T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 13 giugno 2007 n. 866 G. Vacirca Pres. S. Romano Est. M. Brancoli Pantera (Avv. R. Camero) contro il Ministero delle Attivita’ Produttive (Avvocatura dello Stato), il Ministero delle Politiche Agricole d Forestali (non costituito) ed il Consorzio Agrario Interprovinciale di Lucca e Massa Carrara (non costituito) e nei confronti di L. Belli (non costituito)

1. Atto amministrativo - Rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa – Natura di atto di alta amministrazione - Soggezione alla legge 7 agosto 1990 n. 241 – Sussistenza

2. Atto amministrativo – Illegittima sostituzione di un liquidatore di un consorzio agrario in liquidazione coatta amministrativa – Risarcimento del danno – Colpa della P.A. – Insussistenza – Mancata prova dei danni – Non può essere accordato il risarcimento

1. L’atto di rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa è soggetto alla legge 7 agosto 1990 n. 241, anche se riguarda la funzione di vertice all’interno dell’ente. Difatti ancorché possa essere qualificato come “atto di alta amministrazione”, esso non si sottrae all’obbligo di manifestare la propria ratio motivazionale ed a quello, connesso, di sufficienza, logicità e legittimità di tale motivazione, avuto riguardo ai presupposti normativi di cui l’atto è applicazione (fattispecie in cui l’atto è stato ritenuto illegittimo in quanto assistito da motivazione meramente tautologica poiché si limitava ad esprimere la ratio legis della norma ivi richiamata, senza indicare, neanche sommariamente, gli elementi concreti che davano conto dell’esigenza di rieterminare la composizione dell’organo commissariale e senza esporre le ragioni per le quali l’esigenza di rafforzare ed accelerare il procedimento di liquidazione dell’ente comportava la necessità di sostituire il commissario in carica)

2. Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento in sede giurisdizionale dell’atto amministrativo impugnato, ma richiede la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge (danno ingiusto, nesso di causalità e dolo o colpa). Nella fattispecie, relativa alla illegittima sostituzione di un liquidatore di un consorzio agrario in liquidazione coatta amministrativa, anche in relazione alla natura del provvedimento censurato e al particolare profilo di illegittimità rilevato (violazione L. 241/90), non si ravvisano gli estremi della “colpa” dell’amministrazione, elemento necessario a configurare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione. Né il ricorrente ha provato quali siano i danni subiti derivanti direttamente dal provvedimento impugnato. Essi non possono essere individuati nel mancato introito corrispondente all’indennità di carica, non essendovi automatismo tra l’accoglimento del ricorso, per il motivo esposto, ed il diritto a percepire il compenso connesso allo svolgimento dell’incarico.

REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano

N. 866 REG. SENT. ANNO 2007 n. 935 Reg. Ric. Anno 2006

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZIONE -

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 935/2006 proposto da

BRANCOLI PANTERA MARCO, rappresentato e difeso dall’ avv. Roberto Camero del foro di Lucca ed elettivamente domiciliato in Firenze, via Cosseria n. 14 (presso studio dell’avv. M. Tamma);

c o n t r o

MINISTERO DELLE ATTIVITA’ PRODUTTIVE, in persona del Ministro pro-tempore, ex lege dall’avvocatura distrettuale dello Stato con domicilio in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI, in persona del Ministro pro-tempore, non costituitosi in giudizio;

CONSORZIO AGRARIO INTERPROVINCIALE DI LUCCA E MASSA CARRARA in liquidazione, in persona del suo Commissario liquidatore e legale rappresentante, non costituitosi in giudizio;

e nei confronti di

BELLI LUCIANO, non costituitosi in giudizio;

per l’annullamento del decreto 7 aprile 2006 n. 136/06, con il quale è stata rideterminata la composizione dell’organo commissariale del Consorzio agrario interprovinciale di Lucca e Massa Carrara con la nomina a commissario liquidatore del dott. Luciano Belli in sostituzione del dott. Marco Brancoli Pantera; nonché per il risarcimento dei danni patiti e patiendi dal ricorrente;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, alla pubblica udienza del 28 marzo 2007, il Consigliere dott. Saverio Romano; Uditi, altresì, per le parti l’avv. R.Camero e l’avv.dello Stato U.Casali; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

