urbanistico e come tale non rinviabile alla fase attuativa, in quanto funzionale alla composizione dei diversi interessi di cui tali soggetti sono rispettivamente portatori. (Pertanto, nella specie, è illegittima la delibera di approvazione del nuovo PRG del Comune di Fiumicino, nella parte in cui ha attribuito, in mancanza del predetto assenso, alle aree di proprietà di Alitalia, intercluse nel sedime aeroportuale e precedentemente destinate a servizi pubblici generali, la destinazione di servizi privati con funzione di polarità urbana, a nulla rilevando i pareri favorevoli resi dalle articolazioni territoriali dell’ENAC nel corso della Conferenza di Servizi indetta ai fini dell’approvazione dei piani particolareggiati).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio Sede di Roma, Sez. II^ bis composto dai signori magistrati: Patrizio Giulia Presidente Francesco Riccio Componente Silvia Martino Componente rel. ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 7440/2006 proposto da Aeroporti di Roma s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Enzo Cardi e Luca Leone, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, v.le Bruno Buozzi n. 51; contro - Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Catia Livio e legalmente domiciliato in Roma, presso la Segreteria del TAR; - Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., n.c.; e nei confronti - Alitalia – Linee aeree italiane s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Michele Pallottino e Marcello Molé, ed elettivamente domiciliato presso lo studio Pallottino in Roma, alla P.zza Martiri di Belfiore n. 2; - ENAC, Ente nazionale per l’aviazione civile, n.c.; -Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, n.c.; per l’annullamento - della Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Lazio n. 162 del 31 marzo 2006 di approvazione delle delibere del Consiglio Comunale di Fiumicino n. 137 del 30 luglio 1999 e n. 159 del 7 ottobre 1999 di adozione del Nuovo Piano Regolatore Generale (pubblicata sul Supplemento n. 5 al BURL n. 14 del 20 maggio 2006) limitatamente alla previsione che attribuisce alle aree di proprietà Alitalia ubicate a lato sud della Pista 3 (Riserva di Pianabella), intercluse nel sedime aeroportuale, precedentemente destinate a “Zona M1 – Servizi pubblici generali”, la destinazione “F3b”: servizi privati con funzione di polarità urbana da realizzarsi attraverso pianificazione attuativa”, e di ogni altro atto precedente, successivo, coevo, presupposto, conseguenziale o comunque connesso; - nonché dei seguenti atti impugnati con motivi aggiunti: - delibera di C.C. del Comune di Fiumicino n. 33 del 21.7.2006, mai conosciuta dalla società ricorrente, con la quale si è preso atto dell’avvenuta conclusione del processo formativo del P.R.G. a seguito della delibera di G.R. del Lazio n. 162/06, pubblicata sul Supplemento n. 5 al BURL n. 14 del 20 maggio 2006; b) delle determinazioni dirigenziali dell’Area Pianificazione del Territorio del Comune di Fiumicino n. 88 del 23.6.2006, parzialmente modificata con successiva determinazione n. 90 del giorno 3.7.2006, richiamate dalla delibera impugnata sub a); c) della nota prot. n. 155282 del 20.9.2006 del direttore regionale del dipartimento territorio della Regione Lazio con la quale si è richiesto un incontro con i competenti organi comunali in ordine alle problematiche inerenti i pareri geologici – vegetazionali così come da prescrizioni regionali contenute nelle conclusioni del CRT; d) della nota del Comune di Fiumicino prot. n. 57238 del 20.9.2006 a mente della quale si è chiesto alla Regione Lazio e al competente organo tecnico di rimuovere i vincoli di inedificabilità assoluta sui terreni in località denominata Pianabella, oggetto di alcune convenzioni urbanistiche che si sarebbero dovute perfezionare attraverso la stipula di un accordo di programma; e) se e per quanto occorrer possa della delibera di C.C. n. 67/2005, con la quale il Comune di Fiumicino ha tra l’altro recepito il voto espresso dal CRT nelle sedute del 10/3/05 e del 30/06/2005; f) di ogni altro atto precedente, successivo, coevo, presupposto, conseguenziale o comunque connesso. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e Alitalia – Linee Aeree italiane s.p.a. Visti i motivi aggiunti; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti di causa; Relatore alla pubblica udienza del 24 maggio 2007 la d.ssa Silvia Martino; Uditi altresì gli avv.ti Cardi, Leone, Molé, D’Amario e Livio per le parti rispettivamente rappresentate; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO 1. La Società Aeroporti di Roma s.p.a. è concessionaria dello Stato per la gestione degli aeroporti di Fiumicino e Ciampino, ai sensi e per gli effetti della l. 10.11.1973, n. 755 e ss.mm., e della convenzione attuativa del 1.7.1974, n. 2820, stipulata con il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, Direzione Generale dell’Aviazione civile. In tale qualità, la società realizza, in regime di concessione, la pianificazione aeroportuale, la progettazione e la costruzione delle infrastrutture e di tutte le opere di ammodernamento dei citati aeroporti, gestendone i relativi servizi. ADR evidenzia che il nuovo Piano generale dei trasporti e della logistica, approvato con d.P.R. 14 maggio 2001, prevede una crescita programmata dei due grandi “hub” di Roma Fiumicino e Milano Malpensa, che consenta di mantenere i livelli minimi di traffico secondo standard compatibili con il ruolo di valenza europea e intercontinentale dei due scali. In tale ottica, il d.l. n. 203/05, conv. in legge con modificazioni dalla l. n. 248/05, all’art. 11 – undecies, rubricato “Sviluppo delle Infrastrutture aeroportuali” prevede che la programmazione degli interventi infrastrutturali per il settore dell’aviazione civile, di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, debba soddisfare, in via prioritaria, le esigenze dei collegamenti con gli aeroporti di interesse nazionale e, in particolare, con gli “hub” aeroportuali di Roma Fiumicino e di Milano Malpensa. E’ altresì previsto che i piani di intervento infrastrutturale dell’Ente nazionale aviazione civile (ENAC) e dell’Ente nazionale per l’assistenza al volo (ENAV), siano redatti in coerenza con le linee di indirizzo contenute nella programmazione di cui al comma 1. Con riferimento al piano impugnato ADR rappresenta, in primo luogo, che l’area di Pianabella si estende per circa 60 ettari e costituisce naturalmente parte integrante del sedime aeroportuale in quanto confinante, per tre lati, con l’area oggetto di concessione aeroportuale e, per un lato, minore, con l’autostrada Roma – Fiumicino. E’ tuttavia accaduto che, mentre nel piano di sviluppo aeroportuale detta area risultava destinata alla realizzazione di opere a supporto delle attività aeronautiche, a seguito della variante approvata dalla Regione sia invece oggi possibile ubicare all’interno di essa insediamenti di vario tipo che, secondo ADR, possono pregiudicare il futuro possibile sviluppo dell’aeroporto, oltre a comportare una sensibile elevazione del rischio aeronautico e la probabile congestione dell’intera zona. Avverso l’approvazione di siffatta variante, in particolare, deduce: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. n. 985/77 – Eccesso di potere per illogicità – errata valutazione dei fatti e dei presupposti – contraddittorietà e difetto di motivazione. Il Comune di Fiumicino è stato istituito con l.rg. n. 25 del 4 aprile 1992. Con delibera n. 2/92 del Commissario straordinario del neoistituito Comune veniva recepito lo stralcio del PRG del Comune di Roma per il territorio della ex Circoscrizione XIV, coincidente con l’attuale estensione del territorio del Comune di Fiumicino. Lo strumento urbanistico generale prevedeva, per l’area di Pianabella, la destinazione a zona M1 – Servizi pubblici generali. Secondo ADR, tale destinazione era pienamente coerente con le prospettive di sviluppo dello scalo aeroportuale, confermate anche dalla normativa più recente, sopra citata. Ai sensi dell’art. 7 della l. 21.12. 