Autorità, Signore, Signori
Durante l’anno trascorso nel Paese è cresciuto l’interesse per le liberalizzazioni.
Ordinamenti giuridici di settore hanno subito modifiche e si sono rinforzati gli intendimenti di tutti coloro che credono nella libertà di mercato.
Tuttavia, per il poco tempo trascorso, non è ancora possibile apprezzarne gli effetti.
Anche per questo la cultura che ha ispirato le riforme non è pienamente accettata.
Resistenze sono opposte all’attuazione dei nuovi principi e l’Autorità è tuttora impegnata a contrastare i comportamenti elusivi delle nuove regole approvate dal Parlamento.
LO STATO DELLE LIBERALIZZAZIONI
Si registra oggi con preoccupazione una fase di stallo.
Le lobby si riorganizzano e trovano appoggi nei due schieramenti politici.
Per superare l’impasse è necessaria la ricerca di un più vasto consenso sui motivi delle scelte da compiere e sugli obiettivi finali delle riforme; occorre chiarire i principi generali e definire il quadro degli interventi.
L’articolo 21 della legge istitutiva dell’Antitrust indica i criteri per valutare la conformità della regolazione oggi vigente ai canoni della concorrenza: bisogna verificare che i vincoli in passato introdotti siano indispensabili per il raggiungimento degli interessi generali perseguiti. Ma l’affermazione rischia di restare espressione astratta.
Se obiettivo della norma è impedire che l’iniziativa economica venga ostacolata da regolazioni ingiustificatamente restrittive, è necessario individuare settore per settore i nodi da sciogliere e soppesare con oggettività i costi e i benefici della semplificazione.
I costi possono essere ridotti con la gradualità dell’intervento. Quest’ultimo deve essere adeguato e proporzionato al risultato da raggiungere. I benefici devono essere attesi nel medio-lungo periodo.
I singoli mercati
Nel settore delle professioni alcune attività contribuiscono alla diffusione dell’innovazione scientifica e tecnologica nell’interesse del Paese; altre sono preposte alla tutela di beni rilevanti a livello costituzionale.
Ma i principi della competizione possono essere applicati in modo compatibile con la tutela degli interessi pubblici garantiti dalla regolazione.
Occorre costruire i percorsi di accesso alla professione sì da assicurare l’adeguata preparazione del professionista senza bloccare l’ingresso di nuovi concorrenti.
Non è necessario abolire gli ordini, ma riformarli. Il loro compito precipuo è la promozione della qualità delle prestazioni, il continuo aggiornamento dei professionisti, la tutela dei clienti prima che degli iscritti.
È questo il salto di qualità che ci si attende.
Nel commercio la mancata liberalizzazione è da ascrivere all’atteggiamento protezionistico di molte Regioni.
Il nostro sistema economico non è stato in grado di sviluppare una rete distributiva efficiente. È mancato quindi il freno naturale alle spinte inflazionistiche, con danno diretto per il consumatore finale. La stessa ragione spiega il mancato consolidarsi di una industria nazionale di dimensioni paragonabili a quelle sorte in Francia e in Germania. I processi emendativi avviati dallo Stato, ormai dieci anni fa, dovranno essere coerentemente completati dalle amministrazioni locali.
La nostra indagine conoscitiva sul mercato agroalimentare ha rilevato che, per contenere i prezzi, l’intera struttura di produzione deve rinnovarsi e la filiera distributiva deve accorciarsi.
Nel settore farmaceutico, dopo la liberalizzazione dei farmaci da banco, le Regioni dovrebbero semplificare anziché aggravare gli adempimenti per l’apertura dei nuovi centri vendita.
Spetta invece allo Stato introdurre misure ulteriori che incentivino la vendita di farmaci generici, sì da conseguire, con la maggiore gamma di prodotti, considerevoli risparmi per la spesa sanitaria pubblica e delle famiglie.
Nei servizi di pubblica utilità non sempre l’applicazione della normativa antitrust è sufficiente a garantire maggiore competizione.
