Abstract Le norme sulle attività di accompagnatore turistico e di guida turistica originariamente introdotte dalle “liberalizzazioni” del “decreto Bersani”, nel momento in cui, per un verso, sancivano principi in realtà già da tempo acquisiti nella disciplina regionale, per l’altro, tuttavia, prevedevano un’indiscriminata apertura delle relative “professioni” (soprattutto della seconda) ai laureati in lettere con indirizzo in storia dell’arte e archeologia, hanno determinato aspre (quanto condivisibili) critiche da parte degli operatori del settore e delle stesse Regioni. Gli emendamenti apportati dal Parlamento con la legge di conversione (L. 2.4.2007, n. 40) hanno conseguentemente segnato in buona parte un netto revirement rispetto al testo originario approvato dal Governo, introducendo peraltro anche disposizioni che risolvono in maniera “radicale” la problematica attinente alle condizioni di esercizio dell’attività di guida turistica in Italia da parte di “professionisti” appartenenti ad altri Paesi membri dell’Unione Europea. La scelta in proposito operata di consentire alle “guide” comunitarie di operare ovunque in Italia “senza necessità di alcuna abilitazione, sia essa generale o specifica” tuttavia determinerà per le Regioni non facili problemi di applicazione e l’esasperazione del conflitto tra guide italiane e “guide/accompagnatori” stranieri. Con la differenza, rispetto al passato, che le prime, soddisfatte per aver vinto la “battaglia interna” delle “liberalizzazioni”, sembrano però, come contraltare, aver definitivamente perso la “guerra” con i loro colleghi comunitari. 1. La “liberalizzazione” delle “attività” di accompagnatore turistico e di guida turistica nel “decreto Bersani”: “propaganda” o “superficialità”? Nel contesto delle misure “necessarie a rimediare ad ostacoli che limitano lo sviluppo economico del Paese, i diritti dei consumatori e la concorrenza e che, in relazione all’attuale contingenza economica, nonché in relazione alle situazioni di grave anomalia rispetto ai principi comunitari e costituzionali” imponevano un “immediato intervento”[1], il legislatore della XV legislatura ha ritenuto che tra le “attività economiche oggi sottoposte a vincoli, che oramai non trovano più alcuna giustificazione”[2] vi fossero anche le due “professioni turistiche” principali e di maggior tradizione, anche legislativa[3]. E’ su tale presupposto che, in sede di approvazione del c.d. “secondo decreto Bersani”[4] (d.l. 31.1. 2007, n. 7), il Governo, nell’art. 10 recante “misure urgenti per la liberalizzazione di alcune attività economiche”, ha inserito, accanto ad altre riguardanti gli “acconciatori” e gli “estetisti”, le imprese di “pulizia, disinfezione e facchinaggio” e delle “autoscuole”, disposizioni relative all’esercizio delle “attività” di accompagnatore turistico e – soprattutto – di guida turistica. Tralasciando ogni facile (quanto, alla luce della prassi legislativa, ed in certa misura anche giurisprudenziale, poco utile[5]) considerazione circa il dubbio relativo all’effettiva ravvisabilità in interventi di tal fatta - incidenti oltre tutto su ambiti settoriali il cui “peso” rispetto agli obiettivi dichiarati dal “pacchetto” in cui sono stati inseriti non può certamente dirsi determinante - dei caratteri di straordinaria “necessità e urgenza” richiesti ai fini dell’utilizzo dello strumento del decreto-legge, resta invece una duplice considerazione sulla disciplina contenuta originariamente nel comma 4 dell’art. 10 del decreto-legge. La prima considerazione, di carattere generale, è relativa al fatto che, come dimostra sia la rubrica dell’articolo[6], che le tipologie che sono state ivi contemplate, e come a maggior ragione conferma proprio l’uso esclusivo del termine neutro “attività” per definire le stesse, il legislatore sembra aver voluto rimarcare il fatto che le (a questo punto “cosiddette”) “professioni turistiche” non possono considerarsi tali, ma, verosimilmente sulla base dell’accoglimento di una nozione prettamente formale del concetto di “professione”, debbono permanentemente considerarsi confinate, come “attività amministrativamente disciplinate”, in un ambito intermedio tra i “mestieri” e appunto le “libere professioni” in senso stretto[7]. Ambito che, pur a fronte del carattere prevalentemente intellettuale della prestazione, nonché per la presenza di una regolamentazione pubblicistica che richiede per lo svolgimento delle attività che vi rientrano una speciale abilitazione atta a garantire essenzialmente il controllo preventivo sul possesso di requisiti di qualificazione e preparazione specifica, manca comunque del requisito - ritenuto essenziale per la definizione di “professione” ivi accolta - della previsione di un “esame di Stato” regolato a livello nazionale e di organi pubblicistici (ordini o collegi) incaricati della tenuta degli albi o elenchi dei professionisti abilitati e del relativo controllo sugli stessi[8]. La seconda più specifica considerazione è invece quella secondo cui la disciplina che era stata dettata nel decreto-legge sulle “attività” di guida turistica e su quella di accompagnatore turistico, prima del suo emendamento in sede di conversione, non poteva non lasciare l’impressione che l’estensore fosse stato fuorviato (delle due l’una) o dal peso di esigenze “propagandistiche”, oppure da una conoscenza quanto meno superficiale del settore in cui aveva inteso intervenire. Ciò valeva innanzitutto per la disposizione contenuta nella prima parte del comma 4 dell’art. 10 del decreto-legge, con la quale si affermava il principio, solo apparentemente dotato di rilevante valenza “liberalizzatrice”, secondo cui “le attività di guida turistica e accompagnatore turistico, come disciplinate dall’art. 7 della L. n. 135/2001 e successive modificazioni, non possono essere subordinate all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di qualificazione previsti dalla normativa di cui alla citata L. n. 135/2001”. Al di là dell’improprio ed inopportuno “parallelismo” (di cui meglio si dirà in seguito) tra due attività sostanzialmente diverse nel contenuto come quella di guida e quella di accompagnatore, l’effetto di “liberalizzazione” prodotto dalla disposizione in commento poteva apparire tale solo a chi non conoscesse la normativa statale e regionale in materia, soprattutto per ciò che riguarda le guide turistiche. La disposizione sembrava partire infatti da un presupposto - ovvero il carattere “chiuso” delle “professioni” considerate - smentito dalla relativa disciplina nazionale e regionale. La legislazione regionale non ha mai sentito infatti la necessità di imporre programmazioni numeriche sul punto e, con specifico riferimento alle guide, limitazioni di tal genere non erano più contemplate neppure a livello nazionale quanto meno da quando, con l’art. 11 della legge-quadro 217/1983 e la conseguente introduzione della disciplina di principio in materia e la sua attuazione da parte dei legislatori regionali, non è stato più da considerarsi vigente il R.D.L. n. 448/1937[9]. Quanto poi alla previsione del divieto di assoggettare l’esercizio della attività in questione a “requisiti di residenza”, anche in tal caso - ricordato che con l’abolizione dell’art. 123 T.U.P.S. del 1931 ad opera dell’art. 46, comma 3, del D.lgs. n. 112/1998 le “professioni turistiche” non sono più soggette all’ottenimento della licenza di p.s. ma alla sola abilitazione disciplinata dalla legislazione regionale - il presunto effetto “liberalizzatore” della disposizione del decreto-legge era di ben poco momento. Anche volendo trascurare il fatto che quasi nessuna delle leggi regionali vigenti[10] prevede il requisito della residenza tra le condizioni di esercizio delle attività in questione, le disposizioni che lo imponessero