CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 10 luglio 2007 n. 3874 Pres. Ferrari , Est. Maruotti Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. (Avv. M. Bucello) c/ Anas s.p.a. (Avv. dello Stato)

Edilizia e urbanistica – Linea ferroviaria adiacente a preesistente autostrada – Distanze minime - Deroga - Autorizzazione - Assunzione di responsabilità del gestore del tracciato ferroviario – Illegittimità - Ragione.

È illegittimo il provvedimento con il quale l’ANAS autorizzi la realizzazione di un tratto della linea ferroviaria, adiacente al preesistente tracciato autostradale, in deroga alle distanze minime previste dall’art. 9, L. 729/1961, a condizione che la società gestrice del tratto ferroviario si assuma la responsabilità esclusiva per gli eventuali incidenti che possano verificarsi sul tratto in questione. Difatti, ove l’Anas ritenga il progetto de quo assentibile, non potrà poi subordinare gli effetti dell’autorizzazione ad un’assunzione di responsabilità del tipo predetto, posto che tale operato comporta una deroga alle norme del c.c. sui danni cagionati a terzi, non rientrante tra i poteri attribuiti all’ANAS dal suddetto art. 9.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n. 3756 del 2002, proposto dalla S.p.a. Rete Ferroviaria Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Bucello ed elettivamente domiciliato in Roma, al Lungotevere delle Navi n. 30, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Naccarato; contro la s.p.a. ANAS (succeduta nel corso del giudizio all’ANAS – Ente Nazionale per le Strade), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12; per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, 22 giugno 2001, n. 5577, e per l’accoglimento del ricorso di primo grado n. 15874 del 1998; Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati; Vista la memoria depositata in data 9 maggio 2007 dalla s.p.a. ANAS (succeduta all’ANAS – Ente Nazionale per le Strade); Vista la memoria depositata dall’appellante in data 10 maggio 2007; Visti gli atti tutti del giudizio; Data per letta la relazione del Consigliere di Stato Luigi Maruotti alla udienza del 22 maggio 2007; Uditi l’avvocato Giuseppe Naccarato per l’appellante, su delega dell’avvocato Mario Bucello, e l’avvocato dello Stato Paolo Cosentino per la s.p.a. ANAS; Considerato in fatto e in diritto quanto segue: Premesso in fatto 1. Con l’atto n. 6633-7150 del 21 settembre 1998, l’ANAS-Ente Nazionale per le Strade ha accolto una istanza di autorizzazione proposta dalla s.p.a. Ferrovie dello Stato, volta alla realizzazione di un muro di contenimento in prossimità della linea ferroviaria in affannamento alla bretella autostradale A29-Aeroporto di Punta Raisi, “a condizione che venga redatto idoneo atto aggiuntivo alla convenzione” del 25 ottobre 1995, in cui sia riportato “che la responsabilità da eventuale caduta sulla sede stradale di veicoli che percorrono l’autostrada, a seguito di incidenti stradali, resti a totale carico delle Ferrovie dello Stato s.p.a.”. Col ricorso n. 15874 del 1998 (proposto al TAR per il Lazio), la s.p.a. Ferrovie dello Stato ha impugnato tale atto e ne ha chiesto l’annullamento, nei limiti del suo interesse. Il TAR, con la sentenza n. 5577 del 2001, ha dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di interesse. 2. Col gravame in esame, la s.p.a. Rete Ferroviaria Italiana (succeduta alla s.p.a. Ferrovie dello Stato) ha impugnato la sentenza del TAR ed ha chiesto che, in sua riforma, il ricorso di primo grado sia dichiarato ammissibile e sia accolto. La s.p.a. ANAS (succeduta all’ANAS-Ente Nazionale per le Strade) si è costituita in giudizio e, con una memoria difensiva, ha chiesto che il gravame sia respinto. L’appellante, con una memoria depositata in data 10 maggio 2007, ha illustrato le questioni controverse ed ha insistito nelle già formulate conclusioni. 