In questi ultimi anni si è assistito ad un continuo proliferare di normative regionali volte all’apparenza a cercare di attenuare quella che la dottrina ha definito come l’intrinseca discriminatorietà della funzione pianificato-ria.
Peraltro il vero fine perseguito da queste normative non è l’equa distribu-zione dei valori e degli oneri generati dalla pianificazione, che non può ra-gionevolmente esistere nell’ambito dell’attività pianificatoria che per sua natura è destinata a creare situazioni differenti nel dettare forme di utiliz-zazione e di trasformazione del territorio.
In realtà lo scopo che i legislatori regionali perseguono è quello di fornire i mezzi alle Amministrazioni perché queste possano realizzare opere di ur-banizzazione e servizi per la collettività senza fare uso di poteri ablatori, o comunque senza dovere sostenere gli oneri economici necessari per l’acquisizione delle aree.
Mediante la previsione negli strumenti urbanistici di aree edificabili (o og-getto di recupero) previa redazione di piani esecutivi di iniziativa privata, si è sempre cercato di invogliare i privati a realizzare a proprie spese parte degli interventi di urbanizzazione ed a cedere gratuitamente altre aree ne-cessarie per le urbanizzazioni. Peraltro, a differenza di quanto avviene nel caso in cui le aree del comparto sono di proprietà di un unico soggetto, nel caso in cui le aree appartengono a proprietari diversi, la presentazione del piano è spesso fonte di dissidi e conseguentemente si blocca sul nasce-re.
Questo è dovuto al fatto che la realizzazione degli interveti interessa i sog-getti che sono proprietari delle aree sulle quali è prevista l’edificazione, mentre non interessa quei soggetti che sono proprietari di aree inedificabili o da destinare ad urbanizzazioni. Pertanto, posto che per la presentazione dei piani esecutivi è generalmente richiesto, se non proprio l’assenso di tutti i proprietari, quanto meno l’assenso di un numero di proprietari che rappresenti i tre quarti del valore dell’imponibile catastale, i piani esecutivi di libera iniziativa restano spesso lettera morta.
E’ vero che per evitare il rischio della mancata attuazione dei piani di libe-ra iniziativa l’Amministrazione può prevedere piani esecutivi di iniziativa pubblica; peraltro in questi casi, se i proprietari delle aree restano inottem-peranti, l’Amministrazione è tenuta ad espropriare le aree necessarie e quindi si ritrova a dovere fare fronte alle spese di esproprio.
Per cercare di evitare o, quanto meno, limitare i problemi di cui sopra, ne-gli ultimi anni le leggi regionali hanno introdotto l’istituto della perequa-zione.
Attraverso tale istituto si cerca di assicurare condizioni di parità di tratta-mento, sotto il profilo dei vantaggi economici e degli oneri da sopportare, tra soggetti titolari di beni posti in analoga condizione. Viene infatti attri-buito un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che costituiscono il comparto, prescindendo dalla effettiva localizzazione della capacità edi-ficatoria sulle singole proprietà e dalla imposizione dei vincoli di inedifi-cabilità.
Il principio di perequazione si realizza mediante la redistribuzione dei di-ritti edificatori indipendentemente dalle destinazioni di piano.
Generalmente la perequazione ha per oggetto singoli comparti e non l’intero territorio. La cubatura realizzabile nel comparto viene suddivisa tra tutti i proprietari in proporzione alla superficie dei terreni da questi posse-duta, indipendentemente dalla circostanza che i loro terreni siano edificabi-li; in altri termini, la cubatura realizzabile viene “spalmata” tra tutti i terre-ni del comparto. I proprietari delle aree sulle quali non è prevista l’edificazione diventano creditori dei soggetti titolari delle aree edificabili. A loro volta questi ultimi sono tenuti non soltanto nei confronti dell’Amministrazione a realizzare le opere di urbanizzazione ma anche a soddisfare il diritto di credito dei restanti proprietari. Naturalmente come controprestazione avranno diritto di realizzare sul loro terreno anche la cu-batura in astratto spettante ai terreni inedificabili.
In questo modo tutti i proprietari di aree comprese nel comparto vengono incentivati ad attuare i piani convenzionati.