Nei mercati dell’energia elettrica e del gas sono necessari l’attuazione delle direttive comunitarie e interventi infrastrutturali di potenziamento delle reti. Le strettoie tecniche e strutturali all’accesso delle materie prime costituiscono i più rilevanti ostacoli al formarsi di un mercato concorrenziale.
In questa prospettiva non c’è contrasto tra concorrenza e sicurezza degli approvvigionamenti. Infatti, solo un mercato integrato di dimensione europea può garantire livelli di capacità produttiva e di scorte tali da risolvere eventuali emergenze.
Un’ottica europea di sistema sarebbe funzionale a spuntare condizioni economiche migliori nella contrattazione con i fornitori extracomunitari. Si svilupperebbero fonti ulteriori di approvvigionamento e nuovi mezzi di produzione di energia pulita.
Nel settore delle telecomunicazioni gli interessi da tutelare sono servizi a buon mercato per gli utenti e incremento della qualità tecnica; e ciò attraverso l’efficiente gestione non discriminatoria della rete e il suo potenziamento. Questo mercato evidenzia la difficoltà che il sistema industriale italiano incontra nel presidiare l’alto livello di sviluppo tecnologico, mentre in passato siamo stati all’avanguardia mondiale. È sulla qualità tecnologica che merita di essere difesa l’italianità della rete, un valore da conquistare, non da invocare.
E ancora le nuove tecnologie sono il principale motore di sviluppo nel mercato televisivo. Il settore presenta a livello nazionale una struttura concentrata nella quale, a fronte di una certa equivalenza nel patrimonio di risorse tecniche, la propensione all’investimento e il dinamismo tecnologico appaiono difformi tra impresa pubblica e imprese private. Le riforme attese devono indurre a più decisi investimenti della RAI, che ha digitalizzato meno di duecento impianti contro gli oltre novecento di Mediaset.
La privatizzazione resta la strada maestra.
Ma non esiste una sola opzione per le più opportune modifiche ordinamentali. Ciò che conta è che la RAI possa recuperare indipendenza e svolgere un ruolo fattivo e dinamico nell’ambito del processo concorrenziale ancora troppo lento.
Nel settore ferroviario la liberalizzazione in Italia è iniziata sei anni fa. È stato interessato il trasporto internazionale di merci con particolare riguardo alla parte centrale dell’area alpina. Gli effetti sono stati positivi. La qualità dei servizi è decisamente più elevata, i prezzi sono contenuti, il traffico è in crescita del 18% l’anno.
Deve aprirsi, con il completamento delle linee ferroviarie ad alta velocità, il mercato del trasporto viaggiatori, che potrà svilupparsi solo se i nuovi entranti non troveranno ostacoli all’ingresso da parte dell’operatore dominante.
Altro problema non risolto riguarda l’effettiva riforma dei servizi locali.
È a tutti nota l’entità del fenomeno che vede gli enti territoriali partecipare direttamente al mercato mediante imprese controllate. Il dato quantitativo meriterebbe una riflessione sul ruolo che i pubblici poteri devono avere in un’economia che si ispira ai principi del mercato aperto.
Se un’amministrazione locale decide di intraprendere un’attività economica non per questo costituisce un ostacolo al corretto funzionamento del mercato a danno delle imprese private.
Ma ciò inevitabilmente accade quando il medesimo soggetto agisce nella veste di regolatore e di regolato.
Un principio ben chiaro dovrebbe ispirare il Parlamento nella riforma che sta per varare: in ogni mercato, senza eccezioni, pubblico e privato devono competere a parità di condizioni. Troppe volte l’Autorità si è sentita inerme di fronte a palesi vantaggi concessi all’impresa pubblica da atti d’imperio comunali o addirittura da leggi regionali: leggi e regolamenti troppo spesso ingiustificatamente invasivi.
C’è una diretta relazione tra crescita economica e virtù normativa: nei Paesi meno regolati lo sviluppo è più veloce.
