1. In primo luogo tre osservazioni di carattere generale.
Il testo del disegno di legge contravviene certamente alla indicazione di Guglielmo di Occam: gli enti non devono moltiplicarsi al di là del necessario. Esso contiene viceversa una messe di nomi, concetti o pseudo-concetti, tra loro neppure ben coordinati e, soprattutto, indefiniti.
Di qui la seconda osservazione: in iure civili omnis definitio periculosa est, diceva l’antico Maestro. Nel nostro caso siamo esattamente all’opposto: non si arrischia la benché minima definizione e ci si rimette a clausole generalissime che null’altro effetto producono, se non quello dello spostamento ad altri luoghi e, quindi, ad altre autorità della vera e propria decisione. Rischia cioè di riprodursi, al livello normativo primario, quel che già è accaduto con riferimento al Titolo V della Costituzione: l’inserimento delle istanze giurisdizionali (in quel caso la Corte costituzionale) nel circuito fisiologico di determinazione dell’effettivo contenuto delle regole approvate dall’autorità normativa, secondo una linea di tendenza che – in modo significativamente progressivo – sta spostando l’asse del nostro ordinamento dal diritto scritto al diritto giurisprudenziale.
Quindi la terza considerazione: siamo di fronte – e forse dobbiamo abituarci – ad una normazione per direttive estremamente vaghe, dimessa ogni pretesa di regolamentazione. Non si tratta, però, di una scelta neutrale. La direttiva è tipica, infatti, di rapporti di egemonia; rapporti nei quali non v’è parità tra i soggetti, neppure nel senso minimo della pari dignità, ma situazioni (e non, dunque, rapporti) di assoggettamento.
2. Possono prendersi le mosse da quest’ultima considerazione, ponendo una questione radicale.
Il d.d.l. approvato dal Governo prelude davvero ad un testo di garanzia delle autonomie? Il fatto che esso basi su attribuzioni di competenza contenute nel nuovo Titolo V della Costituzione – l’art. 117, co. 2, lett. p), in primo luogo – non compromette l’importanza della questione: ché, anzi, sembra presentarsi ancora una volta un problema di conciliazione tra il principio enunciato dall’art. 5 Cost. e la sua più dettagliata articolazione, delineata dal Titolo V. Problema sollevato già con riferimento, ad es., al precedente testo dell’art. 128 Cost. – e tuttavia ritenuto solubile in via di interpretazione – e che, oggi, potrebbe persino condurre a postulare il contrasto, nell’ambito del medesimo testo normativo costituzionale, tra disposizioni e principi (secondo il paradigma additato da Bachof).
Ogni disciplina delle autonomie locali, sconta forse un difetto di sviluppo della riflessione intorno al concetto di autonomia: sebbene abbia massima rilevanza, infatti, esso (nei suoi due versanti, pubblico e privato, tra di essi tutt’altro che separati e reciprocamente ininfluenti) non è stato, per così dire, particolarmente frequentato e sovente è stato sovrapposto ad altri concetti, soltanto in parte ad esso contermini, ma con apparenze “fenomenologiche” di ingannevole similitudine.
Può, allora, valere la pena – al fine di dotarsi di un parametro di valutazione del d.d.l. che qui interessa, che non sia riferibile unicamente al modo di contingente valutazione delle istanze autonomistiche nel presente momento storico – risalire alla matrice del concetto in parola, per coglierne almeno la portata e le linee di sviluppo che implica e pretende nell’opera di riconformazione della organizzazione costituzionale, alla quale stiamo assistendo negli ultimi anni.
3. Più evocato che attentamente considerato – salve alcune importanti eccezioni, dal saggio di Carlo Esposito, alle acutissime riflessioni di Giorgio Berti e di Mario Nigro -, l’art. 5 Cost. espone un legame elettivo con l’art. 1 Cost. (legame molto opportunamente rammentato, di recente, da Beniamino Caravita), poiché l’organizzazione pubblica del popolo – principale soggetto, non solo lessicale, della vigente Costituzione – lungi dall’esaurirsi nella sintesi unitaria statale, che, certo non casualmente, è del tutto assente dai primi articoli della Carta fondamentale, si giova anche e innanzitutto delle forze ordinanti che, per tradizione storica e per fisiologico processo aggregativo naturale, si collocano (logicamente e giuridicamente) “concrezione” massima, fatta consistere, appunto, nella persona giuridica statale.