Il dott. Marco Brancoli Pantera, già nominato commissario liquidatore del consorzio agrario interprovinciale di Lucca e Massa Carrara, ha impugnato il provvedimento di nomina del nuovo commissario liquidatore, con il quale il Ministro delle Attività produttive, di concerto con il Ministro delle Politiche agricole, lo ha sostituito nella carica affidatagli. Con il ricorso proposto, il ricorrente ha dedotto che, ancorché voglia qualificarsi come atto di alta amministrazione, l’atto impugnato è soggetto alla legge n. 241 del 1990 e pertanto avrebbe dovuto essere adeguatamente motivato; la motivazione ivi apposta, invece, ha natura tautologica, non risultando alcuna ragione che possa giustificare la sostituzione del ricorrente nell’incarico ricoperto. Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha chiesto la reiezione del ricorso siccome infondato. All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.

D I R I T T O

1 – Oggetto del ricorso proposto è il decreto interministeriale con il quale, visto l’art. 27 del decreto legge 30.12.2005 n. 273, convertito con modificazioni in legge 22.3.2006 n. 51, relativo alla rideterminazione della composizione degli organi delle liquidazioni dei consorzi agrari in liquidazione coatta amministrativa, ritenuto che detta rideterminazione “sia funzionale all’esigenza di rafforzamento dell’organo stesso e di accelerare lo svolgimento degli adempimenti finalizzati alla soluzione delle questioni pendenti e alla concretizzazione di ipotesi di sblocco della procedura”, la composizione dell’organo commissariale del consorzio in questione è stata rideterminata con la nomina a commissario liquidatore del dott. Luciano Belli, in sostituzione del dott. Marco Brancoli Pantera. Deduce il ricorrente: l’atto è soggetto alla legge 7 agosto 1990 n. 241, anche se riguarda la funzione di vertice all’interno dell’ente; ancorché possa essere qualificato come “atto di alta amministrazione”, esso non si sottrae all’obbligo di manifestare la propria ratio motivazionale ed a quello, connesso, di sufficienza, logicità e legittimità di tale motivazione, avuto riguardo ai presupposti normativi di cui l’atto è applicazione (Tar Lazio, II, 28.5.2004 n. 5076; Cons. St., IV, 25.5.2005 n. 2706); la motivazione contenuta nell’atto è meramente tautologica, limitandosi ad esprimere la ratio legis della norma richiamata, senza indicare neanche sommariamente gli elementi concreti che diano conto dell’esigenza di rieterminare la composizione dell’organo commissariale e senza esporre le ragioni per le quali l’esigenza di rafforzare ed accelerare il procedimento di liquidazione dell’ente comporti la necessità di sostituire il ricorrente. Il ricorso appare fondato. Dal provvedimento impugnato, il quale non richiama alcuno specifico atto istruttorio né rinvia ad altra documentazione, non emerge alcun elemento di valutazione dell’operato svolto dal ricorrente, in qualità di commissario liquidatore dell’ente. In particolare, non si ravvisa alcuna valutazione riferita al ricorrente, né soggettiva, in ordine ai titoli o alle qualità professionali posseduti, né oggettiva, in ordine ai criteri o agli obiettivi della gestione; né una qualsivoglia attività valutativa appare volta a giustificare la nomina del nuovo commissario, in sostituzione del ricorrente. Per quanto riguarda lo stato della procedura di liquidazione dell’ente, il provvedimento è totalmente privo di indicazioni, anche sommarie, come totalmente assenti sono le ragioni che giustificherebbero la sostituzione del commissario liquidatore in carica al fine di rafforzare l’organo commissariale e di “accelerare lo svolgimento degli adempimenti finalizzati alla soluzione delle questioni pendenti”. La natura meramente tautologica della motivazione contenuta nell’atto censurato appare manifesta e incontestabile. L’assenza di adeguata motivazione del provvedimento impugnato non appare trovare giustificazione né alla luce della norma primaria applicata (art. 27, comma 1, del d.l. n. 273/2005, convertito nella legge n. 51/06, che aggiunge un periodo al comma 4 dall’art. 5 della legge n. 410/99), né nella lettera – circolare inviata ai commissari liquidatori dei consorzi agrari, secondo la quale la procedura di rideterminazione della composizione degli organi si riferisce solo alla necessità di operare un rafforzamento degli stessi, “senza alcun riferimento a caratteristiche sanzionatorie dell’eventuale provvedimento, svincolato quindi da ogni significato di decadenza degli organi e da ogni valutazione sulla qualità del loro operato”. Peraltro, la comunicazione di avvio del procedimento per la determinazione dell’organo commissariale, inviata al ricorrente (cfr. all. 5 prodotto dall’amministrazione) depone nel senso dell’applicabilità al provvedimento di che trattasi dei principi sanciti dalla legge n. 241 del 1990 (richiamata fin nell’oggetto della nota citata), e in particolare dell’obbligo di adeguata motivazione che costituisce uno dei principi – base affermati dalla legge, oltre che dalla giurisprudenza con riferimento all’attività amministrativa in generale. Né la sottrazione dell’atto impugnato all’obbligo di motivazione sancito dalla legge n. 241/90 potrebbe sostenersi sulla base della natura politica del provvedimento. Hanno, difatti, natura politica solo gli atti che sono riferibili a organi costituzionali dello Stato, collegati immediatamente e direttamente alla Costituzione e alle leggi costituzionali, nei quali si estrinsecano l’attività di direzione suprema della cosa pubblica e l’attività di coordinamento e controllo delle singole manifestazioni in cui la direzione stessa si esprime nel rispetto degli interessi del regime politico canonizzati nella Costituzione. All’opposto, il fondo politico della scelta del Governo attraverso gli atti in questa sede impugnati costituisce solo il motivo dell’esercizio di questo nuovo potere, che, come verrà spiegato, non persegue “interessi politici”, cioè interessi di parte, ma l’interesse pubblico, che è collegato al diritto (anzi, al dovere) del Governo di realizzare il proprio programma politico attraverso un apparato amministrativo imparziale e rispettoso delle regole del buon andamento. Il provvedimento in questa sede impugnato (di sostanziale revoca e di nomina dell’organo di vertice di ente pubblico) rientra, pertanto, nella distinta categoria degli atti di “alta amministrazione”, i quali costituiscono il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico del Governo in campo amministrativo. Gli incarichi conferiti ai supremi organi di direzione della pubblica amministrazione, pure assolvendo a una funzione del tutto peculiare (in quanto segnano il raccordo tra la funzione di governo e la funzione amministrativa) pur sempre ineriscono all’attività amministrativa dell’esecutivo e sono soggetti al regime giuridico proprio degli atti amministrativi. Essi scaturiscono da un normale procedimento amministrativo, sia pure estremamente semplificato in considerazione dell’ampia discrezionalità che dà carattere al provvedimento che lo conclude. L’atto impugnato è, quindi, sottoposto al sindacato del giudice amministrativo non diversamente da tutti gli atti amministrativi che coinvolgono posizioni di interesse legittimo (art. 113 della Costituzione) e, diversamente dagli atti politici, non sono liberi nella scelta dei fini, ma sono legati, pure nell’ampia discrezionalità che caratterizza l’alta amministrazione, ai fini segnati dall’ordinamento giuridico. Ulteriore conseguenza consiste nella applicabilità al provvedimento de quo della normativa sul procedimento amministrativo, in particolare della legge n. 241 del 1990.