Siffatto convincimento ha indotto la Commissione europea, l’OCSE e il Fondo monetario internazionale ad attivare iniziative per la riduzione dei costi imposti alle imprese dall’eccessiva regolazione nazionale e locale. Le Istituzioni comunitarie hanno calcolato che ogni anno per l’Italia questi costi ammontano a oltre 61 miliardi di euro e che una riduzione del 25% comporterebbe una crescita del PIL dell’1,7%.
È con lo sfoltimento e non con l’istituzione di nuovi organismi a presidio della libertà di singoli mercati anche locali che si realizzano risparmi. La macchina burocratica è già troppo pesante: i suoi costi diretti superano per il lavoro i 148 miliardi annui di euro e i 77 per beni e servizi.
La creazione di nuove Autorità può anche giustificarsi quando i mercati soggetti al controllo sono in via di liberalizzazione. Ma la fase di regolazione dovrebbe essere temporanea. L’affidamento all’Antitrust del settore una volta liberalizzato garantisce la tutela ed elimina costose rigidità burocratiche.
Parliamo infine del calcio professionistico.
Un risultato non trascurabile è costituito dall’emanazione da parte della FIGC del nuovo regolamento procuratori come disegnato dall’Autorità. Anche il nodo della vendita dei diritti televisivi si è decisamente avviato a soluzione. Ma sono state ignorate le denunce contenute nella nostra indagine e le proposte di miglioramento di quel sistema ordinamentale visibilmente tollerante del conflitto di interessi: l’Autorità si augura di non dover aspettare altri scandali per riprendere la discussione.
LA TUTELA DELLA CONCORRENZA
In Europa
La concorrenza è uno dei valori fondanti l’Unione europea.
Non c’è integrazione tra Stati senza libero mercato. Le istanze protezionistiche, come quelle provenienti dalla Francia, devono essere contrastate con vigore per non tradire cinquant’anni di storia europea.
Detto questo, dobbiamo anche interrogarci sui motivi del compromesso raggiunto in questi giorni a Bruxelles sul ruolo della concorrenza.
Non è stato un fulmine a ciel sereno.
Segnali di intolleranza venivano da lontano, indirizzati contro una visione avvertita come astratta, paneconomica e troppo rigorista della tutela della concorrenza.
Lo affermo non per rivendicare di aver inaugurato una gestione dell’Antitrust più aperta al confronto con le imprese e con le diverse esigenze che si manifestano nel mercato. L’analisi deve essere più articolata e merita un’ampia discussione sui rimedi da approntare, sulle alternative da proporre per assicurare, anche nel peggiore dei casi, alla concorrenza l’attuale primato, del quale sarà comunque baluardo la Giustizia europea nell’applicazione degli articoli 81 e 82 del Trattato.
In Italia
Nel periodo di riferimento l’Autorità è intervenuta in tutti i settori segnati da carenza competitiva.
In adempimento alla più recente riforma dei nostri poteri abbiamo perseguito l’obiettivo primario di indurre le imprese a comportamenti più concorrenziali.
Un anno di competenza nel settore bancario
L’attività delle banche tende a diversificarsi, mediante l’offerta che comprende i tradizionali servizi, la domiciliazione delle fatture, gli investimenti, il risparmio gestito, i servizi assicurativi. Questa realtà dipende dall’evoluzione tecnologica, dallo sviluppo dei mercati, da una domanda sempre più sofisticata. In un’ottica antitrust ciò conduce a valutare le dinamiche concorrenziali con riferimento ai distinti mercati rilevanti.
Il criterio di fondo che ispira la valutazione dell’Autorità è di consentire la nascita di imprese bancarie di dimensioni consistenti per essere efficienti e competitive.
La restrizione della concorrenza è rilevata quando si dimostra che l’entità risultante dalla concentrazione acquisterebbe un potere di mercato tale da pregiudicare gli interessi dei consumatori.