Contrariamente a quel che emerge dal d.d.l. che ne occupa – e, ancor prima, dalla impostazione del nuovo Titolo V della Costituzione – ove l’autonomia in senso proprio, quanto al suo nucleo centrale, si risolve essenzialmente in (relativa) potestà di ordinamento degli uffici, perdendo perciò i suoi caratteri salienti non appena venga spinta oltre il ridetto ordinamento, l’autonomia di cui all’art. 5 Cost. non rappresenta un “semplice” principio di articolazione organizzativa di un plesso unitario e del principio cui questo si riconnette, ma concerne, viceversa, la morfologia dell’assetto della collettività popolare: in tal senso, si potrà parlare di unità statale, ma come unità di una società che, obbedendo a comuni regole di condotta e di linguaggio, si amministra mediante strutture adatte ai vari livelli e ai vari gruppi sociali (Berti).
L’art. 5 Cost. aveva – e conserva attualmente – una carica “eversiva”, essendo destinato ad agire in profondità nella forma di Stato, conferendo coerente sviluppo alla posizione del popolo quale frame group dell’ordine costituzionale.
In senso ostativo al pieno dispiegamento della innovazione annunciata dall’art. 5 Cost. si pone però la forza degli archetipi concettuali, che tanta parte hanno avuto (direttamente, in Francia e in Germania, e di riflesso in Italia) nella faticosa intrapresa del consolidamento degli Stati, nel passaggio dalla frammentazione di ancien régime all’accentramento amministrativo.
Una linea rigogliosa (e allora giustamente orgogliosa), sorta nel corso del XIX sec. e nella prima metà del XX sec., continua oggi ancora a dare i suoi frutti: l’unità (non di popolo ma) statale declina paradigmi concessori. I soggetti dell’ordinamento – tutti i soggetti dell’ordinamento – stanno nell’ordine statale (unico ordine giuridico, per l’equivalenza, stabilita in dottrina prima ancora che nell’esperienza politica, tra Stato e diritto) in virtù della attribuzione di personalità giuridica – che diviene una sorta di attività creativa, avvalorata dalla idea, alla quale si è appena fatto cenno, secondo la quale nulla può avere giuridico rilievo se non per mezzo della mediazione statale, capace di mutare qualitativamente i fenomeni fattuali in fenomeni, appunto, giuridici: gli interessi riferibili ai soggetti dell’ordinamento, dunque, non si affermano (né hanno una qualche possibilità di affermarsi) per forza propria, ma in ragione della sintesi che ne compia il legislatore – in termini vagamente hegeliani: l’universale di un particolare governo - servendosi di norme generali ed astratte, che escludono in radice ogni possibile conflitto tra lo Stato e i soggetti che da esso derivano. Il conflitto in fatto corrisponde ad una incoerenza rispetto all’ordine normativo e la tutela degli interessi di questi ultimi passa, quindi, necessariamente per la postulazione dei medesimi in forma di azioni in giudizio intese a ristabilire l’ordine legislativo violato.
In questa prospettiva, le collettività locali non rilevano in quanto centri “naturali” di istituzione e ordinamento di interessi espressi dalle medesime, rispetto alle quali, dunque, lo Stato assuma funzione di sintesi e di limitazione ab externo, ma quali persone giuridiche di diritto pubblico: la loro partecipazione alla vita della collettività statale – essa pure, non a caso, disciolta in “presupposto sociale” della persona giuridica statale – consiste nella delega di esercizio di funzioni esecutive e, perciò, secondarie rispetto alla primaria e prevalente volontà statale, che assume altresì e pertanto carattere di parametro di identificazione delle funzioni medesime.