risulterebbero prive di efficacia, in quanto soggette all’obbligo di disapplicazione da parte sia delle amministrazioni che dei giudici nazionali, in quanto contrastanti con i principi comunitari di libera prestazione dei servizi[11]. La “confusione” e superficialità che caratterizzavano la disposizione in esame appariva evidente anche in quella che gli estensori del decreto erano forse convinti rappresentare la maggiore novità, destinata a “scardinare” i vincoli ingiustificati all’esercizio delle attività di guida e di accompagnatore sinora esistenti: l’abolizione di tutte le “autorizzazioni preventive” previste per il loro esercizio, pur temperata prudentemente dal riferimento alla necessità comunque del “possesso dei requisiti di qualificazione previsti dalla normativa di cui alla citata L. n. 135/2001”, visti questi ultimi quale presidio (necessario e sufficiente) delle esigenze di tutela del consumatore connesse agli ambiti di esercizio delle predette attività. Anche qui, a dire il vero, non si trattava affatto né di una rivoluzione, né di un’assoluta novità. Se il senso della disposizione fosse stato quello di sancire il passaggio nella regolamentazione del settore da una prospettiva di “controllo di polizia” e/o di “programmazione amministrativa”, ad una di “controllo di qualificazione” degli esercenti le attività in questione a fini di tutela dei fruitori dei servizi da essi resi e di garanzia di qualità degli stessi, il “salto” - come si è visto - è già stato operato da tempo nella disciplina statale e regionale vigente, nel momento in cui unico requisito di accesso alle professioni di guida ed accompagnatore è - almeno dal 1998 - solo il superamento dell’esame di abilitazione regionale, a sua volta esclusivamente finalizzato ad accertare negli aspiranti “professionisti” i necessari requisiti di conoscenza e preparazione specifica nei settori di pertinenza. Se poi l’intento fosse stato invece quello di semplificare le procedure amministrative connesse all’esercizio delle relative attività, il significato innovativo del principio sancito dal decreto-legge sarebbe stato fortemente ridimensionato dal fatto che l’obiettivo era già stato in buona parte realizzato proprio dalla citata legge n. 135/2001. Quest’ultima, infatti, tra i principi diretti al legislatore regionale, nell’art. 9, comma 6, aveva già inserito il criterio generale, cui le Regioni avrebbero dovuto dare attuazione, secondo il quale “i procedimenti amministrativi per il rilascio di licenze, autorizzazioni e nulla-osta riguardanti le attività e le professioni turistiche si conformano ai principi di speditezza, unicità e semplificazione, ivi compresa l’introduzione degli sportelli unici, e si uniformano alle procedure previste in materia di autorizzazione alle altre attività produttive, se più favorevoli”. Alcune Regioni si sono d’altronde subito adeguate a questo criterio ed altre lo stavano facendo, approvando discipline che, anticipando quanto il decreto-legge sembrava presentare come una novità, hanno assoggettato l’esercizio delle attività professionali connesse al turismo a meccanismi semplificatori - come quello della denuncia di inizio attività o del silenzio-assenso - sostitutivi di quello più “tradizionale” dell’espressa autorizzazione preventiva[12]. L’interpretazione più preoccupante della disposizione - questa sì tale da “scardinare” completamente il sistema, ma in maniera del tutto illogica ed illegittima - sarebbe tuttavia stata quella secondo cui, per le attività di guida e accompagnatore, poste in tal senso su uno stesso piano, l’abolizione di ogni forma di “autorizzazione preventiva” avrebbe dovuto intendersi come la completa “liberalizzazione” delle relative attività, ovvero come eliminazione dell’assoggettamento delle stesse a qualunque forma di controllo amministrativo, ivi comprese quelle connesse al superamento dell’esame di abilitazione, finalizzato ad accertare, quale condizione di esercizio dell’attività, il possesso delle necessarie specifiche conoscenze e preparazione. Tale ipotesi - che a dire il vero ha cominciato a circolare con una certa insistenza subito dopo la pubblicazione del decreto-legge sia tra gli operatori del settore, che tra le amministrazioni regionali e locali competenti allo svolgimento degli esami di abilitazione[13] - poteva apparire avvalorata da una serie di ulteriori elementi contenuti nella stessa disposizione in esame del decreto-legge. Intanto, il riferimento al fatto che sarebbe restata “ferma” la necessità del possesso “dei requisiti di qualificazione professionale previsti dalla normativa di cui alla citata legge 135/2001” non poteva essere in proposito affatto tranquillizzante. Anche trascurando i dubbi e le questioni, tuttora irrisolte, circa l’effettiva vigenza o meno di una “legge-quadro” statale emanata tardivamente in una materia (come il turismo) già destinata alla competenza “esclusiva” delle Regioni dalla novella del Titolo V della Costituzione operata con la legge costituzionale n. 3/2001[14], bisognerebbe osservare comunque che la L. n. 135/2001 non contiene alcuna disciplina inerente i “requisiti di qualificazione professionale” delle guide e degli accompagnatori (né delle altre “professioni turistiche”). E neppure la contiene il D.P.C.M. attuativo emanato il 13.9.2000, cui pure, a norma dell’art. 2, comma 4, lett. g) della stessa legge, sarebbe spettato, come noto, di fissare “i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi, con particolare riferimento alle nuove professionalità emergenti nel settore”. Lo stesso, in proposito, si era infatti limitato a rimettere ad un futuro (mai intervenuto) accordo tra le Regioni la definizione di una disciplina attinenti ai “requisiti comuni per l'esercizio delle professioni turistiche tradizionali ed emergenti”[15] e, d’altra parte, proprio per aver “abdicato” al ruolo affidatogli dalla legge, è stato annullato in parte qua appunto con riferimento alle guide turistiche su ricorso straordinario presentato dalla principale associazione di categoria[16]. Il richiamo in tal senso alla L. n. 135/2001, sia se inteso come riferimento “diretto” alla stessa, che “indiretto” agli atti con cui ad essa si sarebbe data attuazione, era dunque del tutto incongruo e privo di significato e, in ipotesi, avrebbe dovuto essere semmai sostituito sul punto da un rinvio alle leggi regionali che oggi sono le uniche ad avere titolo a disciplinare (e comunque le uniche ad essere effettivamente vigenti e dotate di un contenuto sostanziale in proposito) la materia dei requisiti di professionalità necessari per lo svolgimento delle attività di guida e accompagnatore turistico, così come di tutte le altre attività “professionali” connesse al turismo. A ciò aggiungasi poi che il dubbio sulla portata e sull’effetto di completa de-regolamentazione del settore connesso alla cennata interpretazione del principio sancito dalla prima parte dell’art. 10, comma 4, del decreto-legge poteva risultare rafforzato anche dalla norma contenuta nella sua seconda parte. In essa, ancora una volta mettendo sullo stesso piano la professione di guida turistica e quella di accompagnatore, veniva previsto che l’esercizio di ambedue le attività in questione non poteva “essere negato né subordinato allo svolgimento dell’esame abilitante di cui alla citata legge n. 135/2001 o di altre prove selettive” ai soggetti “titolari di laurea in lettere con indirizzo in archeologia o titolo equipollente”, restando soltanto “consentita” (verosimilmente a discrezione del legislatore regionale che, secondo il successivo comma 6, avrebbe dovuto adeguarsi alla nuova “disciplina quadro” statale entro tre mesi dall’entrata in vigore del decreto) “la verifica delle conoscenze linguistiche soltanto quando non siano state oggetto del