NINO SCRIPELLITI

Indennita’ di espropriazione: il pendolo della Corte Costituzionale oscilla tra serio ristoro e valore venale (prime impressioni) 1. Premessa Nella terra di nessuno, ove solo una sottile linea d’ombra separa la politica dal diritto, si snodano le faticose argomentazioni dell’ultimo arresto della Corte Costituzionale, che per l’ennesima volta ha sottoposto a scrutinio l’art. 5 bis del D.L. n. 333/1992 (convertito con legge n. 359/1992) che, per la determinazione della indennità di espropriazione delle aree fabbricabili, che tali siano di fatto e di diritto, ebbe a reintrodurre l'applicazione “dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 (Risanamento della città di Napoli), “sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917”. L'importo così determinato viene ulteriormente ridotto del 40 per cento, in danno dell'espropriato che non abbia accettato l’indennità e non abbia ceduto volontariamente il bene. Tale sistema di quantificazione, che la Corte in precedenti decisioni aveva certificato come rispondente ai canoni dell’art. 42 della Costituzione, ora secondo la sentenza n. 348/2007 contrasta con l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU[1], poichè il valore di mercato del bene, che pure è il primo degli elementi del calcolo ex art. 5 bis, assume solo la funzione di dato di partenza per due successive operazioni esclusivamente riduttive (divisione per metà e riduzione del 40%, che tuttavia la consolidata interpretazione delle giurisprudenza ha poi escluso per coloro che hanno rifiutato indennità sensibilmente incongrue), alle quali segue la terza operazione riduttiva, poco importa dal punto di vista sostanziale se estranea al procedimento espropriativo, rappresentata dalla decurtazione fiscale finale del 20%[2], con l’effetto di una indennità finale che oscilla tra il 30 ed il 20% del valore di mercato. Secondo la Corte tale metodo “non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al “ragionevole legame” con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte”. Si potrebbe sbrigativamente osservare che se si àncora una norma quale l’art. 5 bis, a parametri definitori quali serio ristoro, ci si deve poi attendere un range di opzioni normative all’interno del quale la discrezionalità di tutti i poteri legislativi, in senso lato e quindi compresa la Corte, spazia agevolmente senza particolari oneri di motivazione. Ma detto questo, è doveroso anche riconoscere l’onestà del percorso argomentativo che approda a questo, per certi aspetti, clamoroso revirement, e che non sfugge a nessuna possibile obbiezione a cominciare dalla granitica giurisprudenza della stessa Corte. Questa a partire dalla fondamentale sentenza 16 giugno 1993, n. 283 ha convalidato l'articolo 5 bis, prevalentemente confrontandolo con l'articolo 42 Cost., affermando sul piano dei principi la necessaria distinzione concettuale tra valore venale ed indennizzo, nel senso che l'articolo 42 garantisce solo un serio ristoro della ablazione e non la piena reintegrazione patrimoniale che l'espropriato viene a subire (principio tuttora valido secondo la sentenza n. 348/2007), ma affermando anche sul piano applicativo, che il sistema dell'articolo 5 bis assicura il serio ristoro all'espropriato: affermazione confermata costantemente dalla Corte nei successivi quattordici anni, a partire dal 1993.   2. Il superamento della precedente giurisprudenza nel segno della CEDU La sentenza n. 348/2007 non reca quindi grandi novità sul piano dei principi (ve ne sono invece quanto ai riferimenti normativi, come si vedrà), considerato che già la sentenza n. 283/1993 pur giungendo a conclusioni opposte, affermava che la giurisprudenza della Corte “si é subito attestata su un principio di fondo, ripetutamente affermato, secondo cui, da una parte, l'indennità di espropriazione non garantisce all'espropriato il diritto ad un'indennità esattamente commisurata al valore venale del bene e, dall'altra, l'indennità stessa non può essere (in negativo) meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere (in positivo) congrua, seria, adeguata[3]”, pur dovendo il legislatore attribuire rilevanza alla destinazione urbanistica riconosciuta come fattore di valore aggiunto (rendita di posizione) “rispetto al contenuto essenziale del diritto di proprietà sicché diverso può essere il bilanciamento tra