REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

n. 1414/07 Reg. Sent.

Il Tribunale Amministrativo Regionale Per La Campania Sede di Napoli - Sezione Interna Quinta

composto dai Signori Magistrati: - Dr. Antonio Onorato - Presidente; - Dr. Andrea Pannone – Giudice; - Dr. Michelangelo Francavilla – Giudice relatore estensore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 9120/05 R.G. proposto da

TUFANO GENNARO elettivamente domiciliato in Napoli, via F. Caracciolo n. 15 presso lo studio degli avv.ti Felice Laudadio e Roberto De Masi che lo rappresentano e difendono nel presente giudizio

CONTRO

- COMUNE DI SAN GIUSEPPE VESUVIANO, in persona del Sindaco p.t., elettivamente domiciliato in Napoli, via T. Caravita n. 10 presso lo studio degli avv.ti Raffaello Capunzo e Aniello Mele che lo rappresentano e difendono nel presente giudizio;

- AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI NAPOLI, in persona del legale rappresentante p.t. – non costituita in giudizio

per l’annullamento dei seguenti atti: 1) determina n. 87 del 03/10/05 con cui il dirigente del Servizio Urbanistico del Comune di S. Giuseppe Vesuviano ha respinto le osservazioni ex art. 16 d.p.r. n. 327/01 presentate dal ricorrente a seguito di comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’approvazione dei progetti definitivi – esecutivi degli interventi “Centro di servizi alle imprese del distretto industriale di S. Giuseppe Vesuviano” e “Opere di infrastrutture dell’area P.I.P. in località Vasca al Pianillo”; 2) deliberazione di Consiglio Comunale n. 7 del 21/02/02 avente ad oggetto la “Riproposizione variante al P.R.G. zona industriale” approvata con delibera del Consiglio Provinciale di Napoli n. 91 del 22/07/03; 3) delibera di Giunta Municipale n. 227 del 23/12/04 avente ad oggetto “approvazione progetti definitivi, realizzazione Centro Servizi integrati alle imprese del distretto industriale di S. Giuseppe Vesuviano – infrastrutture dell’area P.I.P. in località Vasca al Pianillo”; 4) deliberazioni di Giunta Municipale n. 243 del 16/12/03 e di Consiglio Comunale n. 12 del 29/03/04, n. 17 dell’08/04/04, n. 18 dell’08/04/04 e n. 206 del 22/07/05; 5) decreto di occupazione d’urgenza preordinato all’espropriazione emesso il 10/10/06 dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano; 6) delibere di G.C. n. 279 del 09/11/05 e n. 294 del 16/11/05 aventi ad oggetto l’approvazione dei progetti definitivi delle opere pubbliche;

Visti gli atti e documenti contenuti nel fascicolo processuale; Designato il dott. Michelangelo Francavilla quale relatore per la pubblica udienza del 25 gennaio 2007; Uditi gli Avvocati delle parti come da verbale; Ritenuto, in FATTO, e considerato, in DIRITTO, quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato in date 09/12/05 e 14/12/05 e depositato il 21/12/05 Tufano Gennaro, titolare di un cespite immobiliare sito in S. Giuseppe Vesuviano e riportato nel catasto terreni al foglio 6 particella 1467, ha impugnato gli atti, in epigrafe indicati, emessi dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano nell’ambito della procedura espropriativa finalizzata all’attuazione di un piano per insediamenti produttivi previsto in località Vasca al Pianillo, deducendone l’illegittimità in relazione ai vizi di violazione e falsa applicazione degli artt. 27 l. n. 865/71, 13 l. n. 1150/42, 15 e ss. d.p.r. n. 327/01, della l.r. n. 14/82, eccesso di potere sotto vari profili, difetto di motivazione e violazione dei principi previsti per l’adozione dei p.i.p.. Il Comune di S. Giuseppe Vesuviano, costituitosi con memoria depositata il 10/01/06, ha chiesto il rigetto del ricorso. Con ricorsi per motivi aggiunti depositati in date 18/11/06 e 21/12/06 il Tufano ha proposto nuove censure contro gli atti già gravati con il ricorso originario ed ha impugnato, altresì, il decreto d’occupazione d’urgenza emesso dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano il 10/10/06. L’Amministrazione Provinciale di Napoli, benchè ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio. All’udienza pubblica del 25/01/07 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato e merita accoglimento. Preliminarmente, in rito, il Collegio ritiene che i ricorsi per motivi aggiunti depositati il 18/11/06 ed il 21/12/06 siano tempestivi. In particolare, il ricorso per motivi aggiunti notificato il 15/11/06 e depositato il 18/11/06 ha ad oggetto il decreto di occupazione d’urgenza notificato all’interessato il 16/10/06 e, pertanto, risulta proposto nel termine d’impugnazione previsto dall’art. 21 l. n. 1034/71. Il ricorso per motivi aggiunti notificato il 18/12/06 e depositato il 21/12/06, poi, riguarda le delibere n. 279 del 09/11/05 e n. 294 del 16/11/05 con cui il Consiglio Comunale di S. Giuseppe Vesuviano ha approvato i progetti definitivi per la realizzazione rispettivamente del centro sevizi integrati del distretto industriale e le opere di urbanizzazione primaria e secondaria dell’area p.i.p. in località Vasca del Pianillo (deve, pertanto, essere disattesa l’eccezione sollevata dall’ente locale a pag. 16 della memoria depositata il 14/12/06 in relazione alla dedotta omessa impugnazione degli atti in esame). Il predetto ricorso per motivi aggiunti è tempestivo in quanto gli atti ivi impugnati sono stati depositati in giudizio solo il 19/12/06 nè il resistente è stato in grado di provarne la piena conoscenza, in capo al Tufano, in epoca antecedente al decorso del termine decadenziale d’impugnazione. Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto. Tufano Gennaro, titolare di un cespite immobiliare sito in S. Giuseppe Vesuviano e riportato al catasto terreni al foglio 6 particella 1467, impugna gli atti, in epigrafe indicati, emessi dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano nell’ambito della procedura espropriativa finalizzata all’attuazione del piano per insediamenti produttivi previsto in località Vasca al Pianillo. Con il primo motivo del ricorso principale, la prima censura del ricorso per motivi aggiunti depositato il 18/11/06 e la prima censura del ricorso per motivi aggiunti depositato il 21/12/06 il ricorrente prospetta l’illegittimità degli atti impugnati per violazione degli artt. 27 l. n. 865/71, 13 l. n. 115/42, 15 e ss. d.p.r. n. 327/01 e violazione del giusto procedimento evidenziando, in particolare, che la procedura espropriativa sarebbe illegittima per mancanza di una valida dichiarazione di pubblica utilità in quanto il piano per gli insediamenti produttivi adottato nel 1992 avrebbe perso efficacia. Le doglianze sono fondate. E’ opportuno premettere una breve disamina del quadro normativo. A differenza del piano particolareggiato, che è lo strumento ordinario di pianificazione urbanistica secondaria e la cui funzione precipua è quella di rendere specifiche e dettagliate le direttive del piano regolatore generale, il piano per insediamenti produttivi, previsto dall’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, oltre alla finalità di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale possiede anche una funzione di politica economica. Esso, infatti, ha la funzione d'incentivare le imprese offrendo loro, ad un prezzo "politico", previa espropriazione ed urbanizzazione, le aree occorrenti per il loro insediamento che vengono dal piano individuate a questo scopo analogamente a ciò che avviene per l'edilizia economica e popolare con lo strumento del p.e.e.p.. Poiché in entrambi i casi l'indennità di espropriazione è di gran lunga inferiore al valore di mercato degli immobili espropriati, mediante questi piani si realizza, di fatto, un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all'assegnatario. Ragioni di ordine politico e sociale giustificano e rendono costituzionalmente legittimi siffatti interventi la cui