1. Il decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, il c.d. codice dell’ambiente, dedica la sesta parte alle “norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente” che è composta di ben diciannove articoli (dal 299 al 318) e cinque allegati.
Si apprezza quantitativamente lo spazio occupato da tali disposizioni, se solo si considera che il codice civile disciplina i “fatti illeciti” in sedici articoli (2043-2059); ciò a dimostrazione dell’attenzione riservata dal legislatore delegato alla tutela risarcitoria.
L’esame complessivo dell’articolato del codice dell’ambiente, però, evidenzia una disciplina che appare non tener conto del sistema di responsabilità che si è venuto affermando nel nostro Paese.
I modelli, per così dire, di base del nostro ordinamento sono rappresentati dalla responsabilità contrattuale (o per inadempimento) e da quella extracontrattuale, con l’inserimento di una responsabilità da contatto sociale che, pur non originandosi da un vincolo contrattuale, assume sostanzialmente i caratteri della responsabilità per inadempimento.
Gli elementi essenziali della responsabilità che cambiano, a seconda dei modelli, riguardano: la fonte dell’obbligazione; l’elemento psicologico e l’onere della prova; la durata del termine di prescrizione.
E su questi elementi interviene la giurisprudenza che forgia fattispecie di responsabilità, seguendo le strade interpretative tracciate dalla propria giurisdizione.
La responsabilità si connota diversamente a seconda che si pronunzi: il giudice ordinario, civile e penale; la Corte dei Conti, Sezioni locali giurisdizionali e Sezioni Centrali; il giudice amministrativo, Tribunali amministrativi regionali e Consiglio di Stato; e gli altri giudici che decidono sulla responsabilità e che hanno un rilievo minore, per il limitato contenzioso.
Di recente, il Presidente del TAR Friuli Venezia Giulia ha criticato vivacemente, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario, una pronunzia della locale Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti che ha dato un’interpretazione diversa da quella del TAR, dal momento che, nella stessa fattispecie concreta, il TAR aveva condannato un Comune al risarcimento dei danni, affermando la illegittimità del provvedimento amministrativo, e la Corte dei Conti aveva assolto da ogni addebito gli amministratori che avevano adottato quella delibera.
La contraddizione tra le due decisioni è solo apparente perché il TAR per condannare al risarcimento dei danni l’Amministrazione deve valutare l’illegittimità dell’atto amministrativo e la c.d. colpa dell’apparato (non quella psicologica) che si “confonde” con l’illegittimità.
La Corte dei Conti svolge un sindacato sull’intera fattispecie, anche comportamentale, e deve individuare almeno la colpa grave del convenuto, essendo insufficiente ad integrare la fattispecie della responsabilità l’illegittimità dell’atto amministrativo e la colpa dell’apparato.
I diversi orientamenti riguardano tutti i giudizi e non si tratta, per così dire, di una manifestazione patologica, ma fisiologica dell’ordinamento giuridico.
Ogni giurisdizione forma, nel tempo, una sua giurisprudenza per l’effetto di più fattori concomitanti di cui se ne possono individuare almeno otto.
Innanzitutto, si è in presenza di tre ordini giurisdizionali diversi (Giudice Ordinario; TAR e Consiglio di Stato; Corte dei Conti) che hanno ognuno una propria organizzazione, distinta ed autonoma da quella degli altri, con propri organi di autogoverno.
Di poi, è diverso lo status giuridico dei magistrati, con specifico riferimento all’assunzione di incarichi extragiudiziari ed ai rapporti con la pubblica amministrazione, dal momento che, se per i giudici ordinari, la regola è il divieto di incarichi esterni, per quelli amministrativi e contabili vale tutt’altro criterio, specie per gli impegni presso i Ministeri che li pone spesso fuori ruolo per, poi, terminato l’incarico, ritornare a svolgere le funzioni giudicanti.
Inoltre, il giudice ordinario svolge essenzialmente funzioni giurisdizionali; i giudici amministrativi, invece, oltre all’attività giurisdizionale, esercitano importanti funzioni consultive per il governo; i giudici contabili, anche rilevante attività di controllo sulla pubblica amministrazione.