3. All’udienza del 22 maggio 2007 la causa è stata trattenuta in decisione. Considerato in diritto 1. Il presente giudizio riguarda la costruzione di un tratto della linea ferroviaria, in aderenza al preesistente tracciato autostradale A 29- Aeroporto di Palermo-Punta Raisi. Per quanto rileva nel giudizio: - con il decreto n. 643 del 17 gennaio 1991, l’ANAS-Ente Nazionale per le Strade ha rilasciato alla s.p.a. Ferrovie dello Stato una autorizzazione ai sensi dell’art. 9 della legge n. 729 del 1961, per la realizzazione della linea ferroviaria in aderenza al medesimo tracciato autostradale, in deroga alle distanze minime stabilite dalla legge (così autorizzando la “realizzazione di un muro di contenimento opportunamente tirantato, che verrà portato ad un’altezza di m 2 al di sopra dell’attuale quota del piano autostradale””, con uno sbarramento costituente “un limite invalicabile per gli automezzi che percorrono l’autostrada); - in data 25 ottobre 1995, l’ANAS-Ente Nazionale per le strade e la s.p.a. Ferrovie dello Stato (tramite una società mandataria) hanno concluso la convenzione “per regolamentare l’esecuzione” delle opere della linea ferroviaria, nonché quelle “di difesa e sicurezza lungo il loro confine”; - a seguito di rilievi e di approfondimenti relativi al possibile impatto ambientale del muro di contenimento, la s.p.a. Ferrovie dello Stato ha elaborato un progetto alternativo, caratterizzato dalla riduzione ad un metro della sopraelevazione rispetto al piano autostradale e dalla installazione di una rete metallica nella sommità. Col provvedimento impugnato in primo grado del 21 settembre 1998 (impugnato innanzi al TAR per il Lazio), l’ANAS-Ente Nazionale per le strade ha autorizzato tale realizzazione, “a condizione che venga redatto idoneo atto aggiuntivo alla convenzione” del 25 ottobre 1995, in cui sia riportato “che la responsabilità da eventuale caduta sulla sede stradale di veicoli che percorrono l’autostrada, a seguito di incidenti stradali, resti a totale carico delle Ferrovie dello Stato s.p.a.”. Il TAR, con la sentenza gravata n. 5577 del 2001, ha dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di interesse, poiché l’atto del 21 settembre 1998 avrebbe consentito alla s.p.a. Ferrovie dello Stato di realizzare il muro di contenimento a sua scelta (o come originariamente previsto, o in base all’ulteriore progetto con l’assunzione della relativa responsabilità). 2. Col primo motivo del gravame, la s.p.a. Rete Ferroviaria Italiana (succeduta alla s.p.a. Ferrovie dello Stato) ha chiesto che il ricorso di primo grado sia dichiarato ammissibile per l’effettiva lesività del provvedimento del 21 settembre 1998, poiché: - la realizzazione dell’originario progetto non è comunque stata possibile, per l’impossibilità di soddisfare le esigenze di rilievo paesaggistico; - nel corso del giudizio, l’ANAS ha dapprima ritenuto non accoglibile una ulteriore istanza della s.p.a. Ferrovie dello Stato (del 7 maggio 1999) volta ad una soluzione tecnica diversa dalle due precedenti (con la nota n. 3500 del 23 luglio 1999) e poi ha ribadito (con la nota n. 7605 del 9 maggio 2000) che fosse data esecuzione al progetto su cui vi è stata l’approvazione condizionata del 21 settembre 1998 (impugnata in primo grado); - sussisteva dunque l’interesse alla definizione del giudizio, perché l’esecuzione dell’atto impugnato in primo grado – e la realizzazione del muro di contenimento come già prescritto con lo stesso atto del 21 settembre 1998 - comporterebbe (nei ‘rapporti interni’ tra le parti) l’assunzione di responsabilità per i non auspicati incidenti stradali, in deroga ai principi evincibili dal codice civile, anche per i casi in cui fosse sussistente un illecito dell’ANAS. 3. Ritiene la Sezione che – in accoglimento della censura d’appello – il ricorso di primo grado vada dichiarato ammissibile. Infatti, già dal provvedimento impugnato in primo grado si evince la determinazione dell’ANAS-Ente Nazionale per le Strade di considerare la soluzione progettuale, da esso esaminata, come l’unica realizzabile, sostitutiva di quella precedentemente valutata con l’autorizzazione del 17 gennaio 1991. Con tale autorizzazione, non si è attribuita alla s.p.a. Ferrovie dello Stato la possibilità di scegliere tra i due progetti alternativi, ma si è valutato il secondo progetto sul presupposto della irrealizzabilità del primo. Tale interpretazione dell’atto impugnato in primo grado risulta confermata dalle successive determinazioni dell’ANAS, che ha dapprima ritenuto non accoglibile l’ulteriore soluzione proposta dalla s.p.a. Ferrovie dello Stato (con l’atto n. 3500 del 23 luglio 1999) e poi ha sollecitato la realizzazione del muro, proprio come prevista nell’atto impugnato in primo grado e previa assunzione della relativa responsabilità da parte della s.p.a. Ferrovie dello Stato (con l’atto n. 7605 del 9 maggio 2000). Risulta pertanto sussistente l’interesse della s.p.a. Ferrovie dello Stato ad ottenere l’annullamento dell’atto impugnato in primo grado. 