CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 18 settembre 2007 n. 4857 Pres. Vacirca, Est. Carella Ministero della Difesa (Avv. dello Stato) c/ V. Scanu, A. Pittau, E. Imbimbo e altri (Avv.ti G. Agostani), G. Totoli, L. Bottero, e altri (n.c.)

1. Pubblico impiego – Personale di volo impiegato nella lotta agli incendi boschivi - Ordinanza del Ministero della protezione civile n. 688/1986, istitutiva della c.d. indennità antincendio – Abrogazione tacita – Non sussiste – Ragione.

2. Pubblico impiego – Indennità antincendio – Non ha natura retributiva –– Conseguenza – Ritardo nella corresponsione del contributo – Rivalutazione monetaria- Inammissibilità.

1. L’ordinanza del Ministro per il coordinamento della Protezione Civile -ora Dipartimento della Protezione Civile- del 21 febbraio 1986 n. 688, istitutiva della c.d. indennità antincendio in favore del personale degli equipaggiamenti di volo impegnati nei servizi aerei per la lotta agli incendi boschivi, deve ritenersi ancora vigente, in quanto non abrogata tacitamente dalla normativa successivamente intervenuta in tema di riorganizzazione dei servizi della Protezione civile e di lotta agli incendi (ossia dalla L. 225/92, dal D.L. 464/97, nonché dalla L. 118/2002). Difatti, tra l’ordinanza in questione e le citate disposizioni successive non è ravvisabile quella relazione logica di insanabile incompatibilità che, sola, permette di configurare l’effetto dell’abrogazione implicita.

2. Premesso che all’indennità antincendio non può essere riconosciuta alcuna valenza retributiva, in quanto diretta a compensare i disagi ed i rischi obiettivamente connessi ai servizi di contrasto agli incendi e non la prestazione lavorativa in sé considerata, deve negarsi la spettanza della rivalutazione monetaria sugli importi dovuti, in ritardo, sulla base del titolo considerato..

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 4857/2007 Reg. Dec. N. 10468 Reg. Ric. Anno 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 10468 del 2004, proposto dal

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio per legge presso i suoi uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

contro

SCANU VITALIANO, PITTAU ANGELO, IMBIMBO EROS, CRIMALDI NICOLA, LECCA GIUSEPPE, CARA ANTONIO, SCALAS MARCO, CUPELLO VINCENZO, PETRACCA NICOLA, PIRAS ALDO, MACALUSO GIUSEPPE, MACALUSO GIUSEPPE, STROSCIO CARMELINO, MERRONE ALFREDO, ZAMPIGLIA MARINO, GIANNELLA CORRADO, FLORIS ALDO, BOI QUINTO, PITZU BRUNO, PIGA MICHELE, SECCI PAOLO, TESTANI FRANCO, LECCA GIAN LUIGI, MURGIA RAFFAELE, FABBI CARLO, PASCARELLA ALESSIO, PROIETTI UBALDO, CANNAS SALVATORE, BULLA TONIO, PANETTI SERGIO, SFERRAGATTA MICHELE E PALMIERI ALBERTO, rappresentati e difesi dall’avv. Giuseppe Agostini ed elettivamente domiciliati presso e con il medesimo in Roma, via Catanzaro, n. 9;

e nei confronti

di TOTOLI GIANCARLO, BOTTERO LUIGI, ZUCCA ANTONIO, SCUDERI ALFREDO, MANZONI GIORGIO, BRUNO ROCCO, BUTELLI SANDRO, NETTI LORENZO, GARAU PIO, LA MANNA ROCCO, CARA SERGIO, PASCULLI GIUSEPPE, LA NOTTE GAETANO, RIGLIETTI DOMENICO, CANNARSA GIORGIO, CECALUPO PIETRO, MEROLA AURELIO, BELARDO SALVATORE, MARTUFI EMILIO, AGOSTINI CLAUDIO, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, sez. I bis, 4 marzo 2004, n. 2071;