L’autonomia si presenta, allora, come particolare atteggiamento della discrezionalità degli enti cui si riferisce (autonomia degli enti locali e non già autonomia locale): ci si allontana così dalla autonomia intesa come esigenza di una società e, quindi, come potestà di darsi un ordinamento (Santi Romano). Coerentemente, in dottrina il relativo concetto viene elaborato in opposizione a quello di sovranità, essendo quest’ultimo attributo esclusivo della persona giuridica statale.
4. In Italia, peraltro, è ben noto che su ogni ipotesi autonomistica pesa il peccato originale della unificazione amministrativa, allorquando un robusto e articolato corpus normativo acquisì il ruolo di fatto costituzionale generatore dello Stato. La mancanza di un effettivo sostrato nazionale veniva compensato, a titolo oneroso – sarebbe il caso di dire – con la compressione e, anzi, la eliminazione dal “mondo del diritto” (i.e. dalla costruzione dell’ordinamento generale, predicato quindi in perfetta coincidenza con lo Stato) di ogni istanza di autonomia.
È di intuitiva evidenza, infatti, che la partita più importante si giocava – e si gioca – sulla collocazione di quelle funzioni ritenute così essenziali da assumere caratteri autoritativi, minore (ma non irrilevante) essendo il problema delle attività di natura economica.
Tali funzioni a lungo (potrebbe dirsi dal 1859 sino alla l. n. 142 del 1990 e forse anche oltre) sono rimaste quoad titulum proprie dello Stato, sebbene – giusta il cenno fattone – delegate in parte e quoad exercitium agli enti locali.
Si tratta di un punto di particolare importanza: sviluppando questo codice genetico, lungo il corso della storia del nostro Paese, accadrà che le classi politiche locali si affidino piuttosto a rivendicazioni di libertà, che non alla pretesa di esercitare effettivo autogoverno.
L’attrazione degli enti locali nell’orbita statale passa per la coincidenza (ritenuta a priori) tra popolo e rappresentanza e perciò tra popolo e volontà del rappresentante: ma, per quanto tale “operazione concettuale” abbia potuto piegare i dati reali, tuttavia, com’è stato molto acutamente affermato, “Non è mai stato dimostrato che la collettività statale manifesti come sua esigenza naturale quella di provvedere unitariamente e con carattere omogeneo a tutti i bisogni sociali” (Giorgio Berti).
Di qui a poco si dirà, sinteticamente, delle ragioni giuridico-positive che non dovrebbero consentire equazioni di tal fatta.
Ciò non toglie, però, che la durevole consuetudine di riduzione concettuale dell’autonomia al rango di mero espediente giuridico-amministrativo, o di buona legislazione e amministrazione – magari nutrita di riferimenti assiologici a comuni standard di cittadinanza e perciò di diritti soggettivi costituzionali – si ripeta pervicacemente e paradossalmente negli ultimi anni, in una trama che omogeneizza le c.d. autonomie secondo modelli organizzativi che riproducono “in scala” strutture statali.
Non soltanto il d.d.l. donde prendono le mosse queste note, ma la legislazione vigente e persino il dettato costituzionale del nuovo Titolo V della Costituzione paiono collocarsi ancora nell’ottica della “filiazione statale” delle autonomie territoriali, restituite giuridicamente come figurini di una complessa (e, purtroppo, costosissima) amministrazione unitaria, che si sviluppa sui tronchi della legislazione statale e di quella regionale.
Ma – secondo il cenno fattone in principio – il punto di verificazione della effettiva giuridicità costituzionale e, ancor più, di effettività storico-costituzionale di ogni riforma che si voglia qualificarsi come attuazione del principio autonomistico sta nel rapporto con l’art. 5 Cost.
Ora, la generosa intelligenza del Costituente avrebbe voluto che la Repubblica consistesse in un ordinamento pubblico generale non risolventesi per intero nello Stato, ma derivante per progressiva complessa stratificazione di sintesi derivanti dall’esercizio di poteri di autonomia, ritenuti, sinché possibile, in capo ai titolari degli interessi cui i poteri medesimi corrispondono: l’autonomia quale declinazione, sia sul versante individuale, sia sul versante collettivo, della sovranità popolare.