È diverso, altresì, il reclutamento sia per il tipo di concorso (c.d. di “primo grado” per i giudici ordinari, di “secondo grado” per quelli amministrativi e contabili) che per la particolarità della riserva al governo della nomina di una quota di posti dei consiglieri di Stato e della Corte dei Conti. Ciò incide sulla formazione del giudice che deve aver acquisito determinate esperienze di lavoro ovvero nessuna (per i giudici ordinari) oltre che, in conseguenza, sui suoi orientamenti, quando interpreta ed applica le norme.
Rileva ancora il tipo di controversie di cui conosce ogni giudice; il giudice amministrativo e la Corte dei Conti hanno una presenza fissa, costituita dalla pubblica amministrazione, come parte anche in senso formale o soltanto sostanziale, per cui affinano una maggiore sensibilità cognitoria e decisoria per i “fatti” amministrativi e le problematiche ad essi connessi.
Il giudice ordinario civile, per la responsabilità, ha a parametro assorbente il codice civile; la Corte dei Conti applica (anche) normativa speciale appositamente dettata per i funzionari pubblici (colpa grave o dolo; riduzione della quantificazione dell’addebito etc.); il giudice amministrativo, al momento, è in una fase di ricerca della sua soluzione al problema che è essenzialmente di responsabilità dell’apparato, non del singolo, ed oscilla tra la responsabilità extracontrattuale, da contatto sociale (contrattuale) e un proprio modello i cui principi -salvo ripensamenti nella prossima adunanza Plenaria- sono la pregiudizialità dell’annullamento dell’atto amministrativo illegittimo che non ritiene di poter conoscere in via di disapplicazione ed il ridimensionamento dell’elemento psicologico che viene identificato nell’illegittimità dell’atto amministrativo.
Né è trascurabile l’influenza che deriva dalla impostazione strutturale dei processi e dei diversi poteri istruttori, cognitori e decisori attribuiti ad ogni giurisdizione e che condizionano, non solo l’accertamento, ma anche gli effetti che il giudice può disporre in conseguenza.
Infine, non si può trascurare che il mantenimento di ordini giurisdizionali diversi e di un’organizzazione differenziata trova la sua legittimazione nella “specialità” delle giurisdizioni, contabile e amministrativa, che devono essere tali anche dal punto di vista funzionale e dei principi applicati, per cui, se le giurisdizioni vengono assimilate quanto ai poteri del giudice ed alle soluzioni giurisprudenziali, si perde il carattere della “specialità”, con appiattimento sulle posizioni del giudice ordinario che assorbirebbe le altre giurisdizioni la cui autonomia organizzativa e istituzionale non avrebbe più senso. Da qui, la necessità di una diversità delle giurisdizioni speciali che viene coltivata e perseguita, anche se, forse, non sempre consciamente.
In conclusione, i modelli di responsabilità sono diversi sul piano sostanziale e si differenziano ulteriormente, a seconda del giudice che li applica.
Pertanto, se si vuole che, in una determinata materia, il modello di responsabilità sia unico, occorre che la giurisdizione sia attribuita ad un solo giudice.
2. Ebbene, il codice dell’Ambiente è riuscito ad attribuire la giurisdizione in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente: al giudice ordinario, civile e penale; al giudice amministrativo e alla Corte dei Conti.
La conseguenza è che, a seconda del giudice investito della controversia, si avrà una responsabilità connotata da diverse valutazioni degli elementi essenziali indicati nella fattispecie illecita prevista dal codice dell’ambiente.
È opportuno esaminare la disciplina positiva.
Si è stabilito che il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, punto di aggregazione e riferimento per l’effettiva iniziativa a tutela dell’ambiente, ha questa alternativa:
a) a seguito di apposita istruttoria che abbia accertato un fatto causativo di danno ambientale ed il responsabile non abbia attivato le procedure di ripristino, può adottare ordinanza immediatamente esecutiva con cui ingiunge ai responsabili del fatto il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica entro un termine fissato; se il responsabile non provveda o non sia possibile il ripristino o risulti eccessivamente oneroso, il Ministro, con successiva ordinanza, ingiunge il pagamento di una somma pari al valore economico del danno accertato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario; il procedimento deve concludersi nel “termine perentorio di 180 giorni decorrenti” dalla comunicazione d’avvio del procedimento “e comunque entro il termine di decadenza di due anni dalla notizia del fatto” (art. 313); l’interessato “entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza di cui all’art. 313, può ricorrere al Tribunale amministrativo regionale, in sede di giurisdizione esclusiva” (art. 316);
b) può agire, “anche esercitando l’azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale” (art. 311).
