No a proroghe generalizzate degli affidamenti senza gara. No alla definizione autoritativa degli ambiti produttivi del servizio di gestione delle reti del gas. Necessità di bandi tipo per favorire un accesso ampio e non discriminatorio alle procedure di evidenza pubblica. Criteri di aggiudicazione calibrati sui prezzi all’utente finale e non solo sul canone offerto per svolgere il servizio. Necessità di neutralizzare situazioni di possibile conflitto di interesse.
Con il parere del 16 novembre 2007, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato effettua una critica a 360° sulle “Disposizioni in materia di concorrenza e qualità dei servizi essenziali nel settore della distribuzione del gas” previste dall’art. 46 bis del disegno per la conversione in legge del Collegato alla Legge Finanziaria 2008 (decreto 1° ottobre 2007, n. 159).
La disposizione finita sotto la lente di ingrandimento dell’Autorità prevede che:
“1. Al fine di garantire al settore della distribuzione di gas naturale maggiore concorrenza e livelli minimi di qualità dei servizi essenziali, i Ministri dello sviluppo economico e per gli affari regionali e le autonomie locali, sentita la Conferenza unificata e su parere dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas, individuano entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto i criteri di gara e di valutazione dell'offerta per l'affidamento del servizio di distribuzione di gas previsto dall'articolo 14, comma 1, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, tenendo conto in maniera adeguata, oltre che delle condizioni economiche offerte, e in particolare di quelle a vantaggio dei consumatori, degli standard qualitativi e di sicurezza del servizio, dei piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti.
2. I Ministri dello sviluppo economico e per gli affari regionali e le autonomie locali, su proposta dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas e sentita la Conferenza unificata, determinano gli ambiti territoriali minimi per lo svolgimento delle gare per l'affidamento del servizio di distribuzione del gas, a partire da quelli tariffari, secondo l'identificazione di bacini ottimali di utenza, in base a criteri di efficienza e riduzione dei costi, e determinano misure per l'incentivazione delle relative operazioni di aggregazione.
3. Al fine di incentivare le operazioni di aggregazione di cui al comma 2, i termini del 31 dicembre 2007 e del 31 dicembre 2009 stabiliti dall'articolo 23, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51, sono prorogati di due anni.
4. A decorrere dal 1 gennaio 2008, i comuni interessati dalle nuove scadenze di cui al comma 3 possono incrementare il canone delle concessioni di distribuzione, solo ove minore e limitatamente al periodo di proroga, fino al 10 per cento del vincolo sui ricavi di distribuzione di cui alla delibera dell'Autorità per l'energia elettrica e il gas n. 237 del 28 dicembre 2000, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 4 del 5 gennaio 2001, e successive modificazioni, destinando prioritariamente le risorse aggiuntive all'attivazione di meccanismi di tutela relativi ai costi dei consumi di gas da parte delle fasce deboli di utenti.
Questi, in estrema sintesi, i fattori critici evidenziati dall’Autorità.
I) Proroga dei termini per svolgere le gare al 31.12.2009 ed al 31.12.2011.
L’Autorità rileva che i Comuni italiani hanno in media 5.000 utenti e che quindi, in base all’attuale quadro normativo, la maggior parte delle concessioni per la distribuzione di gas naturale scadranno il 31 dicembre 2007.
L’art. 46 bis proroga tale scadenza al 31 dicembre 2009, confermando il dato secondo cui, dal 2000 al 2007, le gare si sono finora svolte soltanto nel 5% dei casi.
L’Autorità ricorda che il D.Lgs. 164/2000 (art. 15, in tema di Regime di transizione nell'attività di distribuzione) prevedeva che le concessioni originariamente affidate senza procedure di gara avrebbero potuto proseguire solo fino al 31 dicembre 2005 (con possibilità di ulteriore proroga in caso di significativo sviluppo del servizio sul mercato).
Successivamente il D.L. 30 dicembre 2005 n. 273 (conv. L. 51/2006) ha prorogato tali affidamenti sino al 31 dicembre 2007 e, al verificarsi di alcune ipotesi (ad esempio, qualora si sia realizzata una fusione societaria che consenta di servire un’utenza complessivamente almeno doppia di quella originariamente servita; oppure qualora i clienti finali serviti siano più di 100.000, ecc.), fino al 31 dicembre 2009.
