REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quinta ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n. 7380/2003 proposto da Cala Corvino s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Gaetano Scoca, Marcello Vernola e Riccardo Ventre ed elettivamente domiciliata presso studio del primo in Roma, via G. Paisiello, n. 55. CONTRO Il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marinella Di Cave con domicilio in Roma via dei Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato; e nei confronti del Comune di Monopoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv.to Franco Gagliardi La Gala con domicilio eletto in Roma via Giuseppe Pitrè n. 13 presso l’avv.to Eugenio Gagliano; per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione Seconda, 2003, n. 1608. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della parte appellata; Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti tutti gli atti di causa; Relatore alla pubblica udienza del 20 febbraio 2007, il Consigliere Marco Lipari; Uditi gli avvocati Vergola, anche per delega dell’avv.to Ventre, Quinto, per delega dell’avv.to Gagliardi La Gala e l’avv.to dello Stato Catorani; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO 1. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso proposto dalla società Cala Corvino s.r.l. contro il Ministero per i beni culturali e ambientali e contro il comune di Monopoli, volto ad ottenere il risarcimento dei danni derivanti dai seguenti provvedimenti: 1) decreto del Ministro per i Beni Culturali ed Ambientali del 16/2/90; 2) ordinanza del Comune di Monopoli 11/4/90, n. 10995; 3) diniego del Comune di Monopoli 31/10/90, prot. 1612. 2. La società appellante ripropone i motivi disattesi dal tribunale. 3. Le amministrazioni resistono al gravame. DIRITTO 1. La società Cala Corvino s.r.l., attuale appellante e ricorrente in primo grado, espone che in data 2 maggio 1989 aveva ottenuto dal comune di Monopoli la concessione edilizia relativa ai lavori di ampliamento e ristrutturazione di un complesso alberghiero. 2. Con decreto del 16 febbraio 1990, il Ministero per i beni culturali e ambientali disponeva la sospensione dei lavori. 3. Il comune impugnava il provvedimento ministeriale dinanzi al Tar. Nel giudizio, la società Cala Corvino interveniva ad adiuvandum. Il tribunale, in accoglimento della domanda cautelare proposta dal Comune, ordinava la sospensione del decreto ministeriale. 4. Contestualmente, il Comune, in ottemperanza alle specifiche richieste formulate dal Ministero, con atto del 12 aprile 1990, prot. 10995, ordinava alla società il ripristino dello stato dei luoghi. 5. La società impugnava tale determinazione e il TAR, con ordinanza del 26 aprile 1990, ne disponeva la sospensione. 6. Quindi, il comune, con nota del 21 ottobre 1990, prot. 1612, rigettava la richiesta dell’interessata, diretta ad ottenere l’approvazione di un nuovo progetto di variante e di nuove concessioni in coro d’opera. 7. Tuttavia, successivamente, con provvedimenti del 22 novembre 1991 e del 23 gennaio 1991, il comune rilasciava le richieste concessioni. 8. Con decisione del 28 febbraio 2000, n. 1052, la VI Sezione del Consiglio di Stato annullava integralmente il decreto ministeriale del 16 febbraio 1990. 9. La società appellante ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dai seguenti provvedimenti: 1) decreto del Ministro per i Beni Culturali ed Ambientali del 16/2/90; 2) ordinanza del Comune di Monopoli 11/4/90, n. 10995; 3) diniego del Comune di Monopoli 31/10/90, prot. 1612. 10. La sentenza appellata, con un’ampia motivazione, ha rigettato la domanda, ritenendola in parte inammissibile e in parte improcedibile, per intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno. 11. In particolare, il tribunale ha affermato che i primi due provvedimenti erano stati sospesi con apposite pronunce del TAR, idonee ad eliminare, in radice, ogni possibile pregiudizio agli interessi del ricorrente, e che il diritto al risarcimento del danno derivante dal diniego delle concessioni in variante fosse prescritto per decorso del termine quinquennale. 12. Con un primo complesso motivo di gravame, l’appellante contesta il capo della decisione relativo alla prescrizione del diritto al risarcimento del danno. 13. Secondo il tribunale, “a far epoca dall’opposto rifiuto (1990) ovvero, al più tardi, a decorrere dal rilascio (1992) delle concessioni edilizie - cui potrebbe ricollegarsi l’esercizio implicito di poteri di auto-annullamento del precedente diniego con effetto accertativo del danno lesione - e fino alla data di notificazione dell’odierno ricorso (18 – 19 luglio 2001) sono trascorsi abbondantemente i cinque anni entro i quali, ai sensi dell’art. 2947 Cod. civ., il creditore avrebbe dovuto far valere il proprio diritto. Né, peraltro, risulta dedotta in atti apposita controeccezione mirante a paralizzare l’eccezione avversaria.” 