Visto l’atto di appello con i relativi allegati; Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva degli appellati; Visti gli atti tutti della causa; Alla pubblica udienza del 15 maggio 2007, relatore il consigliere Vito Carella; Uditi i procuratori delle parti, l’Avvocato dello Stato Barbieri e l’avv. Capasso per delega dell’avv. Agostini; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso di primo grado gli odierni appellati chiedevano l’accertamento del loro diritto ad ottenere il pagamento, per intero, del compenso attribuito dall’ordinanza del Ministro della Protezione Civile del 21 febbraio 1986, n. 688 FPC/ZA in quanto componenti gli equipaggi di volo degli aeromobili impiegati in operazioni di corso aereo alla lotta agli incendi boschivi, comprensivo di rivalutazione monetaria ed interessi legali a decorrere dall’inizio della prestazione del servizio da parte di ciascuno di essi e fino al soddisfo, nonché l’annullamento della circolare dell’Ispettorato Aviazione Leggera del giugno 1986. Con la gravata sentenza, il Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe indicato ha accolto il ricorso proposto dagli interessati, statuendo:

a.- Il riconoscimento del diritto degli odierni ricorrenti ad ottenere – con eccezione delle attività di “prevenzione” – il completo pagamento del compenso attribuito dall’ordinanza del Ministro per la Protezione Civile in data 21 febbraio 1986 n. 688 FPC/ZA agli equipaggi di volo degli aeromobili adibiti al concorso aereo nella lotta agli incendi boschivi;

b.- La condanna dell’intimata Amministrazione della Difesa al pagamento, in favore di ciascun ricorrente, del compenso come dovuto, comprese tutte le differenze non corrisposte maturate e maturande, maggiorate di rivalutazione monetaria ed interessi come per legge a decorrere dall’inizio della prestazione del servizio da parte di ciascuno di essi e fino al soddisfo. Con il gravame in esame, il Ministero della Difesa ha chiesto che il ricorso di primo grado sia respinto, deducendo:

1.-i ricorrenti non hanno provato di aver fatto parte di quegli equipaggi di volo posti effettivamente e regolarmente a disposizione dell’attività antincendio afferente al Dipartimento;

2.-ogni perplessità relativa alle modalità di liquidazione del compenso de quo deve ritenersi comunque superata, quantomeno a decorrere dal 1992, a causa delle disposizioni normative successive all’ordinanza ministeriale citata n. 688/FPC/ZA 21 febbraio 1986 e trova già remunerazione nelle indennità di cui alla legge 23.3.1983, n. 78, tipiche per lo status militare;

3.-V’è divieto di cumulo delle somme dovute a titolo di rivalutazione monetaria e a titolo di interessi legali in base agli artt. 16, comma 6, della legge 10.12.1991, n. 412 e 22, comma 36, della legge 23.12.1994, n. 724. Resistono nella presente fase di giudizio gli appellati indicati in epigrafe. All’udienza del 15 maggio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- E’ controversa la spettanza agli originari ricorrenti, ufficiali e sottufficiali dell’Esercito, della speciale indennità prevista dall’ordinanza n.688 in data 27 febbraio 1986 del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile (adesso: Dipartimento della Protezione Civile) in favore del personale degli equipaggiamenti di volo impegnati nei servizi aerei per la lotta agli incendi boschivi (c.d indennità antincendio). I primi giudici hanno, in particolare, accertato la sussistenza del diritto all’anzidetta indennità, sulla base del duplice rilievo della persistente vigenza della citata ordinanza ministeriale e dell’avvenuto svolgimento, da parte degli istanti, dei servizi che implicano l’attribuzione del beneficio. Il Ministero appellante contesta entrambi gli anzidetti assunti, critica, inoltre, la correttezza del riconoscimento della rivalutazione monetaria sulle somme ritenute dovute e conclude per la riforma della decisione appellata e per la conseguente reiezione del ricorso di primo grado. Gli appellati difendono, di contro, la correttezza del convincimento espresso in prima istanza in ordine alla spettanza dell’indennità reclamata, contestando la fondatezza delle ragioni addotte a sostegno dell’appello. Rileva il Collegio che la Sezione si è già pronunciata sulle questioni controverse tra le parti con una consolidata giurisprudenza dalla quale non vi è ragione per discostarsi e alla quale si rinvia, ai sensi dell’art. 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205;