1977, n. 985, ogni modifica dell’attuale destinazione delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale deve essere adottata “con l’assenso del Ministero dei Trasporti”. Sebbene tale forma di codecisione sia essenziale al perfezionamento dello strumento urbanistico, nella deliberazione impugnata, pur dandosi espressamente conto della mancanza di tale assenso, si è egualmente proceduto all’approvazione, ritenendo, erroneamente, che esso possa essere, sic et simpliciter, rinviato alla fase attuativa; 2) Violazione e falsa applicazione del d.P.R. 14 maggio 2001 e dell’art. 11 – undecies della l. 2 dicembre 2005, n. 248 – Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà. Mentre la previgente destinazione d’uso avrebbe consentito di utilizzare l’area per l’auspicato sviluppo dello scalo aeroportuale di Fiumicino, come richiesto dalla normativa vigente, quella approvata con il provvedimento impugnato contrasta con l’interesse pubblico, irrimediabilmente sacrificato per far posto a, sia pure legittimi, interessi di edilizia privata; 3) Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 707 e ss. del Codice della Navigazione, come novellato dal d.lg. n. 96/05. Le scelte dell’amministrazione comunale non recano alcuna puntuale considerazione delle esigenze di sviluppo dello scalo aeroportuale. Non risulta, inoltre, che il Comune abbia verificato la compatibilità della pianificazione con la disciplina vincolistica del Codice della Navigazione; 4) Violazione degli artt. 14 e ss. della l. 7 agosto 1990, n. 241 – Violazione dei principi sulla partecipazione al procedimento amministrativo. Nel corso del procedimento si è svolta una conferenza di servizi alla quale ADR, ancorché concessionaria della gestione dell’aeroporto, non ha avuto modo di partecipare; 5) Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà e difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 715 del Codice della Navigazione, come novellato dal d.lg. n. 96/05. L’insediamento di servizi privati all’interno dell’area aeroportuale determina un notevole innalzamento del rischio derivante dalla gestione dell’attività aeroportuale. L’aeroporto di Fiumicino risulta infatti già inserito dall’ENAC tra quelli per i quali è necessario effettuare la valutazione di impatto di rischio ai sensi dell’art. 715 Cod. nav.; 6) Eccesso di potere per illogicità, errata valutazione dei fatti e dei presupposti, contraddittorietà e difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 716 del Codice della Navigazione, come novellato dal d.lg. 96/05. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del D.M. 31.10.1997. L’imposizione di nuove destinazioni d’uso può avvenire solo nel rispetto della normativa vigente in materia di inquinamento acustico. Secondo la delibera impugnata, le indicazioni relative alle curve isofoniche sono, allo stato, non definitive, e comunque, sottolinea ADR, riguardano l’attuale situazione del traffico aereo e non tengono conto del notevole incremento previsto dal Piano di sviluppo aeroportuale. Ciononostante, si è proceduto alla modifica della destinazione d’uso dell’area di Pianabella senza fornire alcuna adeguata motivazione a supporto dell’effettiva compatibilità degli insediamenti previsti sotto il profilo dell’inquinamento acustico. Si sono costituiti, per resistere, il Comune di Fiumicino e la società Alitalia, depositando documenti e memorie. La società ADR ha quindi proposto motivi aggiunti, in particolare avverso la delibera di C.C. n. 33/2006, con la quale il Comune di Fiumicino, attraverso una sorta di “interpretazione autentica” ha ritenuto superati i pareri del Servizio geologico regionale richiamati nella delibera di approvazione regionale del PRG, nonché avverso la richiesta fatta alla stessa Regione Lazio di provvedere, anche in via di autotutela, a rimuovere le prescrizioni del CRT (Comitato Regionale per il Territorio), contenute nella predetta delibera. In particolare, la società ritiene che la prima delibera sia affetta da nullità assoluta, ai sensi dell’art. 21 – septies della l. n. 241/90, in quanto la stessa opera una sorta di esegesi dell’atto di approvazione regionale della variante (nella parte in cui recepisce le prescrizioni di inedificabilità assoluta dettate dal CRT) relativamente alla quale è tuttavia del tutto incompetente, come del resto è reso evidente dalla successiva richiesta rivolta alla Regione affinché la stessa provveda a rimuovere, in via di autotutela, quello che, secondo il Comune, è un mero difetto di coordinamento tra le diverse valutazioni, succedutesi nel tempo, del Servizio geologico regionale. Censura altresì il riferimento, fatto nella nota n. 57238 del 20.9.2006, all’intervenuto perfezionamento e all’attuazione