14. La società appellante afferma, genericamente, che l’eccezione di prescrizione sarebbe stata introdotta “in maniera del tutto irrituale ed inammissibile, come già rilevato dalla nostra difesa innanzi al TAR, eccezione che deve aversi qui per integralmente trascritta e su cui si insiste”. 15. L’assunto della parte appellante è del tutto indeterminato, perché non si sostanzia in una specifica critica della sentenza di primo grado. Peraltro, non si ravvisa alcuna ragione di inammissibilità della dedotta eccezione di prescrizione. Infatti, seppure formulata in modo sintetico, l’eccezione si riferisce, indiscutibilmente, al decorso del termine quinquennale. 16. A dire dell’appellante, occorre considerare, anzitutto, che il danno lamentato non può essere meccanicamente riferito ad un determinato provvedimento, ma va riportato, globalmente, al complessivo comportamento tenuto dalle amministrazioni, le quali, a suo dire, avrebbero “bloccato” i lavori programmati per un lungo lasso di tempo. 17. La tesi non è condivisibile. In linea di principio, è esatto ritenere che il giudizio di responsabilità dell’amministrazione, per l’adozione di atti illegittimi o emessi in ritardo, potrebbe investire il complesso dell’atteggiamento serbato all’interno di una unitaria vicenda sostanziale. Tuttavia, nel caso di specie, il diniego del comune rappresenta, indiscutibilmente, l’ultimo atto della serie di provvedimenti e di condotte incidenti sfavorevolmente nella sfera giuridica della società. Quindi, è da tale momento o, al massimo, dalle successive date in cui l’amministrazione ha rilasciato – in asserito ritardo - le richieste concessioni edilizie, che deve essere computato il termine quinquennale di prescrizione. 18. Sotto altro profilo, l’appellante afferma che solo a decorrere dalla decisione definitiva del Consiglio di Stato, con l’annullamento integrale del decreto ministeriale impugnato dal Comune, il danno sarebbe divenuto certo, esigibile e definitivo, facendo decorrere il termine prescrizionale. 19. L’argomento è privo di pregio. 20. Il collegamento fra il diniego di concessione in sanatoria e il decreto ministeriale di sospensione, non impedisce di rilevare che sin dall’adozione del provvedimento comunale fosse individuabile l’esistenza di un pregiudizio patrimoniale. 21. A ciò va aggiunto che il diniego opposto dal comune si fonda anche su autonome ragioni giuridiche, ritenute ostative al rilascio dei richiesti titoli abilitativi, non collegati alle determinazioni adottate dal Ministero per i beni culturali. 22. In ogni caso, poi, la definitiva certezza della esistenza di un danno, collegato essenzialmente al ritardo, piuttosto che al diniego, doveva considerarsi acquisita in seguito all’adozione dei provvedimenti con cui l’amministrazione comunale aveva rilasciato le richieste concessioni edilizie. 23. Per le stesse ragioni, non può essere condivisa la tesi della parte appellante, secondo cui il termine di prescrizione sarebbe stato sospeso durante la pendenza del giudizio conclusosi con la sentenza di annullamento del Consiglio di Stato. Infatti, l’articolo 2945 del codice civile stabilisce che “Se l'interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell'articolo 2943 (notificazione dell'atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo), la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”. Dunque, l’effetto sospensivo è indiscutibilmente collegato alla proposizione di una domanda specificamente rivolta alla richiesta di risarcimento del danno. 24. Al proposito, è opportuno evidenziare che il diniego delle concessioni edilizie in sanatoria si basa sull’opportunità di non incidere sul contenzioso in atto, originato dall’impugnazione del provvedimento di sospensione. Quindi, tale atto negativo non è affatto incentrato sull’asserito nesso di consequenzialità con il provvedimento di sospensione, bensì sulla pretesa esigenza di attendere l’esito del giudizio, prima di modificare l’assetto sostanziale riguardante l’esecuzione dei lavori di ampliamento della struttura alberghiera. 25. Ne deriva, inoltre, che l’annullamento del provvedimento di sospensione dei lavori non ha affatto determinato la caducazione, in via derivata, retroattiva ed automatica, del disposto diniego. La legittimità di tale atto negativo deve essere autonomamente valutata, in funzione della idoneità, o meno, della mera pendenza del contenzioso a giustificare il diniego della richiesta variante. 26. Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, poi, non hanno interrotto la prescrizione né l’atto di opposizione a decreto ingiuntivo, notificato il 19 marzo 1994, né l’atto stragiudiziale notificato il 15 aprile 1993, che non contenevano affatto specifiche richieste risarcitorie riferite al diniego di concessioni in sanatoria. In ogni caso, poi, la diffida del 1993, seppure considerata interruttiva della prescrizione, non impedirebbe il verificarsi dell’effetto di prescrizione, alla scadenza dei cinque anni, in epoca anteriore alla proposizione della domanda dinanzi al TAR. 27. Del pari, sono inidonee a interrompere la prescrizione le due diffide in data 11 novembre 1996 e 28 luglio 1997, per l’assenza di un idoneo riferimento alla pretesa risarcitoria in senso stretto. 28. L’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno rende irrilevante l’esame dell’ulteriore questione riguardante l’asserita inammissibilità della domanda risarcitoria, in difetto della tempestiva impugnazione del provvedimento di diniego della richiesta variante. 29. La parte appellante, poi, contesta radicalmente la pronuncia di inammissibilità del tribunale, basata sulla circostanza che i due provvedimenti lesivi (ordinanza ministeriale di sospensione dei lavori e provvedimento comunale di rimessione in pristino) fossero stati sospesi dal tribunale, con ordinanza del 26 aprile 1990. 30. Al riguardo, l’interessata osserva che, in ogni caso, avrebbe dovuto essere riconosciuto il ristoro dei danni per il periodo compreso fra il 16 febbraio 1990 e l’11 aprile 1990. 31. La Sezione rileva che, in linea di principio, la sospensione del provvedimento amministrativo ritenuto lesivo degli interessi patrimoniali della parte ricorrente è idonea ad eliminare la parte più consistente del pregiudizio economico paventato dall’interessato. Tuttavia, la pronuncia cautelare potrebbe risultare, in concreto, non sufficiente ad eliminare, totalmente, la fonte dei danni economici. 32. Tuttavia, nella presente vicenda processuale, la parte appellante non ha indicato alcun elemento idoneo a far ipotizzare, anche solo presuntivamente, l’esistenza di danni ulteriori. La società Cala Corvino si è limitata ad indicare che l’attività edilizia non si è potuta effettivamente sviluppare, perché non sarebbero state assentite le richieste concessioni in variante. Ma si tratta di un danno aggiuntivo, connesso ad una successiva determinazione dell’amministrazione comunale, coperto da prescrizione. 33. Quindi, l’unico danno patito dall’appellante, che potrebbe formare oggetto del risarcimento del danno, è quello incentrato sulla forzata sospensione dell’attività edilizia, nel periodo compreso fra l’adozione del provvedimento e la pronuncia cautelare del tribunale. 34. Al riguardo, tuttavia, tanto il Ministero per i beni e le attività culturali, quanto il comune di Monopoli, pongono due questioni pregiudiziali. 35. Anzitutto, il Ministero afferma che la società appellante non potrebbe chiedere il risarcimento del danno, avendo omesso di impugnare il provvedimento ritenuto lesivo, nel termine decadenziale. A suo dire, il rispetto della “pregiudiziale amministrativa” esige che colui il quale propone una domanda risarcitoria, basata sull’asserita illegittimità di un provvedimento amministrativo, abbia sempre l’onere di impugnarlo tempestivamente. Nel caso di specie, invece, il decreto ministeriale poi annullato è stato impugnato solo dal comune di Monopoli, mentre la società interessata si è limitata ad un mero intervento ad adiuvandum nel relativo giudizio. 36. Non solo, ma la stessa società Cala Corvino aveva impugnato lo stesso provvedimento ministeriale, con ricorso n. 521/1990, poi dichiarato perento con sentenza n. 1532 del 15 febbraio 1994, ormai passata in giudicato. 37. L’articolata eccezione proposta dal Ministero pone due distinte questioni. Una, di carattere generale, investe la esistenza, o meno, nel nostro ordinamento, di un onere di tempestiva impugnazione del provvedimento amministrativo, ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno conseguente all’esecuzione dell’atto illegittimo. La seconda questione, più specifica, consiste nello stabilire se sia inammissibile, perché non conforme alla regola giurisprudenziale della pregiudiziale amministrativa, la domanda risarcitoria proposta da un soggetto diverso da colui che abbia tempestivamente e vittoriosamente proposto la domanda di annullamento del provvedimento (anche indipendentemente dalla sua partecipazione al giudizio nella veste di interventore ad adiuvandum del ricorrente). 