L’art. 5 Cost. – per la sua forza di disposizione di principio e, verrebbe da dire, per la sua prossimità all’art. 1 Cost. – si pone (e così deve leggerlo l’interprete) in stretta coerenza con la posizione sistematica (e non soltanto di mero soggetto lessicale) del popolo: il popolo “vive” giuridicamente e giuridicamente si afferma nella titolarità e attraverso l’esercizio delle posizioni di autonomia alle quali si è appena fatto cenno, dal cui concorso risultano concrezioni istituzionali capaci di autogoverno.
Non che svilire il ruolo dello Stato, questa lettura ne addita la funzione strumentale: ad esso competono e devono competere quelle attribuzioni necessarie a far sì che vi sia una unitaria collettività statale e non soltanto una riunione di collettività locali; attribuzioni che devono essere individuate seguendo l’ordito della Costituzione e misurate ascendendo allo Stato dalle autonomie individuali e passando per quelle collettive, private e pubbliche.
In tal senso dovrebbe agire il principio di sussidiarietà verticale correttamente inteso, che, con espressione più suggestiva e più risalente negli anni, è stato definito come principio della separazione verticale dei poteri (Giorgio Berti): ciò che implica altresì una approfondita revisione del “dogma” che vuole l’attività amministrativa traduzione in concreto della legge.
In concreto, peraltro, l’attuazione effettiva di un simile disegno, e perciò in primo luogo la posizione degli assi fondamentali della organizzazione plurale implicata dal principio autonomistico, dovrebbe condursi mediante procedure che consentano sintesi dinamiche, ad esempio secondo moduli programmatori non tollerando, viceversa, soluzioni di conflitti per mezzo della mediazione legislativa dello Stato, tipica della concezione degli enti locali quali organi statali (per intendersi: attribuzione/creazione di competenze mediante legge statale, esattamente come previsto dal d.d.l. di cui ci si occupa - peraltro in attuazione del disposto dell’art. 117, co. 2, lett. p) Cost. - che determina un sensibile slittamento rispetto a quel che prevede l’art. 114 Cost., a mente del quale “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”, e pare attagliarsi piuttosto al testo del vecchio art. 128 Cost.).
A tal punto si colloca la questione forse più rilevante, quella della soggettività degli enti locali, che, nel d.d.l. approvato dal Consiglio dei Ministri, nonché già nel nuovo Titolo V, nel passaggio dall’art. 114 all’art. 117, incontra una mediazione legislativa che non appare del tutto coerente con l’art. 5 Cost.
Diversamente, infatti, da quel che dispongono carte costituzionali prossime alla nostra, per composizione e ancor più per ispirazione, l’art. 5 non si limita a riconoscere e promuovere un diritto alla autonomia – preludendo così ad una successiva fase di costituzione in concreto, presidiata dalla legge, ovvero specificata dallo stesso atto costituzionale mediante attribuzione di personalità giuridica – ma pare conferire ex se soggettività costituzionale alle autonomie, in ottemperanza all’idea che l’unità sia ordinamentale e non semplicemente statale.
Nella stessa direzione si pone, inoltre, l’art. 114 Cost., nel nuovo testo: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, non più “si riparte”.
La titolarità di funzioni non può, allora, essere costretta nell’ambito della qualificazione sub specie di amministrazione come esecuzione della legge (sia essa statale ovvero regionale): la prospettiva della funzione esecutiva, infatti, non soltanto mortifica il senso profondo dell’autonomia – perché, come si è avuto modo di dire, essa finisce per essere misurata con riguardo alla titolarità del potere normativo primario -, ma, per di più, esaurisce la figura dell’amministrazione locale nella coniugazione di forme concrete della unica volontà rilevante, quella della legge statale o regionale.