interesse generale ed interesse privato rispetto all'ipotesi dell'espropriazione di aree non fabbricabili.” La sentenza n. 348/2007 non disconosce la precedente giurisprudenza costituzionale, ma supporta la pronuncia di incostituzionalità dell’art. 5 bis evocando il (nuovo) parametro dell'art. 117, primo comma, Cost. nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che diviene operativo quando siano individuati gli “obblighi internazionali” limitativi della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni. Nel caso tali obblighi sono scaturiti dalle norme della CEDU, ed in specie dell'art. 1 Protocollo 1 della Convenzione, al quale il diritto interno deve adeguarsi. La sentenza in primo luogo richiama all’ordine quei giudici di merito che, solo in ultimo (segno del mutare dei tempi), si erano ribellati all’art. 5 bis, disapplicandolo per asserito contrasto con la CEDU. In proposito la Corte afferma che il giudice comune non ha il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l’incompatibilità tra le due si presenta come una questione di legittimità costituzionale per eventuale violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva competenza della Corte: e se l’autoaffermazione del ruolo della Corte nella applicazione della CEDU segna un punto a favore della certezza del diritto, occorre anche ammettere che così si riducono per tutti le garanzie di fonte comunitaria dei diritti fondamentali della persona. Nel merito la sentenza giunge alla seguente alternativa: a) se vi sia contrasto tra l’art. 5 bis e le norme CEDU, quali fonti integratrici del parametro di costituzionalità di cui all'art. 117, primo comma, Cost.; b) se tali norme integratrici siano compatibili con l'ordinamento costituzionale italiano. Quanto al primo, decisivo, punto, ad avviso della Corte si deve concludere che la norma censurata – la quale prevede un'indennità oscillante tra il 50 ed il 30 per cento del valore di mercato del bene, ma nella realtà assai meno – “non supera il controllo di costituzionalità in rapporto al “ragionevole legame” con il valore venale, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il “serio ristoro” richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte.” E’ quello che da anni il buon senso reclamava, anche perché, come la sentenza riconosce, l’indennità oscillante tra il 50 ed il 30 per cento del valore del bene, è “ulteriormente falcidiata dall'imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento. Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell'interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell'oggetto del diritto di proprietà[4].” Ma trova conferma anche l’assunto secondo il quale il legislatore non è tenuto a commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato, stante il vincolo della “funzione sociale” della proprietà, che egualmente discende dall’art. 42 Cost.   3. Le premesse di una riforma La sentenza produce una profonda lacuna nel sistema normativo delle espropriazioni, non essendo dato di individuare, almeno in prima battuta, se e quale regime indennitario riemerga dalla cancellazione dell’art. 5 bis e della corrispondente norma (art. 37 del D.P.R. n. 327/2001) del Testo unico delle espropriazioni, al quale si deve la regolazione della intera materia e l’abrogazione della legge n. 3259/1865, che, a suo tempo, riemergendo dopo la sentenza della Corte Costituzionale di 25 gennaio 1980 n. 5, aveva tappato la falla creatasi a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell'articolo 16 legge n. 865/1971. Si potrebbe addirittura sostenere, in difetto di leggi o leggine tampone, una applicabilità diretta dell’art. 42 Cost., con apertura a valutazioni discrezionali del giudice sulla base della linee guida indicate dalla sentenza, nell’auspicio che non si ricorra alla proroga, provvisoria, della norma dichiarata incostituzionale, come accadde dopo la sentenza della Corte Costituzionale di 25 gennaio 1980 n. 5. E di ciò appare perfettamente consapevole la Corte che si spinge fino alla esplicita formulazione dei principi della nuova disciplina. La novità sta dunque nella parte propositiva e non meramente demolitoria della sentenza, che indica al legislatore la possibile formulazione di un diverso regime indennitario da graduare in relazione all'interesse generale al cui soddisfacimento i terreni espropriati sono