2.- In linea di fatto giova preliminarmente chiarire che con la citata Ordinanza n. 688/FPC/ZA data 21 febbraio 1986 il Ministro della Protezione Civile attribuiva “per il servizio speciale prestato dagli equipaggi di volo degli aeromobili impiegati in operazioni di concorso aereo alla lotta agli incendi boschivi” un compenso di £. 4.000.000= lordi annuali da corrispondersi nei mesi di Giugno, Luglio, Agosto e Settembre. Gli odierni appellati percepivano per il 1986 e per il 1987 importi diversificati tra loro e non completi, pur avendo tutti partecipato al servizio speciale, con la stessa qualifica e gli speciali aeromobili. Ciò in quanto, con interpretazione restrittiva, la Circolare dell’Ispettorato Aviazione Leggera dell’Esercito del giugno 1986 ha indicato criteri e modalità di erogazione riduttivi nel senso di ritenere detto compenso, mensile per i mesi di giugno, luglio, agosto e settembre da corrispondersi qualora il componente l’equipaggio abbia compiuto due missioni di spegnimento del fuoco, con proporzionale riduzione dell’indennità sino ad eventuale suo azzeramento. Sul punto questa Sezione ha avuto già modo di affermare, con consolidato orientamento che non vi è ragione ora di disattendere, e sicuramente noto all’Amministrazione appellante, come, anche in mancanza di una diversa e specifica previsione normativa, lo speciale compenso previsto dall’ordinanza n. 688/FPC/ZA del 21 febbraio 1986 deve essere riconosciuto a tutti membri degli equipaggi di volo impiegati nella lotta agli incendi boschivi, in relazione ai turni di servizio predisposti dall’Amministrazione indipendentemente dal fatto che durante il periodo di servizio siano stati effettivamente utilizzati in attività di spegnimento di incendi in atto ed indipendentemente dal numero delle eventuali missioni di spegnimento mensili effettuate: ciò in quanto anche l’inserimento nel turno di servizio per l’eventuale intervento per lo spegnimento di un incendio in atti soddisfa la ratio istitutiva del compenso (Cons. St., IV, 30 marzo 2000, n. 1833 e 2 giugno 2000, n. 3151). Alla stregua di tali considerazioni l’appello deve essere respinto ed accolto nella parte relativa alla questione su interessi e rivalutazione.

3.- Seguendo l’ordine espositivo articolato nell’atto d’appello, occorre iniziare dall’esame del motivo con cui il Ministero nega l’avvenuto svolgimento, da parte degli interessati, dei servizi aerei dedotti come costituivi del diritto azionato (secondo la loro definizione contenuta nella stessa ordinanza n.688 del 1986) e deduce, quindi, il mancato assolvimento, da parte degli originari ricorrenti (di tanto gravati), dell’onere della prova della predetta, decisiva circostanza. Anche prescindendo dal rilievo della contraddittorietà di tale assunto, che si fonda sulla persistente vigenza della ripetuta ordinanza ministeriale, con quello, logicamente confliggente, della tesi con cui si sostiene l’avvenuta abrogazione tacita del provvedimento normativo attributivo del diritto all’indennità antincendio, si deve rilevare che gli ordini di servizio sono nella disponibilità di esso appellante, che quindi è già messo nelle condizioni di verificare l’avvenuto espletamento delle effettive prestazioni di ciascun addetto, secondo le indicazioni innanzi rese dal Collegio in aderenza ai precedenti giurisprudenziali già citati. Occorre, in ogni caso, rilevare che gli odierni appellati hanno allegato numerosi ordini di servizio riferiti ad impieghi in operazioni di contrasto agli incendi boschivi, dai quali risulta l’impegno (di alcuni) degli attuali appellati negli equipaggi di volo, oltre che nei servizi di supporto a terra, quali addetti alla manutenzione ed al controllo dei velivoli, sicchè deve, comunque, giudicarsi ritualmente assolto l’onere probatorio gravante sugli originari ricorrenti.