di piani particolareggiati (e della relativa convenzione urbanistica), dei quali eccepisce peraltro l’illegittimità derivata da quella della variante impugnata con il ricorso principale. Resistono, anche ai motivi aggiunti, il Comune di Fiumicino e la società Alitalia. Tulle le parti hanno depositato ampia documentazione e ulteriori memorie, in vista della pubblica udienza del 24 maggio 2007 alla quale il ricorso è stato trattenuto per la decisione. DIRITTO 1. La società Aeroporti di Roma ha impugnato la delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 162 del 31 marzo 2006, di approvazione del Piano Regolatore Generale del Comune di Fiumicino, limitatamente alla previsione che attribuisce alle aree di proprietà Alitalia ubicate a lato sud della Pista 3 (Riserva di Pianabella) la destinazione “F3b: servizi privati con funzione di polarità urbana da realizzarsi attraverso pianificazione attuativa”. 1.1. Giova premettere, ai fini di una migliore comprensione della vicenda, quale sia stato l’iter di approvazione del Nuovo Piano Regolatore del Comune di Fiumicino, nella parte che forma oggetto di gravame. Secondo quanto riferito dal Comitato Regionale per il Territorio - il cui articolato parere è riportato, quale parte integrante della delibera di approvazione, nell’All. A al provvedimento pubblicato sul Supplemento ordinario n. 5 al BURL n. 14 del 20.5. 2006 – successivamente all’adozione del Piano, in seguito alle controdeduzioni, il Comune di Fiumicino ha approvato, con deliberazione consiliare n. 157/02, il programma di interventi all’interno del c.d. Quadrante Ovest “con l’obiettivo di avviare un programma di interventi di grande rilievo e di insediare un sistema di servizi con valenza metropolitana per la realizzazione di infrastrutture ed attrezzature pubbliche e private commisurate al ruolo strategico del territorio di riferimento [...]. La maggior parte delle previsioni urbanistiche dei piani di iniziativa pubblica adottati sono già state recepite con le controdeduzioni del Nuovo PRG e quindi ricomprese nel calcolo del dimensionamento degli abitanti e/o di nuove volumetrie/Slp da insediare nel territorio comunale [...]. I piani di iniziativa pubblica [...] adottati in seguito alle deliberazioni consiliari di controdeduzioni vanno di fatto ad anticipare le previsioni del nuovo strumento generale controdedotto, in quanto le destinazioni d’uso a carattere direzionale e/o produttivo dei singoli piani attuativi sono già previste ed individuate negli elaborati e nelle norme tecniche di attuazione del PRG controdedotto”. Segue l’elenco di 14 interventi, tra cui viene in rilievo, per quanto qui interessa, la delibera di C.C. del 13 febbraio 2003, n. 11/2003, di adozione dei “Piani particolareggiati n. 1 e n. 2 in variante al PRG vigente assistiti da convenzione urbanistica”. Il Comitato Regionale soggiunge che “L’adozione delle suddette varianti urbanistiche, in itinere, comporta un minimo incremento di SLP e/o di abitanti rispetto al dimensionamento del PRG controdedotto [...]” e conclude che “l’incremento complessivo degli abitanti da insediare previsti dallo strumento generale del Comune di Fiumicino controdedotto e aggiornato con le varianti adottate in seguito al PRG risulta essere pari a 43. 264 abitanti [....]”. Successivamente all’adozione dei piani particolareggiati n. 1 e n. 2, il Comune di Fiumicino, all’evidente fine di accelerare l’approvazione delle varianti in essi previste, sganciandole dalla più complessa sequenza urbanistica ordinaria, ha avviato la realizzazione di un Accordo di Programma, ai sensi dell’art. 34 del t.u.e.l., d.lg. n. 267/2000, convocando un’apposita Conferenza di Servizi, le cui riunioni si sono tenute il 12.7.2004, il 14.12.2004, ed, infine, il 20.9.2005. E’ tuttavia pacifico (come ammesso dallo stesso Comune di Fiumicino, nella memoria versata in atti il 12.2.2007) che tale procedimento non sia mai giunto a conclusione, mediante la sottoscrizione e l’approvazione formale dell’Accordo di Programma, e che, pertanto, il perfezionamento della variante urbanistica di cui oggi si controverte - risultante, così come osservato dal CRT, dalle “controdeduzioni” all’originaria delibera di adozione e dagli “aggiornamenti”, peraltro minimali, recati dai summenzionati