destinati. Questo della finalità della espropriazione in correlazione con la funzione sociale della proprietà indicata dall'articolo 42 Cost., è uno dei parametri della misura della nuova indennità, che la sentenza propone come legittimamente riduttivo del valore venale, nell'ottica di una restituzione alla generalità dei cittadini, dei vantaggi dei quali l’espropriante gode in conseguenza del prezzo politico dei beni espropriati. Allo stesso modo, in una prospettiva affatto diversa, si ritenne legittima la misura dell'indennità in funzione, in senso lato, assistenziale, quando l'espropriazione incideva su piccoli patrimoni e su beni di particolare utilità per chi doveva subirla. "Nulla è così ingiusto, e costituzionalmente illegittimo, come trattare in modo eguale rapporti sostanziali disuguali. Per rimanere al nostro tema, nulla è così ingiusto come espropriare con lo stesso indennizzo la grande società monopolistica (o il possessore del suo pacchetto di comando) e il pensionato dell’INPS, o per rimanere alla Valle d'Aosta, il proprietario di uno di quei fazzoletti di terra costruito - letteralmente - con la povertà e la fatica di generazioni che i libri di Gianfranco Bini hanno fatto comprendere nella splendida durezza delle immagini": così un grande giurista del passato, nel suo commento alla legge regionale della valle d'Aosta n. 44/1974[5], che aveva, legittimamente e giustamente, personalizzato l’indennizzo in relazione alla diversa utilità marginale dei beni espropriati[6], dato il diverso sacrificio che l’ablazione di beni della stessa consistenza può arrecare a soggetti che si trovino in differenti condizioni personali, patrimoniali e di reddito.   4. Considerazioni finali e previsioni Si impone ora qualche considerazione finale, senza alcuna pretesa di ordine e di completezza. La storia della indennità di espropriazione, si avvia ad attraversare mezzo secolo di storia italiana, e ne riflette, sia pure a distanza di tempo, le temperie politico-sociali e culturali. La commisurazione della indennità al prezzo dei terreni agricoli e per di più autoritativamente determinato dalle regioni, secondo l'articolo 16 della legge n. 865/1971, fu il frutto dei principi e della cultura ispiratori della legge n. 10/1977, che avrebbe visto la luce cinque anni più tardi, fondata sull’assunto della inesistenza dello jus aedificandi tra i contenuti ordinari del diritto di proprietà dei suoli, da considerare invece come oggetto di possibile concessione da parte del comune (naturalmente si teneva a precisare, ad evitare che la legge presentasse aspetti ed effetti espropriativi di massa, che la proprietà dei suoli non aveva mai compreso il diritto di edificare e che la legge n. 10/1977 era per così dire, sincronizzata con la disciplina della proprietà, trascurando le radici di questa nello jus utendi et abutendi proprio della concezione romanistica). Se dunque la proprietà dei terreni non comprendeva il diritto di edificare e se questo diritto doveva essere acquistato e pagato al comune che ne faceva oggetto di concessione, era del tutto legittimo indennizzare l'espropriazione a valore agricolo del suolo. Il principio, bisogna dire, rimase a livello di mito velleitario proprio di determinate concezioni politiche e non fu mai accettato pacificamente dal comune sentire[7], tant’è che al vivace dibattito fece seguito, nove anni dopo, la dichiarazione di incostituzionalità dell'articolo 16 legge n. 865/1971 ad opera della sentenza della Corte Costituzionale di 25 gennaio 1980 n. 5 e successivamente ad opera della sentenza della Corte costituzionale n. 223/1983, anche dell'articolo 1 legge n. 385/1980 che ne aveva provvisoriamente prorogato gli effetti. In quel caso come si è detto, dal conseguente vuoto normativo riemersero i criteri della legge n. 2359/1865, e quindi il riconoscimento del pieno valore venale per le aeree edificabili. Bisogna anche dire che si abusò di tale situazione normativa, abbastanza evanescente ed ipocritamente provvisoria, poiché nel vivace contenzioso tra espropriati ed esproprianti che ne seguì e sempre nell’attesa di una nuova disciplina, si fini con attribuire rilievo, agli effetti della stima dei suoli, anche l'edificabilità di fatto, desumibile dalla natura dei luoghi e quindi rimessa alla totale discrezionalità dei periti delle Corti d’Appello, con la conseguenza che da