corso di laurea”. La disposizione si esponeva a fondate critiche sotto molteplici profili. Innanzitutto, essa non teneva in alcun conto l’oggettiva specificità della figura delle guide turistiche rispetto agli accompagnatori. La prima si caratterizza e si differenzia nettamente rispetto alla seconda giacché il suo “nucleo” peculiare è costituito non tanto dall’attività di “accompagnamento” del turista - che nel secondo caso è effettuata con lo scopo precipuo di fornire allo stesso l’assistenza pratica necessaria a soddisfarne le esigenze durante il viaggio, e corredata, solo in via sussidiaria, dalla fornitura di nozioni elementari di base significative sui luoghi visitati - bensì da quella di “illustrazione” delle bellezze storico-artistiche, culturali, naturali e paesaggistiche di un determinato ambito territoriale. Ciò, per un verso, conferisce alla guida un ruolo rilevante sotto il profilo del pubblico interesse connesso non solo alla tutela del turista-consumatore, ma anche alla tutela del patrimonio riguardo al quale l’attività di illustrazione si svolge, sotto il profilo della sua valorizzazione e della diffusione di una sua corretta ed approfondita conoscenza, effettivamente rispettosa delle sue caratteristiche peculiari; per l’altro, diventa giustificazione, la cui valenza è riconosciuta anche a livello comunitario, dell’intervento pubblico che assoggetta l’esercizio dell’attività (tramite lo svolgimento di prove di abilitazione e/o la richiesta di specifici titoli di studio e/o la frequenza di appositi corsi anche di livello universitario) alla preventiva verifica della qualificazione del prestatore per i profili menzionati; infine, spiega perché - diversamente dall’accompagnatore - l’attività di guida turistica non può non essere legata per propria natura ad un determinato ambito territoriale, che costituisce allo stesso tempo oggetto della competenza che la guida deve possedere ed oggetto dell’attività che essa svolge a favore degli utenti dei servizi che essa rende[17]. Così stando le cose, la “liberalizzazione” dell’esercizio dell’attività per i soggetti in possesso dei diplomi di laurea indicati, quale requisito “abilitante ex lege”, poteva assai difficilmente ammettersi come scelta ragionevole già nel caso degli accompagnatori. Per questi, una volta garantito il profilo “linguistico”, il titolo di studio individuato dal decreto-legge poteva bensì considerarsi idoneo ad integrare quel livello di conoscenza di tipo (per così dire) “generalista” che caratterizza - in via peraltro subordinata - il ruolo e le funzioni di questo tipo di “professione turistica”, laddove è chiamato a fornire “elementi” e “notizie di interesse turistico” sui luoghi visitati; ma certamente non al fine di assicurare la capacità professionale specifica necessaria per lo svolgimento delle funzioni di assistenza “pratica” al turista (pratiche inerenti voli e organizzazione del viaggio, prenotazioni alberghiere, disbrigo delle formalità doganali, etc.), che costituiscono invece il nucleo essenziale della “professione” di accompagnatore. Quanto alle guide turistiche, poi, l’innovazione che si voleva introdurre era invece del tutto incongrua. L’esercizio dell’attività di guida turistica come sopra descritta presuppone infatti non una generica competenza e/o conoscenza del patrimonio storico-artistico-ambientale nazionale, ma una conoscenza approfondita e specifica dello stesso che - soprattutto in un Paese come il nostro che vanta un patrimonio culturale di vastità incomparabile con qualunque altro al mondo e tale certamente da non poter essere “assorbito” nella sua intera articolazione territoriale da alcun corso di laurea - la previsione del decreto-legge si poneva in stridente contraddizione con gli stessi interessi pubblici che sottendono all’esercizio della “professione” di cui trattasi. Inoltre, inseriva nel sistema un elemento - quello dei laureati abilitati ex lege per l’esercizio dell’attività di guida su tutto il territorio nazionale - incompatibile con la natura intrinsecamente “territoriale” di quest’ultima, tuttora prevista sia dalla normativa statale della L. n. 135/2001[18], sia dalla legislazione regionale[19] ed accolta anche a livello comunitario. Così facendo, anzi, vi è più che il dubbio che la previsione del decreto-legge, quanto meno nella parte riguardante l’esercizio dell’attività di guida turistica, risultasse incompatibile con il riparto di competenze Stato-Regioni. In particolare, è da ritenersi che, in una materia di legislazione esclusiva regionale come il turismo, non potesse consentirsi allo Stato di sovrapporre alla dimensione prettamente regionale dell’attività in questione ed alla configurazione datane dalle leggi regionali vigenti come attività legata a specifici ambiti territoriali determinati dalla stesse, cui le medesime connettono l’esame di abilitazione, un livello di “guide nazionali”, in grado di svolgere la relativa attività indiscriminatamente su tutto il territorio nazionale in virtù di un titolo il cui effetto “generalmente abilitante” è stabilito unilateralmente dal legislatore statale. Per non dire poi del fatto che - stante l’estensione, pur all’interno dell’ambito territoriale di competenza, delle competenze richieste alle guide, così come derivanti dalla definizione della “professione” generalmente accettata[20] e comprendenti anche l’attività di illustrazione e diffusione della conoscenza anche delle peculiarità ambientali e paesaggistiche di un determinato territorio - era legittimo il dubbio che il possesso del diploma di laurea in lettere con indirizzo storia dell’arte o archeologia potesse ex se considerarsi idoneo ad integrare le necessarie conoscenze. 2. La “marcia indietro” della legge di conversione n. 40/2007 Considerato quanto si è sopra argomentato, non c’è da meravigliarsi se l’emanazione del decreto-legge ha suscitato immediate reazioni sia da parte delle categorie interessate (soprattutto da parte delle guide turistiche, di cui - al di là delle resistenze meramente “corporative” - veniva completamente ed ingiustificatamente stravolto lo stesso “profilo professionale”, con assai dubbi effetti anche in termini di tutela del consumatore e del pubblico interesse alla valorizzazione del patrimonio storico-culturale nazionale che pure si dichiarava di voler assicurare[21]), sia da parte delle Regioni. Unanime, in particolare, era la sottolineatura dell’assoluta inopportunità (oltre che incostituzionalità) dell’abilitazione ex lege all’esercizio su tutto il territorio nazionale dell’attività di guida turistica per gli “storici dell’arte” e gli “archeologi”. E questo perché la stessa avrebbe introdotto un elemento di “destabilizzazione” del sistema regionale di abilitazione alla “professione” che, d’altronde, non avrebbe affatto garantito - in carenza di qualunque ulteriore accertamento circa l’effettiva capacità dei laureati di svolgere l’attività professionale su un determinato territorio e l’effettivo possesso di conoscenze linguistiche adeguate all’esercizio della medesima attività, difficilmente integrate dal semplice superamento di un esame universitario - l’innalzamento del livello dei servizi resi. Né poteva considerarsi un rimedio corretto all’asserita esiguità del numero delle guide turistiche “in proporzione al fabbisogno del settore turistico … causa di numerosi disservizi nel campo dei livelli minimi di assistenza al turista”, che veniva imputata, tra l’altro, alla “tempistica degli esami abilitanti, organizzati a livello regionale e provinciale, che non vengono banditi una volta l’anno, come prescrive la maggior parte delle normative settoriali” [22]. Il fatto che a ciò potesse pensarsi di ovviare con un’”infornata” di neo-abilitati ex lege dava d’altronde l’impressione che, al di là del