L’art. 46 bis del disegno di legge dispone un ulteriore slittamento di tali termini rispettivamente fino al 31 dicembre 2009 e al 31 dicembre 2011 (cui si cumulerebbe la possibilità di un’ulteriore proroga “per comprovate e motivate ragioni di pubblico interesse”, secondo l’art. 23, D.L. 273/05).
Per l’Autorità tali proroghe sono difficilmente compatibili con la direttiva 2003/55/CE3 che ha individuato nel 1° luglio 2007 il “termine ultimo specifico” per completare il mercato interno del gas naturale. Sulla questione, inoltre, pende il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee effettuato da parte del TAR Lombardia, Sez. Brescia, con ordinanza del 4 agosto 2006, n. 963.
Di conseguenza per l’Authority della Concorrenza la proroga generalizzata di tutte le gare introdotta dal disegno di legge non troverebbe alcuna giustificazione.
II) Definizione per via ministeriale dei nuovi ambiti territoriali da mettere a gara.
Né risulta condivisibile, secondo l’Autorità, la scelta di procedere ad una definizione autoritativa degli ambiti produttivi del servizio di gestione delle reti di gas.
Tale definizione per via esogena ed amministrativa del mercato, “in base a criteri di efficienza e riduzione dei costi”, implica l’oneroso compito di acquisire informazioni e dati non facilmente reperibili. Il rischio paventato è allora di favorire la definizione di ambiti ottimali solo sulla carta e che non riproducono le effettive esigenze tecniche e di riduzione dei costi riscontrabili sul mercato.
III) Bando-tipo a livello nazionale.
L’Autorità sottolinea inoltre che la frammentazione delle concessioni e l’assenza di un quadro uniforme dei requisiti di partecipazione e dei criteri di aggiudicazione determineranno ingenti oneri sia in capo agli enti locali (per dover bandire oltre 5000 gare, quasi tutte con scadenze vicine tra loro), sia per le imprese interessate (difficilmente in grado di monitorare la situazione su scala nazionale e cogliere le migliori opportunità di gara).
La proposta dell’Autorità è di predisporre un bando-tipo a livello nazionale. Il bando-tipo potrebbe ridurre i costi a carico degli enti locali e permetterebbe agli operatori di programmare la propria attività in modo da cogliere le migliori opportunità.
L’Autorità auspica che il bando-tipo preveda requisiti di fatturato proporzionati al valore del servizio oggetto di concessione, consentendo alle imprese di nuova costituzione di dimostrare la propria capacità economica e finanziaria con documentazione alternativa al bilancio. Da escludere il ricorso a parametri di esperienza o di utenza servita che potrebbero favorire le imprese maggiori o da più tempo attive nel mercato.
Attenzione particolare meritano i livelli di qualità e sicurezza (regolati dall’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas) che potrebbero costituire requisiti minimi di partecipazione, salva la facoltà per l’Ente Locale di attribuire punteggi aggiuntivi a chi propone investimenti ulteriori nella rete e/o nel servizio.
IV) Aggiudicazione in base al prezzo all’utente finale e necessità di neutralizzare situazioni di possibile conflitto di interesse.
Con riferimento ai criteri di aggiudicazione, l’Autorità ritiene che la selezione del miglior operatore debba essere basata sui prezzi all’utente finale e non sulla misura del canone offerto per svolgere il servizio.
Attribuire eccessivo peso, fra gli aspetti economici, al canone concessorio porta infatti all’erosione dei margini di ricavo dell’impresa. In altre parole le imprese, soprattutto in un’ottica di breve periodo, potrebbero essere spinte a ridurre gli investimenti, con ripercussioni negative sui livelli di sicurezza e qualità del servizio.
Peraltro, secondo l’Autorità, il ricorso a criteri oggettivi e trasparenti, tra cui appunto quello del prezzo del servizio, ridurrebbe i margini di apprezzamento delle offerte da parte dell’Ente Locale. Tale riduzione della discrezionalità è ritenuta opportuna perché, sottolinea l’Autorità, il settore è caratterizzato dalla presenza di operatori in cui gli enti concedenti spesso hanno partecipazioni azionarie o di controllo, generando potenziali situazioni di conflitto di interesse in fase di aggiudicazione. In definitiva l’Autorità, con una sorta di legal suasion, invita il legislatore a riformulare l’art. 46 bis in modo da chiarire che il canone concessorio non potrà costituire la variabile principale di aggiudicazione della gara. |