parte dei giudici si liquidarono indennità multimilionarie con evidenti forzature ed in presenza di requisiti dei suoli, talvolta assai vaghi. Eppure l'andazzo continuava, con il consenso tacito di coloro ai quali spettava di colmare la lacuna normativa nell'interesse generale, e sarebbe ancora continuato se la crisi finanziaria dell'estate del 1992 non avesse giustificato, tra i tanti provvedimenti di emergenza (tra i quali la sostanziale abolizione dell'equo canone e l’istituzione dei patti in deroga, come ben sanno i lettori di questa rivista), anche l'approvazione dell'art. 5 bis. Questo si differenziava, anche se non di molto, dai criteri di cui alla legge n. 865/1971 e dal valore agricolo, ma nella sostanza, il meccanismo escogitato finiva con minimizzare il valore venale dei terreni. Si aggiunga che la giurisprudenza applicò l’art. 5 bis con particolare rigore quanto al riconoscimento dei requisiti di edificabilità, negando l’esistenza di un tertium genus, tra aree edificabili per previsione del P.R.G., ed aree non edificabili ma per le quali l’edificabilità era in fieri o nella natura incontestabile dei terreni, ed alle quali si applicava la stima a valore agricolo. Il resto, con l’ultimo intervento della Corte, è storia dei nostri giorni, alla quale non è stata ancora posta la parola fine. La sentenza supera la precedente giurisprudenza della Corte, cambiando i riferimenti normativi, individuati questa volta dell'articolo 117 Cost. e nell'art. 1 del protocollo aggiuntivo CEDU (cfr. supra, nota n. 1). In realtà, l'argomento non vale a nascondere il reale mutamento di indirizzo rispetto alla precedente giurisprudenza che aveva costantemente affermato la piena costituzionalità dell'articolo 5 bis, non essendo sostenibile che la norma del trattato abbia contenuto diverso e di maggior tutela del diritto di proprietà, rispetto all'articolo 42 Cost., mentre semmai diversa e più efficace è stata la tutela della Corte di giustizia rispetto a quella della Corte Costituzionale (il cui garantismo, nel corso degli anni, si è esercitato principalmente nel settore del processo penale, ma è stato del tutto assente, per esempio, nel controllo del sistema normativo impositivo-fiscale). Inoltre la sentenza, sempre nell'ottica della giustificazione del mutamento dei riferimenti normativi e del diverso e negativo giudizio sulla indennità falcidiata ex articolo 5 bis, indica anche la provvisorietà di quella disciplina, legata ad una particolare situazione di crisi finanziaria del paese che avrebbe giustificato maggiori sacrifici. Si tratta, invero, di argomenti abbastanza fragili considerato che i dati correnti relativi alla situazione finanziaria dello Stato, quali l'indebitamento, la pressione fiscale, il trend di crescita della spesa pubblica, sono tutti notevolmente peggiorati rispetto alla calda estate del 1992 (con la sola eccezione della stabilità monetaria e della inflazione). Se così stanno le cose, non è arbitraria la conclusione che la sentenza della Corte abbia registrato un mutamento di clima politico-culturale, in favore di una maggiore considerazione del nucleo fondamentale del diritto di proprietà, rispetto a residui normativi, espressione di principi abbastanza anacronistici. Conclusivamente è giusto domandarci come, nell’immediato, si evolverà questa vicenda. Non certo con l'attuazione dell'indirizzo dato dalla Corte, nel senso della modulazione della indennità in relazione alla grado di utilità sociale degli interventi e delle opere per le quali si procede alla espropriazione, il che richiederebbe un particolare impegno di invenzione e fantasia normativa, del quale non vi sono certamente ora le condizioni. Con ogni probabilità si aprirà un riservato e poco dignitoso mercanteggiamento istituzionale alla quale la Corte non sarà estranea, diretto a correggere la sanzione del 40% a carico degli espropriati che non cedono volontariamente i loro beni, che rappresenta l’aspetto della disciplina censurata oggetto di maggiore critica da parte della sentenza, e che dell'articolo 5 bis mostra la parte peggiore in quanto diretto a sanzionare l'esercizio del diritto di difesa (eppure anche questo, del tutto immotivatamente, è passato dalle maglie, talvolta assai larghe, dello scrutinio di costituzionalità ad opera della prima sentenza del 16 giugno 1993, n. 283). Del resto, a dimostrazione della