eccezionalità consegue al fatto che essi incidono sul principio di uguaglianza fra i cittadini e sul diritto di proprietà costituzionalmente tutelato; pertanto, essi sono accettabili solo in quanto risultino giustificati da un interesse generale che trascenda l'interesse privato dell'assegnatario. Questo interesse generale, come di consueto in materia di espropriazione, non solo deve essere valutato in via preventiva ed astratta dal legislatore ma dev'essere verificato di volta in volta mediante accertamenti di fatto e valutazioni che debbono trovare compiuta espressione nella motivazione. In particolare, la decisione di assoggettare determinati terreni ad un p.i.p. deve essere puntualmente motivata con riferimento a quelle esigenze di pubblico interesse che ne connotano la “ratio legis”: l'incentivo all'iniziativa economica, l'aumento della produttività, la creazione di nuovi posti di lavoro ecc.. In quest’ottica deve essere considerata ed adeguatamente dimostrata l'idoneità del p.i.p. ad apportare un incremento di ricchezza per l'intero sistema economico locale. E’ stato, quindi, sottolineato che l’adozione del piano deve essere fondata su una previsione dell'incremento produttivo da valutarsi anche alla luce dell'andamento demografico del periodo precedente a quello dell'emissione dello strumento urbanistico in esame fornendo, altresì, contezza del previo accertamento delle reali esigenze economico-sociali e produttive e delle concrete prospettive di utilizzazione del piano stesso, da raggiungere attraverso analisi e ricerche necessarie per il dimensionamento degli interventi, anche in considerazione della definitiva e rilevante incidenza che - attraverso le conseguenti procedure ablatorie - il piano presenta sulle situazione giuridiche soggettive dei privati interessati (C.d.S. sez. IV n. 6055/04; C.d.S. sez. IV n. 5501/04; C.d.S. sez. IV n. 2818/03). Sotto il profilo della disciplina normativa va, poi, evidenziato che il piano per gli insediamenti produttivi, secondo quanto previsto dall’art. 27 l. n. 865/71, ha efficacia per dieci anni ed ha valore di dichiarazione di pubblica utilità. Nella fattispecie oggetto di causa il piano per gli insediamenti produttivi è stato adottato nel 1992 (circostanza pacificamente affermata da entrambe le parti costituite) e, quindi, ha perso efficacia nel 2002 non potendosi riconoscere ad alcuno degli atti adottati dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano il valore di “proroga” (istituto non previsto dalla normativa vigente) o, meglio, di “rinnovazione” di tale strumento urbanistico. Con specifico riferimento alla delibera del Consiglio Comunale n. 7 del 21/02/02 il Tribunale rileva che la stessa ha ad oggetto solo l’adozione della variante al Piano Regolatore Generale e non anche la conferma del piano per gli insediamenti produttivi. In questo senso, come fondatamente evidenziato dal ricorrente nelle censure di cui si è dato atto, non può non rilevarsi la profonda differenza che sussiste, sotto il profilo procedimentale e funzionale, tra la variante allo strumento urbanistico generale, che costituisce l’esplicito oggetto della delibera n. 7/02, e la conferma del piano attuativo che il resistente pretende di fare implicitamente derivare dall’atto in esame. Del resto, in nessuna parte della delibera n. 7/02, come desumibile dall’intestazione e dallo stesso tenore letterale della stessa, il Consiglio Comunale lascia trasparire, anche in modo indiretto, la volontà di rinnovare la scelta urbanistica effettuata in sede di pianificazione attuativa nel 1992; un’esplicita conferma in tal senso è fornita dalla parte dispositiva dell’atto in cui si legge che l’ente locale ha deciso “di approvare la relazione e i progetti della variante al Piano Regolatore Generale per le sole aree di insediamento delle attività economico-produttive”. A ciò si aggiunga che la peculiare importanza della motivazione