4. Con le residue censure, l’appellante ha riproposto le censure di violazione di legge e di eccesso di potere formulate in primo grado, secondo cui l’ANAS-Ente Nazionale per le Strade avrebbe potuto accogliere o respingere l’istanza volta a realizzare il muro di contenimento, ma non anche disporre un accoglimento condizionato alla assunzione della esclusiva responsabilità, per gli incidenti che dovessero verificarsi nel tratto in questione. Ad avviso dell’appellante, la condizione apposta nell’atto sarebbe basata su valutazioni manifestamente irragionevoli e comporterebbe uno sviamento, perché l’ANAS-Ente Nazionale per le Strade ha mirato ad un esonero delle proprie responsabilità, in contrasto con i principi dell’ordinamento. 5. Così riassunte le censure dell’appellante, ritiene la Sezione che esse siano fondate e vadano accolte. L’art. 9 della legge n. 729 del 1961 dispone: - al primo comma, il divieto di costruire manufatti di qualsiasi genere ad una distanza inferiore di 25 metri dal tracciato della autostrada; - al secondo comma, che l’ANAS possa consentire la riduzione della distanza minima, “qualora particolari circostanze lo consiglino”. In ogni caso, l’ANAS: - deve valutare le esigenze della sicurezza della circolazione autostradale e della salvaguardia dell’incolumità dei viaggiatori; - ove ritenga di consentire la realizzazione di opere in deroga al limite fissato dalla legge, deve valutare se occorrano specifiche misure in grado di escludere ogni pericolo per la sicurezza; - ove si tratti di soluzioni progettuali che tengano conto anche di esigenze di rilievo paesaggistico, nel valutare gli interessi in conflitto (tutti di rilievo costituzionale, rilevando gli articoli 9 e 32 della Costituzione, sulla tutela del paesaggio e su quella della salute), comunque deve attribuire un assoluto rilievo primario alle esigenze della sicurezza della circolazione stradale, di cui risulta garante ex lege. Sotto tale aspetto, così come spetta alle autorità preposte alla tutela del vincolo paesaggistico effettuare le proprie valutazioni sul se e sul come un tratto ferroviario possa essere realizzato nell’area vincolata, così spetta all’ANAS verificare se – con la riduzione della distanza minima dalla preesistente autostrada – la realizzazione di tale tratto ferroviario possa determinare situazioni di pericoli eccedenti quelle che di consueto si verificano nell’autostrada. Non è invece possibile che l’ANAS, pur ritenendo assentibile un progetto ferroviario in adiacenza alla preesistente autostrada, subordini gli effetti della autorizzazione ad una dichiarazione della società gestrice del tratto ferroviario, avente ad oggetto l’assunzione della esclusiva responsabilità per gli incidenti che possano verificarsi nel tratto ove in aderenza vi siano le due opere pubbliche. Come dedotto nell’appello, la valutazione dell’ANAS, posta a fondamento della condizione apposta nell’atto impugnato in primo grado, è intrinsecamente contraddittoria con quella sulla idoneità del progetto e ha mirato ad incidere – nei suoi rapporti con la s.p.a. Ferrovie dello Stato –sull’ambito di applicazione degli articoli del codice civile applicabili nel caso di danni cagionati a terzi, ciò che non rientra nell’ambito dei poteri previsti dall’art. 9 della legge n. 729 del 1961. 6. Per le ragioni che precedono, in riforma della sentenza gravata e in accoglimento dell’appello, il ricorso di primo grado va accolto, con l’annullamento della condizione apposta nell’atto impugnato in primo grado di data 21 settembre 1998. La condanna al pagamento delle spese e degli onorari dei due gradi del giudizio segue la soccombenza. Di essa è fatta liquidazione nel dispositivo. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie l’appello n. 3756 del 2002 e, in riforma della sentenza del TAR per il Lazio n. 5577 del 2001, accoglie il ricorso di primo grado n. 15874 del 1998 e annulla la nota n. 6633-7150 del 21 settembre 1998, nella parte riguardante la condizione specificata in motivazione. Condanna la s.p.a. ANAS al pagamento di euro 3.000 (tremila) in favore della s.p.a. Rete Ferroviaria Italiana, per spese ed onorari dei due gradi del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 22 maggio 2007, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, con l’intervento dei signori: Gennaro Ferrari Presidente Costantino Salvatore Consigliere Luigi Maruotti Consigliere estensore Pier Luigi Lodi Consigliere Antonino Anastasi Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA 10 luglio 2007