2 – In ordine alla domanda di risarcimento del danno, essa non appare fondata. Secondo giurisprudenza costante (Cons. St., V, 19.4.2005 n. 1792), il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento in sede giurisdizionale dell’atto amministrativo impugnato, ma richiede la positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge (danno ingiusto, nesso di causalità e dolo o colpa). Nella fattispecie, anche in relazione alla natura del provvedimento censurato e al particolare profilo di illegittimità denunciato, non si ravvisano gli estremi della “colpa” dell’amministrazione, elemento necessario a configurare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione. Né il ricorrente ha provato quali siano i danni subiti derivanti direttamente dal provvedimento impugnato. Essi non possono essere individuati nel mancato introito corrispondente all’indennità di carica, non essendovi automatismo tra l’accoglimento del ricorso, per il motivo esposto, ed il diritto a percepire il compenso connesso allo svolgimento dell’incarico.

3 – Nei sensi indicati, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato. Spese ed onorari di giudizio, sussistendone giusti motivi, possono essere compensati tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato; compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 28 marzo 2007, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori: Dott. Giovanni VACIRCA - Presidente Dott. Saverio ROMANO - Consigliere, est. Dott. Bernardo MASSARI - Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 GIUGNO 2007 Firenze, lì 13 GIUGNO 2007