richiamo “alto” ai principi della “libertà di concorrenza”, di “corretto ed uniforme funzionamento del mercato” e di “tutela del consumatore” - potesse esservi l’intento - ben più concreto, ma ancora una volta di sapore propagandistico - di far credere al numero crescente di laureati in lettere che hanno difficoltà a reperire sbocchi sul mercato del lavoro di poter avere nuove (invero, tutte da dimostrare) rilevanti ed immediate opportunità, proponendosi come guide turistiche. Sulla spinta delle critiche, la norma del decreto-legge è stata sostanzialmente modificata dal Parlamento a seguito di emendamenti apportati in sede di approvazione della legge di conversione (L. 2.4.2007, n. 40) che hanno in buona parte sostanzialmente svuotato di contenuto le disposizioni dell’art. 10, comma 4, rispetto al testo originario approvato dal Governo. Per altro verso, tuttavia, hanno introdotto nuovamente, risolvendola in radice, una delle tematiche su cui anche recentemente, in materia di guide turistiche, si era discusso: quella attinente all’esercizio dell’attività di guida turistica in Italia da parte di “professionisti” appartenenti ad altri Paesi membri dell’Unione Europea. Dal primo punto di vista, in effetti, le modifiche apportate dalla legge di conversione segnano un’innegabile quanto radicale “marcia indietro” su tutti quelli che erano i punti più apparentemente innovativi, ma anche più discutibili della disposizione esaminata. A parte il mantenimento delle altisonanti - ma, come si è visto, in concreto assai poco incisive[23] - affermazioni circa la non assoggettabilità dell’attività di guida e di accompagnatore all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza, si è intanto opportunamente provveduto nella prima parte della norma a riferire alle “normative regionali” e non più alla L. n. 135/2001 l’individuazione dei “requisiti di qualificazione professionale” il cui possesso deve comunque restare “fermo” ai fini del legittimo esercizio delle attività in questione. Si è poi altrettanto opportunamente “sciolta” l’impropria endiadi “guide-accompagnatori” che caratterizzava il testo del decreto-legge, abbandonando del tutto intanto l’idea che i laureati in lettere con indirizzo in storia dell’arte e archeologia potessero automaticamente ed ex lege esercitare l’attività di accompagnatore turistico e riconoscendo implicitamente l’errore originario - verosimilmente imputabile ad una superficiale considerazione e conoscenza delle stesse caratteristiche delle attività “professionali” su cui si voleva intervenire - compiuto nel ritenere che il titolo di studio in questione potesse assorbire per definizione le capacità professionali “pratiche” e linguistiche connesse allo svolgimento dell’attività di accompagnatore. L’efficacia abilitante è stata invece correttamente attribuita in proposito ai “soggetti titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica o titolo equipollente”[24], cui “non può essere negato l’esercizio dell’attività di accompagnatore turistico”. L’assolutezza dell’affermazione è peraltro solo apparente, visto che, anche in questi casi, viene espressamente fatta salva comunque “la previa verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state oggetto del corso di studi”. E’ da presumere, vista la potestà regionale esclusiva in materia turistica, che con questa previsione si sia voluta evitare la possibile censura di indebita invasione delle proprie competenze da parte delle Regioni, cui evidentemente, per un verso, viene lasciata la piena titolarità del potere di determinare quali siano le “competenze specifiche” necessarie per lo svolgimento dell’attività di accompagnatore, a prescindere dal possesso di uno dei titoli di studio indicati, nonché di verificare in concreto se le stesse siano integrate o meno dal corso di studi seguito dal laureato o dal diplomato. Se così è, tuttavia, allora la previsione secondo cui ai titolari delle lauree o diplomi universitari in “materia turistica” l’esercizio dell’attività di accompagnatore “non può essere negato” finisce per essere priva di concreto significato, quanto meno in via immediata e quanto meno se si fosse pensato che, grazie a questa disposizione, i titolari di laurea o diploma universitario potessero già da oggi essere legittimati ex lege all’esercizio della “professione” in questione. I predetti soggetti non potranno in realtà pensare di avviare l’esercizio dell’attività senza sottoporsi quanto meno ad un preventivo procedimento di valutazione, da disciplinarsi dalle leggi regionali, circa l’effettiva congruità delle competenze acquisite durante il corso di studi rispetto alle “competenze specifiche” richieste dalle stesse leggi regionali per l’attività di accompagnatore, fermo restando che, in caso tale valutazione non ravvisi una totale coincidenza tra il curriculum universitario e le predette competenze, gli interessati dovranno acquisire quelle mancanti e sottoporsi alle relative prove di verifica. Ciò salvo ovviamente che non siano le stesse Regioni, nella loro discrezionalità, a seguire l’”indirizzo” (a questo punto non vincolante e comunque non “autoapplicativo”) tracciato dal legislatore statale, prevedendo, attraverso apposite modifiche alle proprie leggi vigenti, l’automatica “abilitazione ex lege” per i soggetti sopra indicati, a prescindere da qualunque altro requisito. Insomma: se vogliamo seguire la “terminologia” della nuova disciplina, possiamo anche dire che, per effetto della “legge Bersani”, per i soggetti indicati l’abilitazione regionale è stata abolita e che gli stessi non possono essere sottoposti a “prove selettive” per esercitare l’attività di accompagnatore. La verità è che, in primo luogo, “prove selettive” - se con queste si intendeva prove di tipo concorsuale per un numero “chiuso” di posti - non sono oramai da tempo previste nella legislazione regionale, trattandosi semmai di prove finalizzate ad effettuare quella “verifica delle competenze specifiche“ cui anche la disposizione in esame continua a fare riferimento; in secondo luogo, e conseguentemente, che per i laureati in questione si può parlare più realisticamente dell’introduzione di un’”abilitazione” speciale e “ridotta” (non nell’ambito, ma nei presupposti per il suo ottenimento), il cui conseguimento è comunque condizionato ad un controllo e ad una valutazione - che non potranno che essere svolti preventivamente, sia pur anche nelle forme semplificate che le Regioni hanno già in molti casi adottato, utilizzando gli strumenti di semplificazione previsti dalla normativa vigente “in luogo di autorizzazione” - inerenti la coincidenza o meno delle competenze date dal titolo di studio universitario con quelle “specifiche” previste dalla Regione per lo svolgimento dell’attività. Anche per quello che riguarda le guide turistiche, il nuovo testo dell’art. 10, comma 4, risultante dalla legge di conversione ha segnato una assai rilevante e significativa “marcia indietro” rispetto all’idea che i laureati in lettere con indirizzo storia dell’arte o in archeologia o equipollente potessero considerarsi legittimati a svolgere la relativa “professione” a prescindere da qualunque altra verifica di capacità e competenza e su tutto il territorio nazionale, in maniera indifferenziata. La norma risultante dalla L. n. 40/2007, infatti, ha corredato anche in tal caso il “manifesto” ripreso dal testo originario del decreto-legge, rappresentato dall’affermazione secondo cui a tali soggetti (verrebbe da dire) il “diritto” a fare la guida turistica “non può essere negato, né subordinato allo svolgimento dell’esame abilitante o di altre prove selettive”, con due “precisazioni” che di fatto lo smentiscono. In primo luogo, è in ogni caso affermata come necessaria la “previa verifica delle conoscenze linguistiche”. Questa - rispetto al decreto-legge che la limitava alle sole ipotesi in cui “le stesse non siano state oggetto del corso di studi” - viene invece resa sempre obbligatoria, con ciò riconoscendosi la diversità del “livello” delle relative conoscenze richiesto per lo svolgimento di un’attività come quella della guida turistica, rispetto a quello necessario per il superamento di un esame universitario in un corso di laurea non “mirato” allo specifico scopo di acquisire la padronanza di una o più lingue straniere. La previsione è quanto mai opportuna ove si consideri che il fatto che si possa fare affidamento su una guida effettivamente dotata di “familiarità” con la lingua madre del turista è uno degli standard essenziali di qualità dei relativi servizi per gli utenti, che ha anzi spesso giustificato le posizioni critiche assunte a livello comunitario in merito alle presunte limitazioni alla libera circolazione delle persone e dei servizi che deriverebbero dalla normativa nazionale italiana in materia[25]. La seconda modifica/integrazione apportata al testo del decreto-legge è poi quella più importante e significativa, anche come prova dell’opportuno “ripensamento” operato sul punto. Con essa si riafferma il carattere “territoriale” dell’attività delle guide turistiche e si dispone che, anche per i soggetti dotati dei titoli di studio universitari indicati, resta ferma la necessità di una preventiva verifica delle “conoscenze … del territorio di riferimento”. Sanando il vulnus principale che rischiava di essere apportato all’essenza stessa della “professione” dalla versione originaria della disposizione del “decreto Bersani” ed evitando così anche le possibili censure di incostituzionalità cui sopra si è accennato, viene “restaurato” senza eccezioni il principio secondo cui la guida turistica è una figura “professionale” che, per quanto possa ritenersi coinvolgere interessi di carattere sovraregionale in virtù della fondamentale funzione di “intermediario” tra il visitatore ed il patrimonio storico-artistico e culturale del Paese visitato ad essa affidata,[26] è comunque depositaria di conoscenze necessariamente e strettamente legate ad un determinato ambito territoriale, in relazione al quale l’attività medesima si svolge. Ambito la cui estensione è a maggior ragione ristretta quanto più ampia, diffusa e complessa sia la ricchezza e la varietà del patrimonio storico-culturale considerato. In questo modo, d’altra parte, viene riconfermata la necessità - prevista da tutte le leggi regionali vigenti e sempre riconosciuta dalla stessa legislazione nazionale “ante riforma del Titolo V”, fino alla stessa L. n. 135/2001 ancora richiamata dalla disposizione in commento - se non più dell’ottenimento di una preventiva “abilitazione” regionale, comunque della sottoposizione ad una “verifica”, condotta a livello regionale secondo le norme ivi dettate, per i profili specifici attinenti alla dimostrazione della conoscenza del territorio in cui si vuole esercitare l’attività di guida; profili che non possono ritenersi assorbiti dal possesso dei titoli di studio universitari “generali” indicati. In altri termini, analogamente a quanto si è detto per gli accompagnatori, anche per le guide l’idea che si era diffusa dopo l’emanazione del “decreto Bersani” secondo cui i possessori di laurea o diploma universitario in lettere con indirizzo storia dell’arte e archeologia “o equipollenti” potessero da subito e senza alcuna ulteriore “formalità” avviare l’esercizio della professione di guida turistica, viene definitivamente abbandonata con la legge di conversione. Ancora una volta spetterà alle leggi regionali “coordinare” l’indirizzo del legislatore statale con la propria attuale legislazione, specificando quali parti delle prove di abilitazione da esse eventualmente previste potranno considerarsi assorbite dai titoli di studio indicati e/o quali ulteriori sistemi di accertamento dei requisiti di “conoscenza del territorio” potranno garantire nel caso dei soggetti indicati la loro adeguata preparazione professionale[27]. In aggiunta, per un verso, quasi a voler ulteriormente “temperare” comunque l’impressione che la - a questo punto più apparente che reale - “apertura” della professione di guida turistica ai laureati “generalisti” sopra indicati possa comportare un abbassamento di livello, in termini quanto meno di minore “specializzazione” delle guide; per l’altro, con la probabile intenzione di dare una qualche “copertura” alle sempre maggiori pressioni tendenti, anche nella normativa regionale più recente, a “ritagliare” all’interno degli spazi propri dell’attività delle guide spazi per nuove figure che svolgono la propria attività in relazione ad ambiti particolari[28], è stato previsto che le leggi regionali “promuov[a]no” in proposito “sistemi di accreditamento non vincolanti per le guide turistiche specializzate in particolari siti, località e settori”. Si tratta peraltro di una disposizione la cui “forza” nei confronti delle Regioni appare di assai dubbia consistenza, visto il più volte segnalato assetto del riparto delle competenze in materia e la difficile riconducibilità delle sue finalità ad alcuna possibile competenza statale, neppure di tipo “orizzontale”. Onde, essa, al di là del verbo usato che sembrerebbe imporre alle Regioni un obbligo all’istituzione dei cennati “sistemi di accreditamento”, va più correttamente interpretata come una norma in cui si concede alle stesse una “facoltà” (“possono promuovere”). 3. Le guide “vincono la battaglia” ma “perdono la guerra”: la “libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna abilitazione” da parte delle “guide comunitarie” Quanto si detto nel precedente paragrafo, nel momento in cui evidenzia il netto “revirement” operato nella legge di conversione rispetto alle discutibili previsioni del decreto-legge, rende tuttavia più “stridente” il contrasto dello stesso con l’integrazione apportata dalla medesima all’art. 10, comma 4, della disciplina in esame relativamente al tema, che il decreto-legge non aveva considerato, delle condizioni dello svolgimento dell’attività di guida turistica in Italia da parte dei “professionisti” appartenenti ad altri Paesi dell’Unione Europea. La questione - come noto - è stata al centro di quella che in altra occasione abbiamo definito una “guerra”[29], che, a partire dalle note sentenze della Corte di Giustizia dei primi anni Novanta[30], si è periodicamente riaccesa, sullo sfondo del latente conflitto di interessi tra Paesi “importatori” e Paesi “esportatori” di turisti, in relazione alla delimitazione dell’ambito riservato alle guide turistiche dotate dell’abilitazione rilasciata dallo Stato membro in cui l’attività in questione viene svolta. Da ultimo, infatti - dopo aver archiviato nel 1999 una precedente analoga procedura di infrazione contro l’Italia sul presupposto che l’emanazione del D.P.R. 13.11.1995 risultasse “satisfattiva” degli obblighi comunitari, laddove aveva previsto che l’attività di guida potesse essere riservata a soggetti che “in possesso dei requisiti di cui all’art. 11, della L. n. 217/1983, abbiano conseguito apposita abilitazione in relazione ai siti oggetto di guida turistica” solo con riferimento ad un numero determinato di siti, inseriti in “elenchi” da stilarsi da parte delle Regioni e tra i quali rientrassero “quelli riconosciuti dall’UNESCO quale patrimonio dell’umanità” - la Commissione europea, con lettera di messa in mora del 2003[31] e successivo parere motivato del 2004[32], con un inopinato revirement, aveva nuovamente censurato il nostro Paese, ritenendo che la medesima normativa fosse contrastante con i principi di libera circolazione. La Commissione, in particolare, aveva affermato che il numero e la qualità dei siti inseriti negli “elenchi” risultasse sproporzionato rispetto agli obiettivi - pur riconosciuti come meritevoli di tutela anche alla luce della stessa giurisprudenza comunitaria richiamata - di assicurare la corretta diffusione della conoscenza del patrimonio storico-artistico e culturale nazionale e di garantire la tutela del turista-consumatore sotto il profilo della qualità dei servizi prestati dalle guide; e ciò perché, nel momento in cui la Corte di Giustizia, nelle sentenze del 1991-1994, aveva affermato come consentito agli Stati membri, in ragione del perseguimento dei predetti obbiettivi, di individuare “musei o monumenti storici che richiedono l’intervento di una ”[33], essa avrebbe voluto fare riferimento restrittivamente a “singoli siti e monumenti”, non identificabili in “aree estese quali una città o un intero centro storico” (come è il caso di alcune città italiane facenti parte dell’elenco UNESCO) e rappresentati da “siti specifici … cui le competenti autorità applicano controlli effettivi sul loro accesso nell’intento di assicurarsi che un visitatore possa circolare soltanto quando sia accompagnato da una guida specializzata”. Le tesi sostenuta dalla Commissione erano assai criticabili ed apparivano frutto, anche ad avviso di chi scrive[34], di una serie di fraintendimenti sia circa l’ambito e la natura dell’attività propria delle guide turistiche, sia circa la portata delle presunte limitazioni derivanti all’esercizio di quest’ultima dalla normativa nazionale di cui al D.P.R. del 1995 e degli stessi principi (pur talora ambigui) fissati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia. Era pertanto auspicabile e giuridicamente fondata un’azione delle autorità italiane a difesa del nostro patrimonio culturale nazionale e degli stessi interessi economici ad esso collegati, la cui “appetibilità” ha verosimilmente contribuito, pur in assenza di sostanziali novità, alla riemersione di una questione che sembrava essere stata “chiusa” nel 1999 dagli stessi organi comunitari. Era peraltro facile prevedere che la situazione di scarsa chiarezza delle competenze in materia turistica, la altrettanto scarsa capacità di coordinamento delle Regioni e l’intervenuto depotenziamento dei livelli centrali di governo specializzati del settore, potessero contribuire ad indebolire tale difesa rispetto agli “attacchi” che, dietro lo schermo dell’applicazione dei principi di libera circolazione, venivano stimolati dai Paesi “esportatori” di turisti, da sempre interessati ad avere libero accesso alle opportunità economiche offerte dallo sfruttamento turistico dell’incomparabile patrimonio storico artistico, culturale e paesaggistico del nostro Paese. E’ così che, dopo mesi trascorsi a tentare di “concertare” tra i livelli regionali e quelli residui nazionali[35] una posizione che, pur salvaguardando il sistema degli “elenchi”, evitasse - verosimilmente attraverso un ridimensionamento del numero dei siti ivi contenuti[36] - l’altrimenti probabile deferimento alla Corte di Giustizia, che sarebbe stata chiamata finalmente a verificare in prima persona la compatibilità dell’assetto dato nel 1995 alla normativa italiana con i principi da essa sanciti nelle sue precedenti sentenze, la questione è stata invece tagliata “alla radice” con l’inserimento nella legge di conversione del “decreto Bersani” dell’ultima parte dell’art. 10, comma 4. Questa prevede infatti che “i soggetti abilitati allo svolgimento dell’attività di guida turistica nell’ambito dell’ordinamento giuridico del Paese comunitario di appartenenza operano in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione, né abilitazione, sia essa generale o specifica”. La scelta operata, al di là della sua opportunità e reale necessità al fine di garantire la compatibilità della normativa nazionale con i principi comunitari di libera circolazione ed evitare il temuto deferimento alla Corte di Giustizia[37], ha comunque un effetto di implicita quanto totale abrogazione del D.P.R. 13.12.1995 e di vera e propria ampia “liberalizzazione” dell’attività di guida turistica in Italia a beneficio però delle sole “guide comunitarie”. Qui la legge di conversione sembra addirittura sposare il tanto discusso principio del “paese di origine” che, abbandonato dopo aspre polemiche dalla stessa “direttiva Bolkenstein” sui servizi[38], viene sostanzialmente adottato dalla “legge Bersani” nei confronti delle guide turistiche comunitarie che, se abilitate nel Paese di appartenenza, potranno esercitare la propria attività “professionale” in Italia senza limitazioni di sorta e su tutto il territorio e - quindi, in particolare - anche all’interno dei “siti” che sinora sulla base del D.P.R. 13.12.1995 erano riservati alle guide (italiane o straniere) che avessero tuttavia conseguito in proposito specifica abilitazione. A diversa interpretazione si potrebbe pensare conduca il combinato disposto della parte finale dell’articolo in commento e delle precedenti previsioni, già sopra ricordate, relative all’introduzione da parte delle leggi regionali di nuovi “sistemi di accreditamento, non vincolanti, per le guide turistiche specializzate in particolari siti, località e settori”. L’introduzione per la prima volta nel nostro ordinamento dell’espressione “guida specializzata”, infatti, per un verso, “riecheggia” l’analoga terminologia impropriamente usata a suo tempo dalle sentenze della Corte di Giustizia dei primi anni Novanta sulle guide turistiche; per l’altro, accompagnata al riferimento a “particolari siti” e “località”, potrebbe far pensare che il legislatore abbia in questo modo voluto “salvare” il sistema degli “elenchi”, mantenendo la possibilità per le Regioni di individuare nel proprio territorio “siti” e “località” particolarmente significativi in cui l’attività di illustrazione possa essere svolta solo da “guide specializzate”, che abbiano superato apposite verifiche di “accreditamento”. L’interpretazione potrebbe essere senz’altro suggestiva, ma risulta a ben vedere destituita di fondamento ove si consideri intanto che i “sistemi di accreditamento” sono comunque qualificati come “non vincolanti”. Il che vuol dire che essi non pare siano stati contemplati dalla norma in questione come possibile “limite” all’esercizio della professione, ma solo come una sorta di strumento per l’attribuzione di un “bollino di qualità”, utilizzabile in termini puramente concorrenziali da parte di chi lo abbia conseguito, quale certificazione del possesso di un particolare e superiore livello di approfondimento e conoscenza specialistica di quel “sito”, “località” o “settore”. A ciò aggiungasi che, forse proprio per togliere ogni ulteriore dubbio in merito, l’interpretazione ipotizzata non varrebbe comunque a temperare il principio, sancito dall’ultima parte dell’articolo 10, comma 4, della L. n. 40/2007, dell’assoluta libertà di esercizio dell’attività di guida turistica nel nostro Paese per i “professionisti” comunitari “in regime di libera prestazione dei servizi”, per i quali si sottolinea l’impossibilità di richiedere “alcuna abilitazione, sia essa generale o specifica” (per certi ambiti territoriali o “siti”). L’effetto che viene prodotto da questa disposizione è peraltro quello di una vera e propria “discriminazione alla rovescia”[39]. Mentre infatti tutte le guide italiane continuano ad avere un ambito territoriale limitato dal carattere regionale dell’abilitazione posseduta ed anzi, ulteriormente ristretto all’ambito territoriale infraregionale generalmente previsto dalle relative discipline, riguardo alle quali i “professionisti” interessati devono aver dimostrato di possedere un sufficiente grado di conoscenza, la stessa regola non vale per le guide “comunitarie”. Queste, a prescindere dalla natura dell’abilitazione eventualmente posseduta