incoerenza e delle contraddizioni della legislazione del settore, si osserva che la sanzione del 40% è già stata espunta dall'articolo 5 bis limitatamente alla determinazione della indennità risarcitoria nei casi di occupazione acquisitiva, in attuazione della sentenza della sentenza della Corte Costituzionale 2 novembre 1996, n. 369, a seguito della quale l'art. 3, comma 65, l. 23 dicembre 1996, n. 662 inserì il comma 7 bis, che previde, nel caso di occupazioni acquisitive avvenute anteriormente al 30 settembre 1996, l’esclusione della riduzione del 40% e l’aumento del 10 per cento dell'importo base del risarcimento, determinato con lo stesso sistema della indennità di espropriazione[8]. Bisogna anche dire, che la sanzione del 40% aveva drasticamente ridotto il contenzioso in questo settore, e che la sua eliminazione potrebbe generare conseguenze finanziarie ed in termini di contenzioso, assai negative per gli esproprianti, che il governo non potrà trascurare. Difficile quindi prevedere quale soluzione sarà scelta, considerato che il vuoto normativo determinato dalla sentenza della Corte, rischia di inceppare i procedimenti espropriativi e quindi la realizzazione di opere pubbliche. Differenti aspetti problematici presentano invece le espropriazioni di aree da destinare alla edilizia economica-popolare, in quanto questa ormai rifugge dalle zone edificabili, e si localizza generalmente in aree agricole e non edificabili, individuate a tale scopo dai comuni d'intesa con i proprietari, i quali non subiscono così alcuna espropriazione. Sono i frutti della ormai imperante urbanistica contrattata, che vede lo jus aedificandi apparire e scomparire a seconda delle trattative e dei contraenti, il cui effetto certo, a tacere di altri, è lo scriteriato spreco di territorio accentuatosi negli ultimi tempi, del quale fanno commercio i ceti politici locali, ed al quale si assiste da anni nell’indifferenza generale.   --- *** ---   [1] Art 1 del Protocollo Addizionale n. 1 (“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”). [2] Si tratta della ritenuta del 20% operata da parte dell’espropriante sulle indennità in favore della amministrazione delle finanze, prevista dall’art. 11, comma 5, l. 30 dicembre 1991 n. 413. La ritenuta è sostitutiva dell’imposta sul reddito, che altrimenti colpisce le plusvalenze realizzate in sede di erogazione delle indennità di espropriazione, di occupazione e risarcitoria di occupazione acquisitiva. La circostanza che della ritenuta erariale non benefici l’espropriante quando questo non è una amministrazione dello Stato, non incide minimamente sulla entità del sacrificio che di fatto l’espropriato subisce. [3] Seguono questa linea, Corte costituzionale, 19 luglio 2000, n. 300; 11 luglio 2000, n. 262; 30 dicembre 1993, n. 492; 16 dicembre 1993, n. 442. [4] Cfr. supra, nota n. 2. [5] Predieri Alberto, L'indennizzo personalizzato, Milano, 1975, pgg. 5 e seguenti. Non risulta che l'esempio della Valle d'Aosta sia stato seguito, pur in un mondo, qual’è quello regionale, nel quale la riproduzione anche fedele delle leggi è frequente. [6] Mentre il riconoscimento dell'indennizzo anche in favore dei coltivatori diretti previsto dall'articolo 17 legge n. 865/1971 rappresenta una sovvenzione a soggetto diverso dall’espropriato. L’art. 17 cit. comma 1, prevede anche la maggiorazione dell’indennizzo per l’espropriato coltivatore diretto, ma soprattutto per incentivare la cessione volontaria dei beni. [7] Anche se non mancavano precedenti legislativi di scostamenti sostanziali dal valore venale come il R. D. L. 6 luglio 1931 n. 981 emanato per il P.R.G. di Roma e la legge 4 febbraio 1958 n. 158 per la zona industriale di Padova; e non mancavano precedenti nella giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 61/1957, n. 41/1959, n. 67/1959, n. 5/1960, n. 22/1965, n. 63/1970, citate in Predieri A., Morbidelli G., La riforma della casa, Milano, 1971, 138 e segg.) [8] Il che non è valso ad evitare la parallela dichiarazione di incostituzionalità del comma 7 bis ad opera della sentenza della Corte n. 349/2007, pienamente giustificata considerato che la caso di occupazione acquisitiva l’indennità ha la funzione di un vero e proprio risarcimento in presenza di responsabilità extracontrattuale della P. A., e non si giustificano riduzioni di sorta.   (pubblicato il 12.12.2007)