Dalla valutazione delle operazioni emerge una fitta rete di intrecci azionari, partecipazioni e rapporti di finanziamento tra imprese bancarie e tra queste e le imprese assicurative: un equilibrio di mercato che può evidenziare conflitti di ruolo e in alcuni casi rappresentare una grave patologia. La convergenza di interessi tra imprese concorrenti ostacola la competizione.
Per questa ragione il Collegio sta per avviare un’indagine diretta a mettere in evidenza i rapporti tra libertà di mercato e corporate governance nel settore finanziario. È necessaria la ricostruzione di un quadro aggiornato, sotto il profilo normativo e fattuale, degli assetti di governo societario delle banche e delle imprese di assicurazione italiane. A tal fine l’attenzione viene concentrata sugli elementi che influenzano il grado di contendibilità delle imprese, sulla natura e composizione degli organi sociali, sui legami strutturali e personali.
Dimensioni d’impresa e concorrenza
Le Istituzioni non godono di credibilità se non sono in grado di valutare e di agevolare gli effettivi cambiamenti sociali ed economici in corso, attestandosi su consolidate convinzioni non soggette a verifica. L’Antitrust non potrebbe ostinarsi a sostenere una visione puntiforme dell’economia mentre i mercati geografici si vanno allargando al punto da ammettere alla competizione solo big players.
È compito di questo Collegio riuscire a garantire condizioni competitive nel mutato quadro dimensionale; adottare strategie che consentano la tutela del mercato e dei consumatori senza deprimere la crescita delle aziende e le sinergie industriali che dalle aggregazioni possono derivare.
L’Antitrust nel contempo deve assicurare il possibile svilupparsi della concorrenza nei mercati che non appaiono propensi alla competitività.
È il caso del settore assicurativo per la responsabilità civile automobilistica. I profitti delle compagnie crescono e non scendono i premi a carico degli assicurati. Nessun vantaggio si registra a favore di questi ultimi costretti ad attendere tempi ancora eccessivi per i risarcimenti e a subire clausole negoziali onerose. Continueremo la nostra azione per ottenere aperture in questo mercato già protetto dall’obbligatorietà dei contratti.
I nuovi poteri dell’Antitrust
Siamo all’alba di un nuovo diritto antitrust.
I poteri cautelari, la chiusura dei procedimenti istruttori con l’accettazione degli impegni, i programmi di clemenza non godono ancora di una collocazione sistematica e dottrinaria, né di una verifica giurisprudenziale. Il Collegio è quindi chiamato, con l’ausilio degli uffici, a un’attività pretoria di costruzione degli istituti sulla base dei principi generali dell’ordinamento e degli orientamenti della Commissione europea.
Poteri cautelari sono stati esercitati fruttuosamente nei confronti dell’ABI e di grossisti di farmaci in tre Regioni italiane.
A chiusura anticipata di procedimenti istruttori sono stati accolti impegni presentati da ABI e COGEBAN, da Enel, da Eni, da Merck, dalla Federazione degli ordini dei veterinari, da Vodafone, da Audipress.
Tutti gli impegni sono stati valutati secondo una rigorosa procedura a seguito di pubblico market test e dopo una consultazione con la Commissione europea e le Autorità di settore.
Gli impegni sono stati accettati quando ritenuti idonei ad aumentare il grado di concorrenzialità nei singoli mercati con vantaggi per i consumatori.
Nell’anno su tredici procedimenti nei quali le parti inquisite hanno presentato impegni, sette sono stati accolti, quattro rigettati e due sono in istruttoria.
I dati dimostrano l’effettiva necessità dell’innovazione che abbiamo richiesto al Governo nel primo decreto sulle liberalizzazioni.
L’accoglimento degli impegni ha comportato effetti positivi nei mercati di riferimento.
Sono state soppresse o ridotte commissioni interbancarie per l’incasso dei crediti e per il bancomat.
Enel ha ceduto capacità virtuale di generazione a vantaggio dei competitori.
Eni consente alle industrie energivore di godere per due anni di più favorevoli condizioni economiche nell’acquisto del gas; i suoi competitori hanno oggi una chance di maggiore approvvigionamento in attesa dei potenziamenti sui gasdotti da noi previsti.