piani particolareggiati - derivi esclusivamente dalla delibera impugnata, con la quale si è concluso l’iter ordinario di formazione del nuovo Piano Regolatore. Quanto testé rilevato destituisce di fondamento l’eccezione di inammissibilità sollevata da Alitalia, la quale imputa ad ADR di non avere espressamente impugnato i piani particolareggiati n. 1 e n. 2, ancorché “recepiti” nel PRG in itinere. L’eccezione postula infatti una portata meramente ricognitiva, in parte qua, della delibera n. 162/2006, la quale costituisce invece espressione dei poteri di pianificazione del territorio spettanti alla Regione e concorre, pertanto, alla formazione di un atto complesso quale, per pacifica giurisprudenza, è, ancora oggi, il PRG (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, 14 aprile 2006, n. 2170). Per converso, la regolare pubblicazione, sia delle originarie delibere di adozione del nuovo strumento urbanistico, sia dei piani particolareggiati adottati in variante al PRG (vigente e adottato) evidenzia l’infondatezza del quarto mezzo di gravame, relativo alla violazione delle garanzie del contraddittorio, essendo noto che la formazione degli strumenti urbanistici è caratterizzata da un’articolata e compiuta regolamentazione nella quale il diritto di partecipazione è assicurato dal particolare regime di pubblicità degli atti e dalla possibilità di proporre osservazioni e opposizioni. Nella fattispecie, come documentato nella stessa delibera impugnata, ADR ha presentato osservazioni sia in ordine al PRG adottato che ai successivi piani particolareggiati (cfr., a quest’ultimo riguardo, il parere ENAC in data 10.7.2003, pressoché integralmente riportato in All.A alla delibera impugnata, pag. 55 e ss.). Quanto poi alla controversa partecipazione della società ricorrente alla Conferenza di Servizi indetta al fine di pervenire all’approvazione, con effetto di variante urbanistica (ai sensi dell’art. 34 del t.u. n. 267/2000), dei più volte citati Piani Particolareggiati n. 1 e n. 2 , ADR ha ammesso, nella memoria conclusionale, di essere stata regolarmente convocata e di avere inizialmente condiviso il mutamento di destinazione, salvo poi ricredersi sull’effettiva volontà di Alitalia di utilizzare l’area di Pianabella per attività esclusivamente aviatore allorché quest’ultima, contestualmente all’approvazione del PRG, ha posto in vendita i terreni. Ad ogni buon conto, la censura in esame, ove riferita alla sola Conferenza di Servizi, risulta del tutto inconferente poiché tale distinto procedimento, come già chiarito, non è mai giunto a conclusione. 2. E’ invece fondato, e sostanzialmente assorbente, il motivo relativo alla mancanza dell’ “assenso” del Ministero dei Trasporti, prescritto dall’art. 7 della l. n. 985/77, alla stregua del quale “Per le esigenze di rispetto e di ampliamento dell'impianto aeroportuale di Fiumicino, ogni modifica all'attuale destinazione delle aree ad esso adiacenti quali risultano delimitate nella planimetria in scala 1/10.000 della variante al piano regolatore generale di Roma adottato con deliberazione dell'8 agosto 1974, n. 2632, è adottata con l'assenso del Ministero dei trasporti. In caso di contrasto, si applica la procedura prevista dall'articolo 81 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616”. Premesso che è incontestato che le originarie competenze attribuite, in materia, al Ministero, siano state successivamente trasferite all’Ente nazionale per l’aviazione civile (giusta quanto disposto dall’art. 2, comma 1, del d.lg. 25.7.1997, n. 250), reputa il Collegio che non vi sia alcuna possibilità di “trasferire” nel procedimento ordinario di formazione dello strumento urbanistico i pareri favorevoli resi dalle articolazioni territoriali dell’ENAC nella Conferenza di Servizi finalizzata all’approvazione dei piani particolareggiati n. 1 e n. 2. A tanto osta non solo il principio di tipicità degli atti e dei procedimenti amministrativi - con la conseguente rilevanza del solo parere, ampiamente negativo, reso dal Direttore Generale dell’Ente in data 10.7.2003, ed annoverato dalla stessa delibera n. 162/2006 tra gli atti propedeutici alla formazione dello strumento urbanistico – ma, più radicalmente, la funzione stessa dell’“assenso” prescritto ai fini della