e rilasciata dallo Stato di appartenenza, dai presupposti e dai requisiti di qualificazione richiesti in proposito da quest’ultimo (che ovviamente e comprensibilmente riguarderanno semmai il proprio patrimonio culturale) e da qualunque verifica circa l’effettiva conoscenza delle località e dei “siti” italiani in cui accompagneranno i turisti, illustrandone le peculiarità, saranno legittimate ad esercitare ovunque in Italia la propria attività, sia all’interno di “viaggi a circuito chiuso” che in contesti diversi, sia a favore di turisti stranieri che italiani. Potrebbe esservi poi il dubbio, visto che non è prevista espressamente alcuna condizione di reciprocità, né alcun meccanismo di valutazione sull’”equipollenza” della normativa del Paese di provenienza con quella italiana, che il meccanismo possa essere sfruttato anche da quei “professionisti” che provengono da Paesi comunitari in cui l’attività di guida è completamente de-regolamentata. Anche se, a dire il vero, il riferimento ai soggetti “abilitati … nell’ambito dell’ordinamento di appartenenza” potrebbe indurre a ritenere il contrario, tanto più ove si consideri che, proprio in riferimento alla questione delle guide turistiche, la stessa Commissione europea ha avuto occasione di affermare che “l’obbligo degli Stati membri di riconoscere le qualifiche acquisite in altro Stato membro … [non implica] per lo Stato ospitante un obbligo di riconoscere nonostante l’assenza di qualifiche”[40]. L’effetto potenzialmente “dirompente” di una disposizione di tal fatta sulla disciplina italiana relativa all’esercizio dell’attività di guida turistica è stata forse colta solo in parte, anche all’interno delle categorie interessate, le quali, dopo l’emanazione del decreto-legge in cui la questione “comunitaria” non era stata trattata, si erano comprensibilmente concentrate sulla questione prettamente “nazionale” dell’indiscriminata apertura delle “professioni” considerate ai titolari dei diplomi di laurea indicati. Con la sostanziale abrogazione del sistema previsto dal D.P.R. 13.12.1995 e la completa eliminazione degli “elenchi” ivi previsti, si è andati infatti ben oltre le stesse “richieste” - peraltro, ad avviso di chi scrive, discutibili sotto più profili - avanzate dalla Commissione comunitaria nel corso della procedura di infrazione aperta contro il nostro Paese sull’argomento. Queste, come si è visto, in realtà riconoscevano, da un punto di vista generale ed in conformità ai pronunciamenti della Corte di Giustizia (ed oggi dei principi contenuti nella stessa citata “direttiva servizi”), l’interesse nazionale alla tutela del patrimonio storico-artistico come possibile giustificazione di limitazioni (sia pur “proporzionate”) imposte alla possibilità per i soggetti non in possesso dell’abilitazione prevista dalla disciplina italiana di esercitare l’attività di guida turistica e contestavano non tanto la legittimità in sé degli “elenchi” dei siti in cui questa doveva ritenersi in proposito necessaria, quanto la loro “consistenza” qualitativa e quantitativa, nella parte in cui, ad avviso della Commissione, essi sarebbero stati troppo estesi ed avrebbero compreso “intere città e centri storici” e non invece “singoli musei e monumenti”. La scelta operata dalla “legge Bersani” di consentire alle “guide” comunitarie di operare ovunque in Italia “senza necessità di alcuna abilitazione, sia essa generale o specifica”, se non può essere utilizzata per avvalorare il tentativo “di certe associazioni professionali, non tanto di garantire la libera prestazione dei servizi degli accompagnatori che agiscano i quanto tali … ma piuttosto di avere accesso ad una professione diversa” (quella di guida turistica)[41], tuttavia determinerà per le Regioni non facili problemi di applicazione e il riacutizzarsi ancor più del costante conflitto tra guide italiane e “guide/accompagnatori” stranieri. Con la differenza, rispetto al passato, che le prime, che pensavano di “aver vinto la battaglia” contro il decreto-Bersani e le sue incongrue “liberalizzazioni”, sembrano però, come contraltare, aver definitivamente “perso la guerra” con i loro colleghi comunitari. Due incognite, tuttavia, permangono. La prima è quella relativa alle conseguenze che, anche sotto il primo profilo, potrebbero derivare proprio dalla “discriminazione a rovescio” determinata dalla nuova disciplina della prestazione dei servizi di guida turistica da parte dei “professionisti” comunitari abilitati nel Paese di appartenenza. Come la Corte Costituzionale ha affermato, ipotesi del genere sono censurabili sotto il profilo della violazione dell’art. 3 Cost., il quale “opera, nella diversità delle discipline nazionali, come istanza di adeguamento del diritto interno ai principi stabiliti nel Trattato" e impone al legislatore, come unica alternativa praticabile, di equiparare la "disciplina …. delle imprese nazionali alle discipline degli altri Stati membri nei quali non esistano vincoli … analoghi a quelli vigenti nel nostro Paese"[42]. Così stando le cose, l’apertura indiscriminata alle “guide comunitarie” in regime di libera circolazione potrebbe prima o poi finire per essere il “cavallo di Troia” per arrivare al medesimo risultato anche con riferimento ai “professionisti” stabiliti in Italia che - come tali - sono tuttora assoggettati al principio del “collegamento territoriale” previsto dalle discipline regionali della relativa abilitazione. La seconda incognita è legata proprio al carattere esclusivo regionale delle competenze in materia di turismo ed all’assai “precario” ed ambiguo equilibrio del relativo assetto generale delle competenze. Ove la disposizione in commento dovesse infatti ritenersi essere stata introdotta in attuazione dei principi comunitari e quale adeguamento ai rilievi della Commissione europea nella menzionata procedura di infrazione, vi sarebbe infatti da notare che, ai sensi dell’art. 117, comma 5, Cost., dalla natura esclusiva della competenza regionale sul turismo dovrebbe derivare l’attribuzione, altrettanto esclusiva, alle stesse Regioni delle competenze relative l’esecuzione, per le materie di cui all’art. 117, comma 4, Cost., dei principi derivanti dall’ordinamento comunitario, salvo esclusivamente l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte dello Stato in caso di inerzia delle prime. Così stando le cose, la disposizione della “legge Bersani” potrebbe ritenersi anch’essa censurabile dal punto di vista del mancato rispetto del riparto di competenze previsto dal Titolo V della Costituzione successivo alla riforma del 2001; a meno che l’intervento statale non venga ritenuto legittima espressione di quella “competenza orizzontale” appartenente alla competenza esclusiva statale rappresentata dalla “tutela della concorrenza” di cui all’art. 117, comma 1, lett. e), Cost., tesi che dovrebbe comunque scontare gli ostacoli derivanti dal carattere non imprenditoriale delle attività interessate e dallo stesso effetto “discriminatorio a rovescia” nei confronti dei “professionisti” dotati di abilitazione nazionale. Qualora dovesse prevalere la prima tesi[43], d’altra parte, ciò significherebbe riconoscere che le Regioni non sono vincolate, neppure sotto il profilo in questione, dal “principio” introdotto dalla norma della “legge Bersani”. Le medesime, dunque, potrebbero disporre (sia unilateralmente, che in esecuzione di eventuali “intese” tra di esse concordate nelle sedi istituzionali esistenti) di modalità differenziate e comunque più “equilibrate” di adeguamento della propria disciplina alle problematiche sollevate dalla Commissione europea, sulla scia di quanto era stato originariamente concordato con lo stesso livello statale.

