Il volume affronta un tema che non ha mai ricevuto un approfondimento scientifico nella prospettiva generale suggerita dall’Autore, in quanto i danni prodotti dagli enti erogatori di servizi pubblici (fino a pochi anni fa, la p.a. e i suoi concessionari) sono semplicemente considerati come pregiudizi derivanti da attività materiali e, soprattutto, esaminati in modo atomistico secondo il settore in cui si verificano.
Si sono avuti, pertanto, numerosi studi e monografie riguardo ai danni in ambito sanitario dall’angolo visuale della responsabilità medica, si sono avuti pochi studi e una monografia (Staderini) riguardo ai danni in ambito scolastico, ma non vi è stato uno studio che ha tentato di accomunare i vari settori in virtù dell’identica natura di servizi pubblici, anche perché i danni ad essi afferenti si collocano in quella area grigia in continua evoluzione che separa il diritto pubblico dal diritto privato.
Secondo l’Autore, il predetto tentativo merita di essere compiuto alla luce delle profonde trasformazioni che hanno investito le materie interessate, dovendo però superare due questioni teoriche pregiudiziali, l’una propedeutica all’altra.
La prima questione è se, in questa fase storica, dopo soprattutto i processi di liberalizzazione promossi in sede comunitaria, sia ancora possibile ammettere l’esistenza di una nozione unitaria di servizio pubblico.
L’Autore, pur constatando la crisi ormai irreversibile di questa nozione, ritiene sulla base dell’analisi sia della documentazione comunitaria sui servizi di interesse generale, sia di nuovi concetti come il servizio universale, sia, infine, di altri argomenti, ancora possibile un’indagine unitaria e a tal fine ricorre ad un parallelo con la fisiologia, e segnatamente col meccanismo di riproduzione delle cellule (mitosi), per paragonare l'attuale fase di differenziazione dei servizi economici dalla tradizionale categoria dei servizi pubblici a quel particolare momento in cui due cellule si stanno separando e, pur avendo ormai una propria forma, ne hanno ancora in comune una parte.
L’Autore si interroga, in rapporto alla seconda questione teorica pregiudiziale, se sia possibile collocare questa responsabilità da servizi pubblici all’interno di quella della p.a. tout court, oppure se, per effetto soprattutto dei fenomeni di privatizzazione, non la si debba qualificare in altro modo.
Il dato fattuale che esistono servizi pubblici in gran parte erogati da soggetti privati preclude l’adesione alla prima tesi, ma per l’Autore si tratta, nonostante la crescente commistione di elementi di diritto pubblico e di diritto privato, di una responsabilità “pubblica” per la prevalenza di aspetti che la connotano in questo senso.
Entrambe le complesse questioni teoriche preliminari sono affrontate con rigore e le soluzioni prospettate appaiono equilibrate, offrendo altresì motivi di riflessione riguardo alle implicazioni che da esse possono trarsi.
Nel secondo capitolo, l’Autore concentra l’analisi sulle numerose novità che, a suo parere, giustificano il cambio di prospettiva: la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri sulla erogazione dei servizi pubblici, le carte dei servizi, le misure legate alla “cultura” della qualità, il diritto dei consumatori e degli utenti alla erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza, le molte forme di rafforzamento delle posizioni giuridiche degli utenti di servizi pubblici.
E’ dall’endiadi “qualità e sicurezza”, in cui si possono per brevità riassumere le predette novità, e dal miglioramento della qualità dei servizi pubblici, principio sancito oggi per legge, che l’Autore desume la configurabilità di un obbligo di sicurezza fisica degli utenti che ogni ente erogatore deve osservare nella prestazione di un servizio pubblico.
Da questa ricostruzione l’Autore perviene ad alcune importanti conseguenze. Innanzi tutto, individua una responsabilità autonoma dell’ente erogatore; non più la responsabilità del dipendente (medico o insegnante) cui si aggiunge la responsabilità (altrettanto diretta) dell’ente di appartenenza attraverso il ricorso alla immedesimazione organica o ad altri processi di imputazione, ovverosia –ricorrendo alle parole talvolta usate dalla Corte di cassazione- una “responsabilità di riflesso” dell’ente, ma una responsabilità autonoma solo di quest’ultimo, sempreché non sia configurabile una condotta colposa o dolosa del singolo dipendente che isolatamente considerata abbia prodotto il danno.
Attribuendo, inoltre, un ruolo centrale all’endiadi “qualità e sicurezza” e al miglioramento della qualità dei servizi, si pone l’attenzione sul momento che precede l’evento dannoso. In altri termini, l’obbligo di assicurare la sicurezza fisica degli utenti implica l’adozione di misure di prevenzione, la implementazione di sistemi che impongono agli enti erogatori di agire “meglio”, di fornire agli utenti prestazioni secondo modalità prestabilite e, in parte, concertate con questi ultimi, con l’effetto di minimizzare i fattori potenziali di danni.
Nei tre capitoli successivi, dedicati rispettivamente ai danni alla persona nel settore sanitario, nel settore scolastico e in quello del trasporto ferroviario, l’Autore procede secondo lo stesso metodo: ricostruisce, nella prima parte del capitolo, la situazione esistente attraverso un esame accurato della giurisprudenza e della dottrina, contrapponendo, nella seconda parte, le innovazioni nella prospettiva prima indicata intervenute in ogni settore. Ne esce un quadro segnato da tensioni crescenti, caratterizzato da anacronismi -come la nozione di “precettore” dell’art.2048 c.c. cui è tuttora legata la responsabilità in ambito scolastico- e da una tutela degli utenti lenta e farraginosa.
Il ritardo e le incongruenze che la responsabilità per danni alla persona nei servizi pubblici presenta nel nostro ordinamento a causa della impostazione tradizionale sono resi ancor più manifesti da un confronto, che segue l’intero percorso del libro, con l’esperienza francese.
In conclusione, si tratta di un’opera che interviene su tematiche molto delicate e di grande e spesso sofferta attualità e che, nella sua struttura, nell’analisi delle problematiche, nell’approfondimento della copiosa giurisprudenza e dottrina richiamate, denota un impegno serio, tradottosi in un itinerario argomentativo coerente e chiaro nell’esposizione. |