Ma l’art. 118 Cost. non dovrebbe, per parte sua, costringere ad una lettura del genere appena cennata: in caso contrario, infatti, la proclamata fine del parallelismo legge-amministrazione rischia di sfociare in una semplice scomposizione verbale.
L’ipotesi secondo cui gli enti locali avrebbero soggettività costituzionale direttamente in forza delle disposizioni costituzionali, corroborata dai dati testuali di cui all’art. 5 e 114, co. 2 Cost., iscrive una seria ipoteca sulla interpretazione dell’art. 117, co. 2 lett. p) Cost., nel senso che sarebbe riservato alla legge dello Stato la decisione concernente la individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali, nonché – così prevederebbe il d.d.l. – le funzioni proprie degli enti medesimi, senz’altra cautela del principio dell’art. 5 Cost. e del disposto dell’art. 114, co. 2 Cost. se non quella della istituzione “Al fine della predisposizione degli atti istruttori relativi ai provvedimenti attuativi dei decreti delegati di cui alla presente legge” e con compiti di “verifica” e “monitoraggio dei tempi e delle modalità dei processi di individuazione, allocazione e conferimento delle funzioni amministrative e delle relative risorse, da parte dello Stato e delle regioni” e di “coordinamento delle iniziative relative all’attuazione del federalismo fiscale”, di una “apposita sede di coordinamento cui partecipano i rappresentanti del Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, del Ministro per i rapporti con il parlamento e le riforme istituzionali, del Ministro dell’interno, del Ministro dell’economia e delle finanze, nonché i rappresentanti di regioni ed enti locali”.
La soggettività costituzionale degli enti locali implica e impone, infatti, il riconoscimento del “diritto” a partecipare, con contributo indefettibile, alle suddetta decisione: qualora si ritenesse, viceversa, che – alla luce del testo della Costituzione – non vi sia alcuno spazio ermeneutico per ritenere il legislatore statale vincolato alla lettura qui appena abbozzata, si potrebbe seriamente avanzare il dubbio che vi sia un insanabile contrasto tra l’art. 5 Cost., anche per come (correttamente) ricevuto dall’art. 114, co. 2 Cost., e l’art. 117, co. 2 lett. p).
Pare, infatti, che l’attribuzione alla esclusiva competenza della legge statale della materia delle funzioni fondamentali degli enti locali – non a caso accompagnata da quelle contermini degli organi di governo e del sistema elettorale - possa significare garanzia che, impregiudicata la partecipazione determinante degli enti medesimi alla formazione del contenuto in ordine alle funzioni medesime, la decisione stessa sia ricevuta in atto di normazione primaria dello Stato e sottratta così alle “linee di tensione” tra enti locali e Regioni.
Si tratta, forse, di una diversa categoria di leggi, che non corrisponde ad un potere di disciplina materiale, ma ha – quasi come accade con la disciplina per legge costituzionale degli statuti delle Regioni ad autonomia speciale, ancor più alla luce della riforma degli statuti medesimi, cui consegue una procedura di revisione dei medesimi differenziata rispetto a quel che dispone l’art. 138 Cost. – scopo e funzione di controllo della compatibilità tra determinazione dell’ente locale e indefettibili interessi di unitarietà (prima parte dell’art. 5 Cost.) – controllo che attiene, quindi, non solo ai limiti ma anche al contenuto minimo necessario della scelta, non potendo l’ente (ecco il senso dell’aggettivo fondamentale) esimersi dall’assumere alcune funzioni (controllo, quindi, di fedeltà dell’ente locale alla sua posizione sostanziale nell’ordinamento, secondo la risalente intuizione di Giorgio Berti) - e, al tempo stesso – proprio in forza della riserva costituzionale - di garanzia della “inalienabilità” di quella autonomia (seconda parte dell’art. 5 Cost.).
In questo modo si assicura che alle funzioni fondamentali corrisponda effettivamente la titolarità di un potere, nel senso (anche) della competenza e non soltanto la titolarità di una potestà di esercizio che si riferisca, però, ad una competenza di altro soggetto: l’ente locale, insomma, deve poter esprimere una volontà e non soltanto un giudizio circa le sue funzioni fondamentali .