Il potere pianificatorio dell’Amministrazione resta forte, posto che la pere-quazione si attua sulla base della volumetria attribuita dalla stessa al com-parto.
Questi accordi consensuali tra i privati e le Amministrazioni e tra i privati stessi vengono ad integrare ed anche a trasformare le “tradizionali” con-venzioni urbanistiche, il cui contenuto diventa più ampio di quello gene-ralmente previsto per legge.
Oggi si ritiene che questi accordi non siano null’altro che gli accordi pro-cedimentali di cui all’art. 11 L. 241/1990 (“l'amministrazione proce-dente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fi-ne di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ov-vero in sostituzione di questo”).
Il ricorso agli accordi di cui all’art. 11 L. 241/1990 non è peraltro privo di problemi. La giurisprudenza ha sempre ritenuto che l’Amministrazione in sede di variante al piano regolatore, potesse incidere sulla destinazione dell’area oggetto di piano convenzionato approvato ma non ancora realiz-zato, a condizione soltanto che motivasse il pubblico interesse a modifica-re la destinazione dell’area.
Per contro l’art. 11 c. 4° L. 241/1990 stabilisce che “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente dal-l'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del priva-to”.
Ciò significa che la P.A. che volesse variare lo strumento urbanistico rela-tivamente ad un comparto oggetto di accordo ex art. 11 L. 241/1990, sa-rebbe tenuta non soltanto a motivare sul pubblico interesse ma anche a ri-conoscere un indennizzo.
La legislazione di diverse Regioni permette che i diritti edificatori attribuiti ad un comparto siano trasferibili e liberamente commerciabili in altri com-parti.
In questi casi i diritti edificatori sono del tutto sganciati dai beni immobili in relazione ai quali sono stati attribuiti. Si è parlato di credito volumetrico ricorrendo alla figura del contratto con effetti obbligatori, dove il creditore è il singolo proprietario titolare del credito volumetrico e debitrice è l’Amministrazione.
Peraltro che cosa si intende per libera commerciabilità? Se con questo si intende che il privato è libero di trasferire la volumetria in qualsiasi parte del territorio, verremmo ad avere situazioni in cui il privato trasferisce la volumetria in aree ad esempio agricole o sottoposte a vincolo di inedifica-bilità, stravolgendo così la pianificazione comunale.
Oppure si può intendere che il privato possa spostare la volumetria soltanto in aree edificabili; peraltro anche in questo caso si può creare un’alterazione della pianificazione (si pensi al caso di area esaurita).
Ed il Comune, potrebbe negare il rilascio del permesso di costruire soste-nendo che l’area non è idonea? Probabilmente no, perché diversamente verrebbe meno alla propria obbligazione; si troverebbe così a dovere varia-re la normativa pianificatoria in relazione all’area interessata ed a concede-re il permesso.
Palesemente una soluzione del tipo sopra prospettato comporta un colpo di spugna alla pianificazione comunale. Il potere pianificatorio passerebbe dall’Amministrazione ai singoli privati che peraltro l’attuerebbero in ma-niera del tutto frammentaria.
E’ evidente quindi che è almeno necessario che le Amministrazioni indivi-duino a priori le aree sulle quali è possibile trasferire la cubatura. Peraltro anche tale ipotesi non è priva di inconvenienti. Infatti i proprietari di que-ste aree vedrebbero “cristallizzato” il loro diritto di edificazione in attesa che il proprietario dell’area convenzionata decida di ivi trasferire il suo credito volumetrico.
In realtà l’unica perequazione che pare ragionevole e che non priva l’Amministrazione dei suoi poteri pianificatori è quella da attuarsi nell’ambito dello stesso comparto edilizio.
Un meccanismo in parte simile a quello perequativo attuato al di fuori del comparto, è quello della compensazione che si attua quando l’Amministrazione, a fronte di un vincolo espropriativo apposto su di un’area di un privato, come indennizzo, anziché prevedere una somma di denaro, gli riconosce quote di edificabilità spendibili in altre aree (ed an-che cedibili) o gli permette di effettuare la cessione di cubatura propria dell’area oggetto di esproprio a favore di un’altra area determinata.
La compensazione crea minori problemi rispetto alla perequazione in quanto ha per oggetto casi specifici previsti per singole situazioni espro-priative.