Quindi, se il Ministro adotta, in via amministrativa, le ordinanze previste dall’art. 313, il giudice che applica le regole della responsabilità in materia ambientale è quello amministrativo, in via esclusiva, facendo venir meno la giurisdizione del giudice ordinario, anche se si discuta di diritti soggettivi(se no perché attribuire la giurisdizione esclusiva?) che sono sottoposti, comunque, al termine di decadenza di sessanta giorni che è stabilito a tutela degli interessi legittimi.
Il Ministro può, invece, agire per il risarcimento del danno innanzi al giudice ordinario, anche costituendosi parte civile nel giudizio penale, e le regole della responsabilità in materia ambientale saranno “interpretate” dal giudice ordinario.
Nell’uno e nell’altro caso, però, viene meno la giurisdizione del giudice amministrativo in via esclusiva e del giudice ordinario, civile e penale, quando il danno è provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti perché “il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, anziché ingiungere il pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale, invia rapporto all’Ufficio di Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti competente per territorio” (art. 313). Qui, arbitro della responsabilità diventa la Corte dei Conti.
Oltre alla legittimazione attiva del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio, il codice considera altre possibilità di azioni, attribuite ad altri soggetti.
Le regioni, le province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche che “sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione di misure di prevenzione o di ripristino” (art. 309) “sono legittimati ad agire, secondo i principi generali, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e del territorio e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale” (art. 310).
La norma, oltre a prevedere un ricorso amministrativo in opposizione e quello straordinario al Presidente della Repubblica, attribuisce la giurisdizione al giudice amministrativo “in sede di giurisdizione esclusiva” (art. 310).
Per questo tipo di responsabilità da inadempimento o ritardo, il “pallino” è in mano al TAR ed al Consiglio di Stato, in sede di giurisdizione esclusiva.
È da ritenere che ritorni il criterio generale di riparto delle giurisdizioni tra il giudice ordinario e quello amministrativo, quando si stabilisce che “Resta in ogni caso fermo il diritto dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti” (giudice ordinario) “e degli interessi lesi” (giudice amministrativo) (art. 313).
Infine, in base al quinto comma dell’art. 18 della L. 8.7.1986 n. 349, non abrogato (art. 318), le “associazioni individuate in base all’art. 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”; non è prevista la possibilità di intervenire per gli enti locali. Sarà possibile anche un intervento innanzi alla Corte dei Conti? È un profilo interessante perché aprirebbe in quel giudizio un nuovo scenario processuale.
Da questo rapido excursus sulle disposizioni processuali del codice dell’ambiente in ordine al giudice che ha giurisdizione in materia, si può rilevare che: a) detteranno le regole per la responsabilità da danno ambientale: il giudice ordinario, civile e penale; il giudice amministrativo, Tar e Consiglio di Stato; la Corte dei Conti, Sezioni locali e Centrali; b) una stessa vicenda può essere portata alla cognizione del giudice amministrativo o del giudice ordinario, a seconda della scelta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio che, probabilmente, quando saranno trascorsi due anni dalla notizia del fatto produttivo di danno ambientale, agirà innanzi al giudice ordinario ove dovrebbe valere il termine di prescrizione quinquennale, se si inquadra l’illecito nella responsabilità extra-contrattuale; c) la scelta del Ministro attribuisce la giurisdizione ad uno o altro ordine giurisdizionale, con la conseguenza che il giudice non è quello “naturale precostituito per legge” (art. 25 della Costituzione), con forti dubbi di costituzionalità della disciplina; d) la Corte dei Conti non può essere scelta dal Ministro perché, quando il danno è provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti, necessariamente ne deve conoscere quest’ultima e il Ministro non può attivare il procedimento amministrativo previsto dall’art. 313; e) gli altri soggetti pubblici e privati non sono legittimati ad agire contro i responsabili del danno, ma solo contro i provvedimenti o il silenzio del Ministro e, in questa ipotesi, la giurisdizione appartiene in via esclusiva al TAR ed al Consiglio di Stato; f) rimangono ferme le altre tutele previste per le situazioni giuridiche soggettive, secondo le regole generali dell’ordinamento.