ai fini dell’adozione del piano per gli insediamenti produttivi, di cui in precedenza si è dato atto, avrebbe reso necessaria una congrua esplicitazione delle ragioni poste a base della scelta di reiterare tale tipo di pianificazione urbanistica attuativa e ciò anche in riferimento alla perdurante attualità delle finalità d’incentivazione con essa perseguite; tale peculiare valutazione, invece, manca nella delibera n. 7/02 la quale si limita a richiamare e recepire acriticamente le risultanze degli atti tecnici ivi citati. In realtà, l’assenza di una specifica indicazione, da parte dell’organo politico competente, delle ragioni giustificatrici di un’eventuale rinnovazione della scelta effettuata al momento dell’adozione dell’originario p.i.p. costituisce ulteriore conferma del fatto che la delibera n. 7/02 è intervenuta solo sullo strumento urbanistico generale la cui variazione richiede una motivazione del tutto diversa da quella necessaria per l’adozione del p.i.p.; ove interpretata nel senso prospettato dal resistente, la delibera non si sottrarrebbe, pertanto, alla fondata censura di difetto di motivazione dedotta dal Tufano nel secondo motivo del ricorso principale. L’impossibilità di riconoscere alla delibera n. 7/02 il valore di conferma o rinnovazione del piano per gli insediamenti produttivi e, quindi, di uno strumento urbanistico attuativo è, del resto, confermata dalla delibera n. 91 del 22/07/03 con la quale la Provincia, ai sensi della l.r. n. 14/82, ha approvato la variante al Piano Regolatore Generale adottata dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano. Nell’occasione la Provincia ha evidenziato che la sua approvazione ha avuto ad oggetto esclusivamente la variazione dello strumento urbanistico generale relativa, per altro, a “nuove aree per insediamento di attività economico-produttive in aggiunta a quelle già previste dal vigente strumento urbanistico generale” e, quindi, ad aree estranee a quelle ricomprese nel p.i.p. adottato nel 1992. In particolare, l’approvazione provinciale ha riguardato “la sola destinazione di zona con lo stralcio di tutta la viabilità da riproporre all’atto della formazione dei piani esecutivi”, questi ultimi espressamente previsti come strumenti da adottare in un secondo momento come desumibile da numerosi altri passi della delibera n. 91/03 ed, in particolare, dalla pagina 12 ove si specifica che, tra l’altro, i piani attuativi dovranno calcolare il volume degli edifici esistenti, procedere ad un approfondimento del disegno urbano e della viabilità ed essere redatti in conformità del programma pluriennale previsto dall’art. 38 l. n. 865/71. Del resto, la previsione di una successiva fase attuativa della variante dello strumento urbanistico generale è stata espressamente indicata dal Comitato Tecnico Regionale – Sezione Provinciale di Napoli nel parere n. 35/02 come condizione alla quale il predetto organo ha subordinato il parere favorevole in relazione alla variante adottata dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano con la delibera n. 7/02. Lo stesso Comune di S. Giuseppe Vesuviano con la delibera di C.C. n. 41 del 30/10/03 ha preso atto della citata delibera n. 91/03 del Consiglio Provinciale di Napoli e ne ha recepito integralmente le condizioni e le modifiche ivi prescritte con ciò espressamente escludendo che alla delibera n. 7/02 possa essere riconosciuto il valore di rinnovazione della pianificazione attuativa adottata con il p.i.p. del 1992. Per esigenza di completezza va, comunque, rilevato che la variante adottata con la delibera n. 7/02 ha ad oggetto una zona industriale nuova e, quindi, del tutto diversa da quella oggetto del p.i.p. adottato nel 1992 come esplicitamente indicato nelle pagine 1 e 34 della relazione tecnica redatta dall’Ufficio Tecnico del Comune e dall’Università di Napoli “Federico II” e richiamata nella delibera n. 7/02. Ne consegue