pianificazione delle aree adiacenti al sedime aeroportuale, il quale, lungi dall’avere mera natura endoprocedimentale, rappresenta invece, così come correttamente fatto osservare da ADR, una forma di codecisione tra lo Stato e le Amministrazioni locali, finalizzata alla composizione dei diversi interessi di cui sono, rispettivamente, portatori. Di tanto, nella fattispecie, risulta del resto convinta la stessa Regione la quale, come già accennato, nel contesto della delibera impugnata ha fatto principale riferimento non già ai pareri resi dall’ENAC in Conferenza di Servizi, ma a quello acquisito nel procedimento ordinario. Si noti ancora che tale parere ha avuto specifico riguardo anche ai piani particolareggiati adottati successivamente all’adozione del PRG. Rispetto ad essi ENAC ha espresso notevoli preoccupazioni in ordine alla possibile interferenza non solo con lo sviluppo dell’aeroporto ma anche con “l’attuale operatività dello scalo, con problemi di natura ambientale e di sicurezza della navigazione aerea e delle aree sorvolate” aggiungendo altresì che la “pianificazione territoriale non procede nel rispetto degli indirizzi di Pianificazione generale dei Trasporti che lo Stato ha fissato con la legge 449/85 e il d.P.C.M. del 10.4.1986 che destinano l’aeroporto di Fiumicino a primo polo aeronautico di traffico commerciale del Paese”. Attesa la natura, e la rilevanza, dell’assenso dello Stato, prescritto dalle disposizioni summenzionate, è ben difficile individuare tale forma di codecisione nei pareri favorevoli resi dall’ENAC in sede di Conferenza di Servivi (rispettivamente in data 25.1.2005 e 18.10. 2005) i quali: - risultano espressi da articolazioni territoriali dell’Ente e non dalla Direzione Generale; - non tengono in alcun conto il parere negativo del 10.7.2003 né si peritano, conseguentemente, di spiegare in quale modo gli aspetti di criticità in esso rilevati siano stati superati; - rappresentano comunque valutazioni non definitive, in quanto, ancora in data 3.1.2006, la Direzione Regionale Centro avverte il Comune di Fiumicino della necessità, “prima del rilascio del definitivo parere di competenza relativo alla Conferenza di Servizi in oggetto” di un ulteriore approfondimento di istruttoria (cfr. doc. 13, produzione Alitalia in data 1.3.2007). Va inoltre precisato, che, diversamente da quanto la Regione sembra affermare nelle premesse della delibera impugnata (cfr. in particolare la pag. 4) e nel parere espresso dal CRT (pag. 57), l’assenso dell’ENAC non può nemmeno essere rinviato alla fase attuativa (“Resta quindi inteso che l’attuazione delle previsioni contenute nel PRG è subordinata al previsto parere dell’ENAC”), poiché in realtà da esso dipende il perfezionamento della pianificazione urbanistica relativa all’area in esame. Al riguardo, è altresì pienamente condivisibile quanto fatto rilevare da ADR circa l’immediata vincolatività della destinazione impressa ad un’area dallo strumento urbanistico generale, la quale, da un lato, configura in capo al proprietario una legittima aspettativa all’assenso alla futura edificazione di interventi compatibili con tale destinazione (suscettibile di ricevere tutela anche in sede giurisdizionale) e, dall’altro, sottrae l’area predetta ad altri possibili usi, rendendo così il pregiudizio derivante dalle scelte pianificatorie non solo immediato ma, in definitiva, indipendente dalle modalità e dal contenuto degli strumenti attuativi. Alla luce di quanto precede, risultano dunque insuperabili i rilievi di illegittimità della delibera impugnata, la quale ha proceduto all’approvazione dello strumento urbanistico in mancanza del prescritto assenso dell’ENAC. E’ quasi inutile aggiungere che tale illegittimità travolge, in via conseguenziale, anche la pianificazione attuativa e le convenzioni urbanistiche accessive. 