4.- Così accertata la ricorrenza della situazione di fatto costituiva del diritto all’indennità, può ora essere affrontata la questione, pure controversa, della persistente vigenza dell’ordinanza ministeriale istitutiva del relativo beneficio. Come già rilevato, infatti, il Ministero appellante insiste nel sostenere l’avvenuta abrogazione tacita della citata ordinanza, per effetto della legge 24 febbraio 1992, n.225, del decreto legge 20 novembre 1997, n.464, della legge 18 giugno 2002, n.118 e dell’ordinanza del Dipartimento della Protezione Civile 24 luglio 2002, n.3231, e, quindi, l’attuale insussistenza della fonte normativa del diritto azionato in prima istanza dagli interessati, per di più incumulabile con le altre tipiche indennità militari di cui alla legge 23.3.1983, n. 78. In proposito è agevole rispondere che quest’ultima legge è anteriore all’emanazione dell’ordinanza in questione e l’indennità c.d. antincendio assolve ad una funzione remunerativa, diversa e distinta di disagio. L’assunto dell’amministrazione si fonda, inoltre, sul rilievo dell’incompatibilità della citata normativa, successiva all’ordinanza n.688 del 1986, con la permanenza in vigore dell’indennità antincendio, mentre la tesi dell’insanabile conflitto tra le discipline confrontate si basa, a sua volta, sull’esclusivo rilievo dell’omessa previsione del beneficio in questione negli interventi normativi sopravvenuti che si sono occupati di disciplinare l’attività della protezione civile o, più specificamente, l’organizzazione dei servizi di contrasto agli incendi boschivi. Sennonchè, l’effetto dell’abrogazione tacita di una disposizione normativa esige che tra quest’ultima e quella successiva sia ravvisabile un rapporto di assoluta incompatibilità (Cons. St., sez.IV, 23 marzo 2004, n.1509), esclusivamente configurabile nell’ipotesi in cui la seconda regoli la medesima situazione disciplinata dalla prima in modo che il nuovo regime e quello previgente non possano coesistere - in quanto non armonizzabili tra di loro - a causa della radicale difformità degli elementi essenziali delle regolamentazioni recate dalle due previsioni. Così precisati i presupposti indefettibili che autorizzano il riconoscimento dell’effetto dell’abrogazione tacita, deve rilevarsi la loro inesistenza, nella fattispecie considerata. Come già statuito in argomento da questa Sezione, tra la previsione originaria, che contemplava l’indennità antincendio, e le citate disposizioni successive non è dato, infatti, ravvisare quella relazione logica di insanabile incompatibilità che, sola, permette di configurare l’effetto dell’abrogazione implicita, posto che la sola omissione della previsione di quel beneficio nella sopravvenuta disciplina dei servizi della Protezione Civile e, più specificamente, di quelli di lotta agli incendi non rivela, di per sé, quella radicale difformità ed inconciliabilità delle regolamentazioni normative che condiziona il riconoscimento dell’asserito effetto abrogativo (Cons. St., IV, 29 dicembre 2005, n. 7565). Il riordino organizzativo della protezione Civile e la diversa distribuzione delle competenze amministrative relative ai servizi di contrasto agli incendi non risultano, a ben vedere, in alcun modo incompatibili, secondo il rigoroso parametro valutativo prima illustrato, incompatibili con la persistente operatività dell’indennità antincendio, sicchè, in difetto del predetto vincolo di inconciliabilità logica, deve escludersi l’avvenuta abrogazione tacita dell’ordinanza n.688 del 1986, con la conseguenza che la stessa deve intendersi tuttora vigente (come, peraltro, riconosciuto, ancorchè implicitamente, da Cons. St., sez.IV, 30 marzo 2000, n.1833). Alle considerazioni che precedono consegue, quindi, la reiezione delle censure indirizzate a contestare la declaratoria del diritto degli originari ricorrenti alla corresponsione dell’indennità antincendio.

5.- Rimane da scrutinare il motivo di appello inteso a criticare la correttezza del riconoscimento della rivalutazione monetaria, ancorchè in alternativa agli interessi legali, sulle somme ritenute dovute. La censura risulta fondata, in quanto coerente con gli insegnamenti di questo Giudice in ordine al computo degli accessori sugli emolumenti privi di natura retributiva. Premesso, invero, che all’indennità antincendio non può essere riconosciuta alcuna valenza retributiva, in quanto diretta a compensare i disagi ed i rischi obiettivamente connessi ai servizi di contrasto agli incendi e non la prestazione lavorativa in sé considerata, deve negarsi la spettanza della rivalutazione monetaria sugli importi dovuti, in ritardo, sulla base del titolo considerato, in applicazione dei medesimi principi affermati in merito alla analoga fattispecie delle conseguenze della mora nella corresponsione dell’indennità di missione (cfr. Cons. St., sez.IV, 30 giugno 2005, n.3644). In accoglimento del motivo in esame, va, dunque, parzialmente riformata la sentenza appellata, là dove riconosce la spettanza anche della rivalutazione monetaria, seppur in alternativa agli interessi legali, sulle somme corrisposte in ritardo, per il titolo dedotto in giudizio.

6.- Vanno, in definitiva, respinti i motivi dell’appello rivolti a contestare l’accertamento della spettanza dell’indennità antincendio e accolto il solo motivo dell’appello del Ministero indirizzato a contestare il riconoscimento della rivalutazione monetaria sulle somme pagate in ritardo. Sussistono, nondimeno, giusti motivi per la compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, respinge i primi due motivi dell’appello, mentre accoglie il terzo motivo dell’appello e, per l’effetto, in parziale riforma della decisione appellata, condanna l’amministrazione della difesa al pagamento agli originari ricorrenti dell’indennità antincendio risultante in relazione agli appositi ordini di servizio per la lotta agli incendi boschivi, maggiorata dei soli interessi legali. Spese del doppio grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 maggio 2007, con l'intervento dei signori: Giovanni VACIRCA - Presidente Pier Luigi LODI - Consigliere Bruno MOLLICA - Consigliere Carlo Saltelli - Consigliere Vito CARELLA - Consigliere est.

Depositata in Segreteria Il 18/09/2007 (Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)