che, ove pure si volesse ritenere, ad onta dell’inequivoco tenore letterale dell’atto, che alla delibera n. 7/02 possa riconoscersi il valore di pianificazione (anche) attuativa, essa non riguarderebbe che zone diverse da quelle ricomprese nell’originario piano degli insediamenti produttivi (ove, invece, si trova il terreno di proprietà del ricorrente) il quale, pertanto, risulta caducato per il decorso del termine decennale di efficacia previsto dall’art. 27 l. n. 865/71. Nessuna efficacia di conferma del p.i.p. può, poi, essere attribuita alla delibera n. 17 dell’08/04/04 pure invocata, a tal fine, dal Comune di S. Giuseppe Vesuviano. Con la delibera in esame, infatti, il Consiglio Comunale si è limitato a prendere atto delle modifiche all’indice di copertura come evidenziate nella scheda tecnica trasmessa dalla Regione Campania il che ha comportato, sul presupposto dell’invarianza della superficie destinata ad insediamenti produttivi, il solo aumento del numero dei lotti. L’atto in questione giammai può essere interpretato come conferma o rinnovazione del piano degli insediamenti produttivi del 1992 anche perchè riguarda aree diverse ed è privo dei requisiti di legge (con particolare riferimento alla motivazione) perchè possa essere qualificato come tale: del resto la stessa relazione illustrativa allegata alla delibera di C.C. n. 17/04 esplicitamente dà atto del fatto che “non si tratta di una variante del p.i.p. originario in quanto le superfici da destinare ad attività industriale rimangono nelle medesime quantità”. Per esigenza di completezza il Tribunale rileva che in numerosi atti della procedura emerge l’esplicita consapevolezza del Comune circa l’intervenuta perdita di efficacia del piano degli insediamenti produttivi del 1992 e l’assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità. In proposito, va richiamata la delibera n. 243 del 16/12/03 con cui la Giunta Comunale ha approvato la proposta di deliberazione e i pareri pro-veritate ivi citati. In particolare, nella proposta di deliberazione il responsabile del Servizio LL.PP. ed Urbanistica espressamente evidenzia che “i piani particolareggiati del P.R.G. sono ormai decaduti in quanto dall’approvazione degli stessi sono passati più di dieci anni (1992-2002)”. La circostanza è, poi, esplicitamente confermata dal parere pro veritate fatto proprio dalla delibera n. 243/03 in cui, per ovviare a tale inconveniente, si prospetta l’applicazione alla fattispecie dell’istituto della “decadenza incolpevole” che giustificherebbe la concessione del beneficio della remissione in termini (nella fattispecie non previsto da alcuna norma); l’inconferenza dell’argomentazione in esame è confermata dal fatto che essa non è mai stata richiamata in giudizio dal resistente a fondamento delle proprie tesi difensive. Quanto fin qui evidenziato induce il Collegio a ritenere che il piano degli insediamenti produttivi adottato nel 1992 ha perso efficacia per il decorso del temine decennale previsto dall’art. 27 l. n. 865/71 Nessun valore di dichiarazione di pubblica utilità può, poi, essere attribuito alle delibere n. 279 del 09/11/05 e n. 294 del 16/11/05 con cui il Consiglio Comunale del Comune di S. Giuseppe Vesuviano ha approvato i progetti definitivi per la realizzazione rispettivamente del centro servizi integrati del distretto industriale e delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria dell’area p.i.p. in località Vasca del Pianillo. Infatti, la delibera di approvazione del progetto di un’opera pubblica produce gli effetti della dichiarazione di pubblica utilità, ai sensi degli artt. 12 d.p.r. n. 327/01, solo ove questa sia conforme alle prescrizioni dello strumento urbanistico generale. Nella fattispecie in esame, invece, la variante al P.R.G. adottata con delibera n. 7/02 non concerne le aree ricomprese nel p.i.p. approvato nel 1992 in cui figura il cespite immobiliare di