2.1. Quanto appena argomentato rende poi irrilevante, o comunque non dirimente, la definizione di un’ulteriore questione, particolarmente sviluppata nelle memorie conclusionali di Alitalia e Comune di Fiumicino. Si tratta, in particolare, del preteso “stralcio” dell’area di Pianabella dal Piano di Sviluppo Aeroportuale – Aggiornamento 2005 – approvato dal Ministero dei Trasporti con D.D. n. 27 del 7 marzo 1995, d’intesa col Ministero dei Lavori Pubblici (D.D. n. 1934/20014 del 1.8.1997) ai sensi dell’art. 81 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Risulta infatti che, in tale occasione, il Piano sia stato approvato senza considerare la zonizzazione dell’ “area tecnica” Alitalia in quanto “il vettore non ha fornito elementi aggiornati in ordine all’utilizzazione dell’area di sua proprietà” (cfr. nota prot. n. 205997 del 15.3.1995, allegata al D.D. n. 25/95). Nel piano approvato dal Ministero dei Trasporti si precisa peraltro che l’area conserva la destinazione di “zona tecnica Alitalia”. Nelle Conferenze di Servizi propedeutiche al D.D. n. 1934/20014 dell’1.8.1997, risulta proposta, ma invero mai compiutamente definita, una generica destinazione a “servizi privati”. In tutte le planimetrie versate in atti da ADR l’area in questione figura all’interno del perimetro aeroportuale (e quindi del PSA), anche se, negli aggiornamenti più recenti, non è rinvenibile in esse alcuna specifica indicazione in ordine agli usi previsti. Quanto appena rilevato induce a ritenere che, fino all’adozione del Nuovo Piano Regolatore del Comune di Fiumicino, la destinazione urbanistica dell’area di Pianabella sia sempre rimasta quella di zona “M1 – Servizi pubblici generali” derivante dalla Variante Generale del Piano Regolatore del Comune di Roma adottata nel 1974 e successivamente recepita dal Comune di Fiumicino. Inoltre, nella presente sede, non è necessario chiarire se l’area sia stata effettivamente “stralciata” dal PSA in quanto ADR non ha censurato la violazione dell’art. 5 della l. n. 985/77 ovvero dell’art. 4 della l. n. 449/85 - norme in base alle quali la redazione delle varianti dei piani regolatori di aeroporto è affidata esclusivamente alle società concessionarie delle gestioni aeroportuali, applicandosi altresì, per quanto concerne i lavori da eseguirsi, la procedura prevista dagli artt. 81 e 88 del cit. d.P.R. n. 616/77 – bensì, come già ampiamente chiarito, quella dell’art. 7 della cit. l. n. 985/77, relativa alle aree “adiacenti” al sedime aeroportuale. Siffatta disposizione rappresenta infatti una norma di chiusura del complesso procedimento di pianificazione e realizzazione del sistema aeroportuale della capitale, essendo dichiaratamente intesa a salvaguardare le esigenze di “rispetto e di ampliamento dell’impianto aeroportuale di Fiumicino”. Questa, invero oltremodo chiara disposizione, destituisce di ogni rilevanza l’affermazione del Comune di Fiumicino secondo cui, relativamente all’area di Pianabella, si sarebbe formato un “consolidato affidamento” del soggetto proprietario in ordine alla destinazione a “servizi privati”, formalmente recepita dal nuovo strumento urbanistico. In disparte quanto sopra argomentato circa l’assetto urbanistico dell’area, destinata fin dal 1974 a “Servizi pubblici generali”, la specifica disciplina relativa alla pianificazione territoriale delle aree adiacenti all’impianto aeroportuale - anche ove, in ipotesi, un simile affidamento si fosse effettivamente creato – è di per sé idonea ad impedire qualsivoglia declinazione dei noti principi giurisprudenziali in tema di motivazione delle varianti urbanistiche incidenti su aspettative qualificate dei proprietari dei terreni interessati. 3. Le considerazioni che precedono appaiono assorbenti degli ulteriori motivi proposti da ADR in ordine all’insufficiente valutazione, da parte del Comune e della Regione, delle prospettive di sviluppo dell’aeroporto di Fiumicino (con le conseguenti necessità di adeguamento infrastrutturale), dei vincoli aeroportuali, del c.d. rischio aeronautico, ed, infine, della zonizzazione acustica dell’intorno aeroportuale. Si tratta, infatti, di aspetti già negativamente valutati dall’ENAC con il parere reso in data 10.7.2003, per il cui superamento occorre pertanto avviare, in caso di perdurante contrasto, la procedura disciplinata dall’art. 81 del d.P.R. n. 616/77 (nonché dal d.P.R. n. 383/94), così come espressamente previsto dall’art. 7 della l. n. 985/77. Per completezza va ancora osservato, quanto all’affermazione delle resistenti secondo cui la destinazione a “servizi privati” non contiene previsioni incompatibili con lo sviluppo dell’infrastruttura aeroportuale, essendo gli interventi previsti comunque relativi ad “usi