38. Secondo la decisione dell’Adunanza Plenaria 26 marzo 2003 n. 4, che ha espresso, nel modo più compiuto e autorevole, la tesi interpretativa della “pregiudiziale amministrativa”, la pronuncia di annullamento, tanto nei casi di giurisdizione esclusiva che in quelli di giurisdizione di legittimità, è sempre pregiudiziale rispetto a quella di risarcimento; si tratta, difatti, di una opzione ermeneutica pienamente aderente alla ratio della riforma culminata con la legge n. 205 del 2000, giusta la quale il legislatore ha attribuito al giudice amministrativo in via generale la cognizione 'anche' sul risarcimento del danno, senza alcuna distinzione tra la stessa giurisdizione esclusiva e quella di legittimità. 39. La pronuncia svolge il seguente passaggio motivazionale: “Si è infatti osservato in una recente elaborata decisione della VI Sezione 18 giugno 2002 n. 3338 – che richiama quella anteriore della IV Sezione 15 febbraio 2002, n. 952 - che una volta concentrata presso il giudice amministrativo la tutela impugnatoria dell’atto illegittimo e quella risarcitoria conseguente, non è possibile l’accertamento incidentale da parte del giudice amministrativo della illegittimità dell’atto non impugnato nei termini decadenziali al solo fine di un giudizio risarcitorio e che l’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento che in via autonoma, ma che è ammissibile solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare atti amministrativi non regolamentari.” 40. Dunque, secondo la prospettiva interpretativa favorevole alla pregiudiziale amministrativa, la ragione essenziale di tale orientamento è basata, essenzialmente, sull’impossibilità di disapplicare i provvedimenti amministrativi e non già sull’esigenza che la parte interessata manifesti, entro un termine decadenziale, la propria volontà di contestare il provvedimento, allo scopo, ancorché meramente eventuale e futuro, di chiedere il risarcimento del danno conseguenziale. 41. Del resto, l’orientamento in esame non ha mai ritenuto che sia necessario proporre la domanda risarcitoria contestualmente a quella di annullamento, né ha mai affermato che il ricorso di legittimità debba contenere anche una espressa riserva di richiesta del risarcimento del danno. 42. Oltretutto, è indiscusso che la sentenza di annullamento, nella sua parte costitutiva e cassatoria, produca effetti erga omnes, mentre solo gli effetti conformativi sono circoscritti alle parti del giudizio. 43. Gli effetti cassatori della sentenza di annullamento si estendono anche nei riguardi dei soggetti che abbiano proposto autonomi giudizi impugnatori definiti con decisioni meramente processuali. Pertanto, non determina alcuna inammissibilità la circostanza che il ricorso proposta dalla società Cala Corvino sia stato dichiarato perento con sentenza n. 1532 del 15 febbraio 1994. 44. Dunque, anche restando saldamente nel solco della tesi della pregiudizialità, l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Ministero è destituita di fondamento. 45. È appena il caso di osservare che l’eccezione dell’amministrazione sarebbe destituita di fondamento, a maggior ragione, se si seguisse il recente insegnamento delle Sezioni Unite della Cassazione (Ordinanze del 13 giugno 2006 nn. 13659 e 13660), secondo le quali “il giudice amministrativo rifiuta di esercitare la giurisdizione e la sua decisione, a norma dell’art. 362, primo comma, c.p.c., si presta a cassazione da parte delle sezioni unite quale giudice del riparto della giurisdizione, se l’esame del merito della domanda autonoma di risarcimento del danno è rifiutato per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti l’annullamento dell’atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti”. 46. Peraltro, la Sezione non ritiene necessario, né opportuno, prendere posizione sul nuovo indirizzo interpretativo espresso dal giudice della giurisdizione, considerando che, in concreto, l’eccezione di inammissibilità della domanda di risarcimento del danno può essere superata svolgendo un diverso percorso argomentativo. 47. Il comune di Monopoli, dal canto suo, sostiene di essere completamente estraneo all’illecito, almeno sotto il profilo soggettivo. 48. Tale linea di difesa è condivisibile. Al riguardo, è sufficiente rilevare che proprio il comune ha promosso il ricorso giurisdizionale che ha condotto all’annullamento del decreto ministeriale, mentre la propria ordinanza di rimessione in pristino è stata imposta dalla richiesta formulata dal Ministero. Pertanto, è evidente l’assenza di responsabilità del comune, il quale, al contrario, ha serbato una condotta uniforme, pienamente favorevole alla tutela delle posizioni giuridiche ed economiche della società appellante. 