proprietà del ricorrente. Oltre che dalle circostanze in precedenza citate ciò è espressamente confermato dalla nota emessa l’11/09/06 dal Responsabile del Servizio Urbanistica e LL.PP. del Comune di S. Giuseppe Vesuviano, prodotta dal ricorrente in allegato al ricorso per motivi aggiunti depositato il 18/11/06 e giammai contestata dall’ente resistente. In ogni caso, ad avviso del Collegio, la realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per l’attuazione del piano per gli insediamenti produttivi presuppone la vigenza del predetto strumento urbanistico (TAR Campania – Napoli n. 12329/05) in quanto, in caso contrario, mancherebbe un presupposto essenziale per la procedura; l’insussistenza del requisito in questione, per ciò solo, determina l’illegittimità, puntualmente denunciata dal ricorrente, degli atti di approvazione dei progetti definitivi delle opere pubbliche. L’opzione ermeneutica in esame è, del resto, coerente con l’orientamento del Giudice di appello secondo cui la realizzazione delle opere di urbanizzazione relative ad un piano per insediamenti produttivi necessita della dichiarazione di pubblica utilità insita nella vigenza di tale strumento urbanistico. In quest’ottica si osserva che il p.i.p., essendo finalizzato alla realizzazione di nuovi insediamenti produttivi e rappresentando anche uno strumento di incentivazione dell'iniziativa economica, comporta essenzialmente benefici per le imprese private di talchè “le relative opere di urbanizzazione primaria, ad esso strumentali, non possono che partecipare della stessa natura di opere cioè di interesse pubblico, ma non di opera pubblica in senso stretto: è di intuitiva evidenza, sotto tale profilo, che il piano per gli insediamenti produttivi, insieme alle opere di cui si compone, rappresenta un unicum inscindibile” (C.d.S. sez. IV n. 901/05). Del resto, che la dichiarazione di pubblica utilità sia stata dall’ente locale individuata nell’adozione del p.i.p. (sull’erroneo presupposto della perdurante vigenza dello stesso) è circostanza desumibile dal decreto di occupazione d’urgenza del 10/10/06 (che, a tal fine, richiama la delibera n. 7/02), dalle schede tecniche redatte dal Nucleo Valutazione e Verifica della Regione Campania, dal bando per l’assegnazione delle aree (approvato con delibera di G.C. n. 206 del 22/07/05) e dalle delibere di G.C. n. 279 del 09/11/05 e n. 294 del 16/11/05, aventi ad oggetto l’approvazione dei progetti definitivi delle opere pubbliche. La fondatezza delle censure ora esaminate impone l’accoglimento del ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti (con assorbimento, nella predetta statuizione, delle ulteriori doglianze proposte) e l’annullamento degli atti impugnati nei limiti di quanto d’interesse del ricorrente. Il Comune di S. Giuseppe Vesuviano, in quanto soccombente, deve essere condannato a pagare le spese del presente giudizio il cui importo viene liquidato come da dispositivo. Sussistono, poi, “giusti motivi” per disporre, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., la compensazione delle spese di lite relative al rapporto giuridico processuale instauratosi tra il ricorrente e l’Amministrazione Provinciale di Napoli, non costituita in giudizio;

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Sede di Napoli, Sezione Interna Quinta: 1) accoglie il ricorso principale ed i ricorsi per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati; 2) condanna il Comune di S. Giuseppe Vesuviano a pagare, in favore del ricorrente, le spese del presente giudizio il cui importo si liquida in complessivi euro mille/00, per diritti ed onorari, oltre IVA e CPA come per legge; 3) dispone l’integrale compensazione delle spese di lite relative al rapporto giuridico processuale instauratosi tra il ricorrente e l’Amministrazione Provinciale di Napoli; 4) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del 25 gennaio 2007.