finalizzati ad attività di servizio dell’aeroporto”, che vi è una elementare ed ontologica differenza tra siffatta destinazione e il precedente vincolo preordinato all’esproprio imposto sull’area di Pianabella. Anche a volere ammettere, infatti, che gli interventi programmati da Alitalia siano effettivamente rispondenti alle esigenze di sviluppo e di adeguamento dell’infrastruttura aeroportuale all’incremento dei volumi di traffico previsti, la loro effettiva realizzazione è comunque rimessa all’esclusiva volontà di Alitalia (o dei soggetti ai quali verrà alienato il compendio immobiliare) e non già degli Enti affidatari degli interessi pubblici relativi al trasporto aereo e alla gestione aeroportuale. In punto di fatto, va peraltro chiarito che per gli interventi previsti (in particolare il n. 52 il n. 54) le NTA del PRG (art. 64. 3 e consentono la realizzazione - per circa 268.000 mq. di superficie lorda e 1.200.000 mc di volume edificabile - di “complessi direzionali, alberghi e motels, centri congressuali”, nonché di “pubblici esercizi, terziario diffuso, attrezzature culturali e sedi istituzionali, attrezzature per lo sport e il tempo libero, complessi direzionali, centri congressuali”. Siffatti interventi, pur genericamente compatibili con le attività aeroportuali, non possono tuttavia considerarsi come strumentali e/o funzionali allo sviluppo delle attività aviatorie per la semplice ragione che è del tutto mancata la prescritta concertazione tra lo Stato e gli Enti locali, finalizzata alla verifica delle necessità di ampliamento dell’impianto aeroportuale. Va infine chiarito che la vicenda in esame si appalesa ben diversa da quelle scelte pianificatorie che, al fine di dotare il territorio di attrezzature e servizi, prevedono il concorrente intervento dell'iniziativa economica privata, eventualmente accompagnata da strumenti di convenzionamento, risultando pertanto attuabili senza necessità di previa ablazione del bene (cfr. Corte Cost., sentenza 20 maggio 1999, n. 179). Nel caso di specie, le infrastrutture e le attrezzature previste per l’area di Pianabella sono infatti concepite (e qualificate) come opere e servizi meramente privati, mentre gli interventi pubblici che formano oggetto della convenzione urbanistica accessiva (e dei quali il Comune potrebbe in teoria imporre l’attuazione coattiva) riguardano essenzialmente le opere “strategiche” di interesse comunale inserite nel Programma di interventi per il “Quadrante Ovest” (cfr. la cit. delibera del Consiglio Comunale n. 11/2003). In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso principale va accolto, dovendo disporsi, in parte qua, l’annullamento degli atti impugnati. 3. Sono invece inammissibili, a parere del Collegio, i motivi aggiunti, incentrati sulle iniziative assunte dal Comune di Fiumicino e dalla Regione Lazio al fine di rimuovere i vincoli di inedificabilità assoluta gravanti sull’area di Pianabella in ragione del contrasto, o quantomeno, del difetto di coordinamento, tra il parere inizialmente reso dal Servizio geologico regionale (n. 4114 dell’11.2. 2002) e quelli espressi successivamente, segnatamente in occasione della Conferenza di Servizi finalizzata all’approvazione dei Piani particolareggiati n. 1 e n. 2. In disparte ogni altra considerazione (e cioè l’effettiva permanenza dell’interesse a censurare siffatte determinazioni, attesa la caducazione dello strumento urbanistico, nella parte gravata da ADR) è agevole rilevare come gli atti impugnati abbiano natura endoprocedimentale, risultando meramente propedeutici ad un intervento in via di autotutela da parte della Regione volto a chiarire e/o stabilire definitivamente quali sia la natura e l’estensione dei vincoli effettivamente gravanti sull’area di Pianabella. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso principale deve essere accolto, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili. Si ravvisano, infine, giuste ragioni, per compensare tra le parti, le spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, così provvede: 1) accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati; 2) dichiara inammissibili i motivi aggiunti. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24.5.2007. Patrizio Giulia Presidente Silvia Martino Estensore