49. A sua volta, il Ministero deduce di non essere in colpa nell’adozione del provvedimento illegittimo di sospensione. 50. La tesi dell’amministrazione statale è condivisibile, per le ragioni di seguito esposte. 51. La pronuncia di annullamento del Consiglio di Stato si basa sull’accertamento di un difetto di presupposto del decreto ministeriale di sospensione, consistente nell’asserita inefficacia del decreto ministeriale 1 agosto 1985, recante l’imposizione del vincolo paesaggistico nella zona interessata dall’intervento edilizio, per il mancato completamento dei prescritti oneri di pubblicazione. 52. Nel corso del giudizio promosso dal comune di Monopoli contro il decreto di sospensione e nella successiva impugnazione per revocazione è emerso, tuttavia, che il D.M. del 1 agosto 1985, regolarmente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, non è stato pubblicato nell’albo comunale soltanto a causa dell’inerzia del comune di Monopoli. 53. In tale contesto, è difficilmente imputabile al Ministero un’omissione così inconsueta e sorprendente, riferita ad un diverso soggetto. Il provvedimento ministeriale di sospensione è quindi certamente illegittimo (alla luce dell’irrevocabile accertamento compiuto dal Consiglio di Stato), perché carente di un presupposto essenziale, ma l’invalidità è dipesa da circostanze che evidenziano la scusabilità dell’errore dell’amministrazione statale, che ha svolto le attività di propria competenza con la massima diligenza. 54. Resta da chiedersi, allora, se la negligenza del comune di Monopoli, che ha condotto all’inefficacia del provvedimento impositivo del vincolo e, di riflesso, all’illegittimità dell’ordinanza ministeriale di sospensione, possa costituire autonomo titolo di responsabilità risarcitoria nei confronti della società appellante. 55. La risposta non può che essere negativa. A parte il rilievo che, poi, proprio lo stesso comune si è attivato in giudizio per chiedere ed ottenere l’annullamento dell’ordinanza ministeriale, occorre svolgere la seguente considerazione. La colpa dell’amministrazione nell’adozione di provvedimenti amministrativi illegittimi incidenti negativamente nella sfera giuridica e patrimoniale dell’interessato indica, evidentemente, che se il soggetto pubblico si fosse comportato con la dovuta diligenza, non sarebbe stato adottato il provvedimento produttivo di danno. 56. Ma, nel caso di specie, se l’amministrazione comunale avesse provveduto, diligentemente, a pubblicare il decreto ministeriale impositivo del vincolo, il decreto di sospensione dei lavori avrebbe potuto legittimamente basarsi su un corretto presupposto giuridico e di fatto. 57. In altri termini, la diligenza dell’amministrazione comunale avrebbe condotto il Ministero proprio all’adozione di un provvedimento dello stesso contenuto dispositivo di quello annullato dalla Sesta Sezione. 58. Da ultimo, il collegio osserva che, in ogni caso, non risulta comprovata dall’appellante la sussistenza di effettivi pregiudizi economici collegati al brevissimo periodo in cui il provvedimento di sospensione dei lavori ha spiegato i propri effetti. Al riguardo, è sufficiente osservare che la stessa società ha affermato di aver differito l’inizio dei lavori non tanto per la presenza del provvedimento di sospensione ministeriale, ma, piuttosto, perché in attesa del rilascio delle richieste concessioni in variante. 59. Senza dire, poi, che l’appellante non ha fornito alcun elemento, anche meramente indiziario o presuntivo, idoneo a dimostrare l’effettivo aumento di costi derivante dal “blocco” dei cantieri (pagamento di penali alle ditte esecutrici, costi di sorveglianza delle opere, ecc.), nel periodo antecedente l’adozione della pronuncia cautelare del tribunale. 60. In definitiva, quindi, deve essere confermato il rigetto della domanda risarcitoria, sia pure con motivazione parzialmente diversa da quella esposta dalla sentenza impugnata. 61. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. PER QUESTI MOTIVI Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, pronunciando sull'appello, respinge il ricorso proposto dinanzi al tribunale, confermando con diversa motivazione, la sentenza impugnata; Condanna la società appellante a rimborsare le spese di lite in favore delle amministrazioni appellate, liquidandole in euro 1500 per ciascuna; ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 20 febbraio 2007 , con l'intervento dei signori: RAFFAELE CARBONI Presidente CHIARENZA MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere ALDO FERA Consigliere MARCO LIPARI Consigliere Estensore MARZIO BRANCA Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 12/07/2007 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)