Sono state rilasciate licenze gratuite per un principio attivo farmacologico ancora coperto da certificato complementare di protezione.
Sono state espunte dal codice deontologico dei veterinari norme restrittive della concorrenza.
Si è aperta una falla nella diga eretta per impedire l’ingresso degli operatori virtuali nel mercato della telefonia mobile.
Si è inclusa la free press nelle rilevazioni sulle caratteristiche dei lettori dei giornali, consentendole sviluppi ulteriori per l’accresciuto valore degli spazi pubblicitari.
La clemenza e le sanzioni
I nuovi istituti ci consentono da un lato di ottenere effetti tangibili e misurabili anche nell’immediato evitando i costi e i rischi del contenzioso; dall’altro di svolgere azioni investigative e sanzionatorie più efficaci.
Un provvedimento di clemenza nel mercato del legno truciolare ha consentito di sanzionare un’intesa grave e di grandi dimensioni. Per questa procedura le sanzioni hanno raggiunto i 31 milioni di euro. Il denunciante, per il decisivo contributo all’indagine, ha ottenuto l’immunità.
Nell’anno l’ammontare delle sanzioni irrogate per violazione di regole concorrenziali è di 366 milioni di euro: 347 milioni sono stati già incassati.
Non è dunque vero che le condanne dell’Antitrust restano ineseguite, come non è vero che le nostre decisioni sono in gran parte annullate dai giudici.
Nel periodo di riferimento sono stati discussi ottantuno ricorsi: cinquantuno sono stati respinti; sette sono stati accolti; ventitré hanno dato luogo ad annullamenti parziali con la conferma dei principi proconcorrenziali da noi affermati.
Nello stesso periodo sono state chiuse quattro indagini conoscitive iniziate nell’anno precedente ed è in dirittura di arrivo il primo stralcio dell’indagine appena aperta sul mercato dell’editoria.
LA TUTELA DEI CONSUMATORI
La tutela dei consumatori è il fine ultimo dell’attività antitrust, ma rappresenta la nostra missione quando contrastiamo la pubblicità ingannevole.
La pubblicità ingannevole
L’attività sanzionatoria è pressoché quotidiana ed è aumentata nel più recente periodo.
Sono stati oggetto di considerazione i messaggi diffusi tramite tutti i mezzi di comunicazione con un notevole incremento per internet.
I principali settori di intervento risultano le telecomunicazioni, la formazione, i servizi finanziari, i servizi turistici, il settore alimentare e dei dimagranti.
Dalla riforma del 2005 a oggi sono state irrogate sanzioni per oltre 7 milioni di euro: il TAR ha annullato solo tre dei nostri provvedimenti sanzionatori.
Nel corso dell’ultimo anno sono stati emessi trenta provvedimenti sanzionatori riguardanti il credito al consumo. È un settore molto delicato tenuto conto della debolezza dei destinatari del messaggio spesso in condizioni economiche disagiate. È significativo che la maggior parte delle inserzioni trovi diffusione sulla stampa gratuita. Sul modello già adottato per la telefonia stiamo predisponendo, con riferimento a questo settore, un documento che aiuti il consumatore a decodificare i messaggi.
Nei mercati più ricchi la sanzione pecuniaria non si dimostra efficace. Potrebbero essere utili rimedi come la rettifica pubblica del messaggio volta ad amplificare la risonanza delle pronunce dell’Autorità, con maggiore deterrenza nei confronti delle imprese attente all’effetto reputazionale. Chiederemo anche al Parlamento di poter intervenire d’ufficio e di commisurare le sanzioni al fatturato aziendale o, come accade in Francia, in proporzione al costo della campagna pubblicitaria.
Le nostre segnalazioni
Le associazioni dei consumatori hanno supportato e a volte ispirato le segnalazioni più incisive. Alcune istruttorie per abuso sono state avviate su denuncia di cittadini.