Intesa, viceversa, la legge ex art. 117, co. 2 lett. p) Cost. come “semplice” legge statale, sia pure approvata previa consultazione dell’ente interessato, la prerogativa di autonomia – pur proclamata in Costituzione – muterebbe in mera articolazione della fattispecie legislativa (statale) che vi dà fondamento.
Orbene, diversamente si dirama e, ancor prima, si qualifica allora l’autonomia (come già aveva sostenuto Giorgio Berti), allorché essa si basa su un atto che, pur avente forma di legge, contiene una determinazione dello stesso ente: non più esecuzione di legge, né, dunque, sviluppo della volontà legislativa.
La legge di cui all’art. 117, co. 2 lett. p) Cost., in altri termini, potrebbe essere considerata come fonte atipica, idonea tra l’altro, a salvaguardare lo snodo Regioni- enti locali, in modo che le prime esercitino, nelle materie di propria competenza, funzioni di indirizzo, per progressiva sintesi di interessi corrispondente alle esigenze del rispettivo territorio – esprimendo così più schiettamente, com’è stato detto, natura di atti di governo –, al contempo obbligando ad una lettura dell’art. 118 Cost. che non riduca l’ambito e la natura delle funzioni amministrative in ragione del riparto di materie concernente la funzione legislativa.
Le funzioni amministrative dovrebbero, infatti, innervare l’originario disegno costituzionale, inteso – come scriveva lucidamente Carlo Esposito – a far sorgere “Centri di vita effettiva e individuata nella vita dello Stato”, poiché identica autonomia è conferita a Regioni, Province e Comuni, esprimentesi, per le prime, anche attraverso atti dotati della forza e del valore delle legge per l’ampia generalità del provvedere, in vista del coordinamento delle altre autonomie.
Tali enti, insomma, devono – sempre in forza della Costituzione – essere posti in condizione di disciplinare in concreto tanta materia e in maniera tanto organica da dare vita ad ordinamenti particolari che concorrono, in quanto e perché di quella natura, alla formazione dell’ordinamento generale.
Amministrazione è allora autogoverno, che risulta “quando in queste persone giuridiche sia organizzata in maniera autonoma e libera la vita locale, e vi sia autogoverno dei governati e la volontà e l’azione di questi enti sia rispondente ai principi e alle direttive prevalenti tra gli uomini che vivono sul territorio” (Carlo Esposito).
In tale direzione si profila con chiarezza il senso dell’altro principio fondamentale contenuto nell’art. 5 Cost., quello cioè del decentramento, che, agendo sulla organizzazione statale allo stesso livello ove si colloca il principio della separazione dei poteri (Carlo Esposito), dovrebbe consentire e anzi imporre un’ampia distribuzione dell’amministrazione attiva sul territorio nazionale, seguendo peraltro la collocazione delle autonomie.
5. Tornando al d.d.l. sulla scorta delle brevi considerazioni sopra esposte, sembra che esso vada in direzione se non opposta, certo diversa da quella evocata nel dibattito politico.
Le linee seguite ricalcano ancora una volta il sistema della autonomia degli enti locali, della costruzione dal vertice statale di persone giuridiche di diritto pubblico particolarmente garantite nell’ampiezza quantitativa delle competenze loro assegnate, come sembra evocare lo stesso riferimento ad un Codice delle autonomie, che lessicalmente rammenta le grandi opere di omogeneizzazione giuridica.
Ci si muove, dunque, nella logica della transazione tra centro e periferia e non già del componimento delle reciproche prerogative nel segno della effettiva attuazione dell’ambizioso progetto del Costituente.