E’ ragionevole pensare che le Amministrazioni siano sempre più propense a fare uso del meccanismo compensativo, soprattutto a seguito della sen-tenza n. 348/07 della Corte Costituzionale che nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art.5 bis c. 1-2 DL 333/92 e art. 37 c. 1 – 2 DPR 327/01 ha di fatto nuovamente rapportato l’indennizzo al valore effettivo dell’area.
Esempi di perequazione e di compensazione nelle leggi regionali:
Quanto sopra premesso, si può passare ad esaminare il contenuto delle leg-gi regionali che hanno previsto la perequazione e la compensazione.
Legge Veneto 23 aprile 2004 n. 11 artt. 35 – 36 - 37:
la legge prevede l’istituto della perequazione da attuarsi assicurando un‘equa ripartizione dei diritti e degli oneri tra tutti i proprietari delle aree interessate dagli interventi.
I crediti edilizi vengono riconosciuti anche a seguito della demolizione di opere incongrue, eliminazione di elementi di degrado o realizzazione di in-terventi di miglioramento della qualità urbana e paesaggistica o a seguito di imposizioni di vincoli espropriativi. I crediti edilizi sono liberamente commerciabili.
La normativa prevede compensazioni che permettano ai proprietari di aree oggetto di vincolo preordinato all’esproprio di recuperare adeguata capaci-tà edificatoria su altre aree, anche sotto forma di crediti edilizi.
Peraltro la legge non lascia liberi i privati di collocare a piacimento i credi-ti edilizi, in quanto il piano degli interventi individua gli ambiti in cui è consentito l’utilizzo dei crediti edilizi, prevedendo l’attribuzione di indici di edificabilità differenziati in funzione degli obiettivi di ripristino o delle compensazioni.
I crediti edilizi vengono quindi rilasciati sia a seguito dell’apposizione di vincoli espropriativi sia a seguito della realizzazione di interventi di riqua-lificazione da parte dei privati o dell’attuazione di piani esecutivi; il priva-to diventa titolare di un credito edilizio da spendersi negli ambiti indivi-duati dal piano degli interventi. Peraltro si viene a ricadere nel problema sopra esaminato e cioè che i proprietari delle aree individuate dal piano degli interventi vedono “cristallizzato” il loro diritto di edificazione in at-tesa che il proprietario dell’area oggetto di esproprio o comunque titolare di un credito edilizio, decida di ivi trasferire il suo credito volumetri-co.
Legge Campania 22 dicembre 2004 n. 16 artt. 32 – 33:
la legge prevede che il Comune determini le quote edificatorie da attribuire ai proprietari delle aree comprese nel comparto. Le quote sono liberamente commerciabili ma non possono essere trasferite in altri comparti edificato-ri.
Legge Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 art. 11:
la legge prevede l’istituto della perequazione urbanistica anche se non lo disciplina compiutamente.
Detta poi una disciplina della compensazione per i casi di cessione di aree a seguito di vincoli espropriativi, prevedendo l’attribuzione di aree in per-muta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili individuate dal piano di governo del territorio, nonché la possibilità per il proprietario di realiz-zare direttamente gli interventi di interesse pubblico, mediante accredita-mento o stipulazione di convenzione con il comune per la gestione del ser-vizio. I diritti edificatori sono liberamente commerciabili.
Legge Umbria 22 febbraio 2005 n. 11 artt. 29 – 30:
La legge prevede l’istituto della perequazione e stabilisce che i piani attua-tivi individuano le aree dove concentrare l’utilizzazione dei diritti edifica-tori
Interessante notare che relativamente alla compensazione a favore dei sin-goli, la legge prevede come controprestazione la permuta di terreni e il ri-lascio di crediti edificatori di proprietà comunale.
Legge Toscana 3 gennaio 2005 n. 1 art. 60 Legge Basilicata 11 agosto 1999 n. 23 art. 33 Legge Puglia 27 luglio 2001 n. 20 art. 14 Legge Calabria 16 aprile 2002 n. 19 art. 54 Legge Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20 art. 7:
si limitano a prevedere l’istituto della perequazione, senza peraltro disci-plinarlo in concreto. |