Meritano in particolare di essere ricordati come successi della nostra azione: la nuova disciplina dello ius variandi nei contratti bancari; l’eliminazione delle spese di chiusura del conto; la c.d. “portabilità” del mutuo con surrogazione del creditore; la facoltà per il consumatore di recedere annualmente, senza oneri o penali, dai contratti assicurativi; il divieto di esclusive tra compagnie di assicurazioni e agenti per le polizze danni. Si tratta di misure che agevolano la mobilità della clientela e dunque il confronto competitivo.
Devo peraltro evidenziare che, nonostante tre segnalazioni dell’Antitrust sulla riforma della previdenza integrativa e del trattamento di fine rapporto, non è ancora sufficientemente garantita la piena portabilità delle posizioni previdenziali, né risulta chiara l’informazione al momento della scelta del fondo di destinazione.
Il contraente debole
Nel nostro sistema si avverte la mancanza della class action.
Si deve registrare peraltro scarsa applicazione di alcuni istituti già previsti dal codice del consumo a favore dei contraenti deboli. Dopo l’iniziale entusiasmo per l’azione cautelare collettiva contro le clausole abusive, l’istituto, già previsto in sede di recepimento della direttiva comunitaria nel 1996, non ha trovato la giusta considerazione da parte dei soggetti preposti alla tutela (tra questi le Camere di commercio). Certamente ha influito l’incertezza giurisprudenziale sui requisiti di ammissibilità della procedura cautelare, ma ogni nuova norma che s’introduce nell’ordinamento subisce una fase di rodaggio. Ciò non deve scoraggiare ma incentivare le Istituzioni di tutela a insistere per l’affermazione di chiari principi.
Un vuoto di competenza
La legge n. 287 del 1990 è un ottimo esempio di capacità sistematica. Ci consente di evidenziare carenze informative e abusi nei confronti dei consumatori in quanto sintomo di malfunzionamento delle regole competitive. L’indagine conoscitiva sui costi dei conti correnti bancari ci ha dimostrato il ruolo centrale che l’informazione corretta e completa ha nell’esercizio della libertà di scelta da parte del grande pubblico e l’ABI sta finalmente orientando i suoi associati verso pratiche più trasparenti.
Abbiamo aperto un’indagine conoscitiva sulle carte prepagate in più settori e stiamo studiando le clausole vessatorie ricorrenti in alcune tipologie contrattuali di massa.
Ma la società civile ci chiede più di quanto la legge ci consenta. Anche se le recenti riforme hanno fortificato la nostra Autorità, non siamo ancora legittimati a rispondere efficacemente ai tanti abusi che spesso il mercato evidenzia e i cittadini denunziano.
Mi riferisco in primo luogo agli squilibri originati dal factum principis. Il più delle volte non possono ricevere altra reazione oltre alla semplice segnalazione. E resta nella discrezionalità dell’Amministrazione la facoltà di rimuovere gli ostacoli frapposti all’apertura dei mercati e gli ingiustificati privilegi concessi alle aziende pubbliche. Sarebbe opportuno che ci fosse concesso di imporre revoche o rettifiche provvedimentali.
Mi riferisco altresì alle manifestazioni di scorrettezza commerciale nei confronti dei singoli consumatori. A volte assumono vaste dimensioni ma sono praticate da aziende che, pur forti sui loro mercati, non rivestono posizioni di dominanza. Ciò impedisce, allo stato della legislazione, l’intervento spesso invocato dell’Autorità, lasciando soli i consumatori e le loro associazioni di fronte ai tempi troppo lunghi della giurisdizione. Si tratta di una pericolosa deriva da arginare.
Proprio questa esigenza ha giustificato la nascita negli Stati Uniti, già nel 1914, della Federal Trade Commission, la cui azione è volta a deprimere i “metodi sleali di concorrenza”, quindi anche le pratiche scorrette attivate nei confronti dei consumatori.
È auspicabile che il prossimo recepimento della direttiva 2005/29, relativa alle pratiche commerciali sleali, costituisca l’occasione per l’attribuzione all’Autorità delle competenze sulla materia.
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