3. Occorre, ora, esaminare la fattispecie risarcitoria disciplinata dal codice dell’ambiente per verificare quali sono gli aspetti di più immediata rilevanza che potranno ricevere una diversa interpretazione da parte dei giudici chiamati ad interessarsi di queste controversie, anche se nei limiti di tempo di una relazione e senza i necessari approfondimenti che la delicata questione richiede.
Il codice dell’ambiente sembra ricalcare la formula dell’art. 2043 del c.c., anche se si connota per il riferimento alla tipicità del danno ambientale.
“Chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, o violazione di norme tecniche, arrechi danno all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato” (art. 311).
Quindi, la fattispecie si compone dei seguenti elementi: a) danno all’ambiente; b) nesso eziologico: azione o omissione; c) elemento oggettivo: violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo; d) elemento soggettivo: dolo o colpa (negligenza, imperizia o violazione di norme tecniche).
Per affermarsi la responsabilità è necessario che ricorrano tutti questi elementi e, francamente, desta perplessità la previsione che il danno ambientale, pur rilevante, non costituisca fatto illecito se non vi sia stata violazione di legge, di regolamento o di provvedimento amministrativo; il che significa venir meno al principio ‘chi inquina paga’, soprattutto quando si sperimentino nuove tecnologie o si battano campi non noti ove non ancora interviene disciplina normativa o provvedimentale.
Ma, passando a valutare le possibili diverse interpretazioni della fattispecie illecita, va considerato in primis il danno ambientale.
Il danno ambientale è inteso in senso ampio o, comunque, più ampio di quanto specificato nel precedente art. 300 ove lo si qualifica come “qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”, non considerando, così, il deterioramento graduale, anche se non è ancora “significativo e misurabile”. Ma soprattutto è riduttiva la precisazione del secondo comma dell’art. 300 ove si riferisce il danno ambientale al deterioramento provocato alle condizioni originarie di diversi elementi naturali e non dell’atmosfera (l’aria che respiriamo).
L’art. 311, invece, non fa differenza e considera l’alterazione, il deterioramento e la distruzione, in tutto o in parte, dell’ambiente che è formula omnicomprensiva e in grado di racchiudere le più varie forme di illecito ambientale.
L’accertamento del danno ambientale è un punto centrale della fattispecie e muta sostanzialmente la sua cognizione, a seconda del giudice che esercita la giurisdizione.
Se la controversia viene conosciuta dal giudice ordinario, civile o penale, l’accertamento viene compiuto direttamente dal magistrato innanzi al quale si forma la prova e trovano ingresso anche i dati documentali. Pur con le preclusioni proprie delle particolari regole che disciplinano il processo innanzi al giudice ordinario, è da dire che quest’ultimo, per formazione, esperienza e previsione di diritto positivo, svolge direttamente l’istruttoria ed acquisisce i fatti rilevanti per il processo.
Lo stesso discorso non vale per il giudice contabile e quello amministrativo, anche quando quest’ultimo eserciti la giurisdizione esclusiva perché i più ampi mezzi di prova di cui dispone a seguito della L. n. 205/2000, normalmente non vengono utilizzati.
I giudici amministrativi conoscono i fatti attraverso gli atti e provvedimenti della pubblica amministrazione e, quindi, a seguito dell’attività istruttoria condotta da altri, anche se si tratta di agenti dell’apparato pubblico.
Per il danno ambientale, il giudice amministrativo interverrà sul procedimento condotto dal Ministro e sulle ordinanze da questi adottate e il fatto sarà visto con le lenti della pubblica amministrazione e la prova non sarà formata innanzi a lui che giudicherà sui documenti precostituiti.
Discorso non diverso vale per la Corte dei Conti.
Per l’elemento psicologico, la norma lo prevede anche per la colpa lieve; innanzi alla Corte dei Conti, invece, occorre accertare, quanto meno, la colpa grave. Il giudice amministrativo, dal suo canto, è orientato ad annegare la colpa nell’illegittimità dell’atto per cui il suo orientamento potrebbe riguardare soprattutto la verifica della violazione di legge, di regolamento o di provvedimento amministrativo che è indagine che di solito svolge nel suo sindacato sugli atti amministrativi.
Evidentemente, si tratta di un discorso a volo di uccello e che richiederebbe più tempo ed approfondimento.
Mi pare, però, di poter affermare che il legislatore delegato ha considerato poco il nostro sistema, quando ha disciplinato la tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente. |