Ciò vale non soltanto per le funzioni fondamentali, che, senza alcuna seria garanzia di partecipazione (almeno) codeterminativa dei futuri titolari, verranno individuate e dunque concepite e allocate dallo Stato e, poi, disciplinate quanto alle modalità del loro esercizio dalle leggi statali e regionali, nelle materie di rispettive competenze – nonché sottoposte, insieme con le altre funzioni, ad un riassetto organico ed unitario “individuando con chiarezza il ruolo e le competenze dei diversi livelli di governo, sulla base della loro adeguatezza organizzativa e dimensionale”: in proposito, il quadro di riferimento è financo espressamente additato nella illustrazione del d.d.l., ove si legge che “Le funzioni fondamentali, in quanto «funzioni» e, come tali, implicanti l’esercizio di poteri autoritativi, e, in quanto «fondamentali» e perciò essenziali e doverose, devono avere una base legale, in leggi dello Stato”. È, quindi, evidente che si concepiscono ancora persino le funzioni fondamentali quali attività di svolgimento della unitaria voluntas legis, senza neppure considerare che la funzione di legittimazione democratica dell’attività amministrativa, che a livello statale non può passare se non per il mezzo del fondamento di essa nella legge del Parlamento, ben può essere rimpiazzata – nell’ordinamento autonomo dell’ente locale – dalle fonti regolamentari dell’organo rappresentativo della comunità locale e dal rapporto di queste con gli atti esecutivi.
Quanto alle “funzioni proprie di cui all’articolo 118 della Costituzione”, esse “vanno identificate – si legge nella relazione – con i compiti ulteriori, non doverosi secondo le leggi statali, che gli enti locali possono assumere ne confronti delle proprie collettività. Il disegno di legge consente la assunzione di funzioni proprie ai comuni che rispettino parametri di virtuosità, con delibera adottata da”.
Ma la delibera ha spazi di discrezionalità ben ristretti. Non soltanto in ragione della limitazione tipologica, che induce a ritenere che si tratti di sole attività (e non funzioni) di carattere lato sensu economico – esse devono, infatti, “essere svolte senza l’esercizio di poteri autoritativi” – ma anche per il parametro condizionante, previsto dal d.d.l., secondo cui l’assunzione di funzioni proprie è legata a parametri di “virtuosità” molto penetranti, determinati e applicati dallo Stato e, per di più, di difficile soddisfacimento: “capacità di conseguire avanzi di bilancio su soglie predeterminate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per periodi temporali congrui stabiliti dal legislatore delegato”; “capacità di conseguire obiettivi di qualità indicati nei documenti rilevanti ai fini del controllo interno”; “capacità di raggiungere la dimensione organizzativa ottimale anche mediante forme di cooperazione, associazione, fusione, unione con altri enti locali”.
Non vi sarebbe molto altro da aggiungere a prova della incongruenza del d.d.l. rispetto al concetto costituzionale di autonomia locale, se non la disposizione dell’art. 2, co. 4, n. 4, lett. m, con il quale si vorrebbe demandare al legislatore di “prevedere strumenti di prevenzione del contenzioso tra gli enti locali e tra questi e le amministrazioni dello Stato e degli altri enti pubblici, attraverso il ricorso a forme di conciliazione preventiva, individuandone a tale fine le sedi istituzionali, le procedure e le garanzie, anche di partecipazione”. Norma che, se approvata, nega ulteriormente ogni seria prospettiva di soggettività ex constitutione degli enti locali, riducendo il tono del conflitto – conseguentemente non ipotizzabile nei confronti del legislatore statale o regionale, ma soltanto con il “livello amministrativo” dello Stato e delle Regioni – ad una fattispecie di tipo inter-organico, rimesso addirittura a sedi conciliative non giurisdizionali.
Con molto ottimismo, potrebbe dirsi che il d.d.l. rappresenti un passaggio di riassetto, sperimentato e compiuto con il quale dovrà darsi finalmente effettiva attuazione all’art. 5 Cost.
Ma siamo certamente ancora lontani da quella matrice giuridico-assiologica che, componendo in sistema l’autonomia locale, il decentramento e la libertà di iniziativa economica privata, volge ad “ottenere attraverso un sistema complesso, dei molti centri di vita, che non sia eliminato, ma solo disciplinato, lo slancio vitale degli uomini, degli organi e delle istituzioni umane” (Carlo Esposito). |