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[1] Così la relazione di accompagnamento al d.d.l. n. 2201 con cui si è proposta alla Camera dei Deputati la conversione in legge del c.d. “secondo pacchetto Bersani” di cui al d.l. 31.1.2007, n. 7. [2] Così ancora la relazione cit.. [3] Il primo riferimento normativo in materia spetta, come noto, alle guide nella L. 23.12.1888, n. 5888. Il successivo T.U.P.S. del 1926 (R.D. 6.11.1926, n. 1848), contemplava espressamente anche gli “interpreti” e i “corrieri” (questi ultimi corrispondenti agli attuali “accompagnatori turistici”). In generale sulle professioni turistiche e l’evoluzione della loro disciplina, sia consentito rinviare a RIGHI, Professioni turistiche, in Dig. Disc. pubbl., vol XI, Torino, 1997 e, da ultimo, Le professioni turistiche, in FRANCESCHELLI-MORANDI, Manuale di diritto del turismo, Torino, 2007, pg. 167 e ss.. [4] Il primo decreto, contenente la prima parte di quella che è passata alla cronaca giornalistica con il colorito termine, coniato dal Vice-Ministro proponente, di “lenzuolata” liberalizzatrice, è stato – come noto – il d.l. 4.7.2006, n. 223, convertito in L. 4.8.2006, n. 248. [5] Non è una novità che, nonostante i richiami più volte in proposito fatti in passato dalla Corte Costituzionale (v. ad es. sentt. n. 29/1995 e 330/1996) sulla necessità di rispettare nella sostanza e non solo nella forma i limiti ed i requisiti della decretazione d’urgenza, l’uso del decreto-legge ha da sempre rappresentato – a maggior ragione in periodi di instabilità del quadro politico e caratterizzati dalla presenza di maggioranze deboli e composite - l’“antidoto” cui si ricorre per superare la difficoltà a legiferare nei tempi rapidi che sarebbero richiesti dalla società e dall’economia in movimento già insita in una struttura parlamentare a bicameralismo perfetto come la nostra. Dopo la storica decisione della Corte costituzionale che ha posto fine al fenomeno della reiterazione dei decreti-legge (sent. n. 302/1988), si è talora diffusa la convinzione (errata) che tale strumento normativo sia tornato in un alveo “fisiologico”, tale da rendere accettabili anche le posizioni talora assai prudenti assunte dalla Corte Costituzionale sul punto, laddove, pur rimarcando la propria competenza a sindacare i decreti-legge sotto il profilo della sussistenza o meno dei requisiti in questione anche quando essi siano poi stati convertiti dal Parlamento, ha tuttavia limitato il proprio sindacato ai casi di "evidente mancanza" dei requisiti stessi (sentt. n. 29 e n. 161/1995, n. 330/1996, n. 398/1998, nonché ordinanze n. 432/1996 e n. 90/1997. Più recentemente sentt. n. 16/2002 e 171/2007). Sulla permanente attualità della questione, le sue dimensioni effettive ed i problemi che sull’assetto ordinamentale essa pone v. recentemente SIMONCINI (a cura di), L' emergenza infinita. La decretazione d'urgenza in Italia, EUM, 2006 . [6] Che fa riferimento a misure per la “liberalizzazione di alcune attività economiche”. [7] Sulla difficile e controversa distinzione tra “mestieri” e “professioni” e sulle diverse possibili nozioni “formali” e “sostanziali” di quest’ultimo concetto, si veda, in generale, TERESI, voci Mestieri e Professioni, in Dig. Disc. pubbl., rispettivamente voll. IX (Torino, 1994) e XII (Torino, 1997). [8] E’ proprio aderendo a tale nozione “formale” che il Consiglio di Stato, proprio con riferimento al caso delle guide turistiche, ha rigettato la tesi della loro configurabilità come “professione”, osservando come quella di guida turistica “non è infatti tra le attività per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione ad albi o elenchi, l’accertamento dei cui requisiti è demandato, sotto la vigilanza dello Stato, alle associazioni professionali titolari di potestà disciplinare e competenti a provvedere alla tenuta dei relativi albi od elenchi, come previsto dall’art. 2229 c.c.” (parere sez. I, 3.12.2003, n. 3165/2003, in questa Rivista, 2004, pg. 269, con nota di MALO, L’annullamento del D.P.R. 13 settembre 2002 per la parte relativa alle guide turistiche). Il problema invece non si pone per le guide alpine ed i maestri di sci le cui apposite “leggi-quadro”(rispettivamente la L. n. 6/1989 e la L. n. 81/1991) con la creazione dei rispettivi collegi nazionali e regionali, hanno sancito definitivamente la “professionalizzazione” anche formale. [9] L’art. 6 di tale testo normativo prevedeva in effetti che “per ogni provincia il prefetto, sentito l'ente provinciale per il turismo e le organizzazioni sindacali di categoria, stabilirà il numero massimo di guide, interpreti e corrieri da essere consentito per ogni località, e disporrà per la loro iscrizione in appositi ruoli, i quali dovranno annualmente essere sottoposti a revisione in occasione del rinnovo delle licenze”. [10] A quanto consta, l’unico caso è quella della L.R. Basilicata 8.8.1998, n. 35 che, all’art. 7, comma 1, contempla tra i requisiti di ammissione agli esami di abilitazione per l’esercizio di professioni turistiche, quello della residenza nella Regione. [11] A testimonianza di ciò, si veda, proprio con riferimento al caso della disposizione regionale della Basilicata cit. sub nota prec., la pronuncia di Tar Basilicata, 17.10.2006, n. 723. [12] E’ il caso, ad esempio, della Regione Toscana con la L.R. n. 42/2000 e succ. mod. e int. o della Regione Calabria che, con riferimento all’attività di “guida subacquea” ha invece utilizzato i meccanismo del silenzio-assenso (su quest’ultima legge v. GIOMI, Professioni turistiche e competenze legislative: le soluzioni offerte dalla Sicilia e dalla Calabria, in questa Rivista, 2005, pg. 69 e ss.. [13] Alcune di queste hanno deciso di sospendere sessioni di esami di abilitazione in corso, in attesa di chiarimenti sulla portata e sull’interpretazione delle nuove disposizioni statali. E’ il caso, ad esempio, della Provincia di Roma, che, anche dopo la conversione in legge del decreto-legge n. 7/2007 e pur anche a seguito delle modifiche apportatevi in quell’occasione e di cui diremo tra poco nel testo, ha comunque sospeso la sessione di esami di abilitazione per le guide turistiche con comunicato pubblicato sul proprio sito web in data 7.5.2007. [14] Sulla questione si rinvia alle osservazioni già esposte in RIGHI, Il del turismo nel nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, in questa Rivista, 2003, pg. 127 e ss., nonché a Corte Cost. 23.5.2003, n. 197, in questa Rivista, 2003, pg. 366, con nota di MELONI, La legge quadro non minaccia la competenza piena delle Regioni nella materia del turismo. Quest’ultimo osserva come il giudice costituzionale nella sentenza in questione abbia riconosciuto “la totale inoperatività della legge stessa per il passato e il suo sostanziale svuotamento precettivo per il futuro” (ivi, pg. 370). Sull’assetto delle competenze in materia turistica dopo la riforma del Titolo V v. anche CARDONI, Turismo e Regioni, in Giorn. Dir. Amm., 2004, pg. 300 e ss.. [15] Art. 1, lett. g), D.P.C.M. cit.. [16] V. il parere del Consiglio di Stato, cit. sub nota 8. [17] Per analoghe e più ampie considerazioni sulla differenza tra le due professioni, anche in ambito comunitario, si rinvia a quanto argomentato in RIGHI, Professioni turistiche e principi comunitari: si riaccende la , in questa Rivista, 2005, pg. 281 e ss., in particolare pg. 287-289. [18] L’art. 7, comma 6, della stessa aveva previsto infatti che l’autorizzazione/abilitazione allo svolgimento delle “professioni turistiche” rilasciata dalle Regioni avesse validità su tutto il territorio nazionale “fatta eccezione per le guide”. [19] Tutte le leggi regionali vigenti, infatti, prevedono che l’abilitazione venga rilasciata per “ambiti territoriali” di estensione generalmente inferiore allo stesso territorio regionale e spesso corrispondenti all’ambito provinciale. [20] Come noto, l’art. 11 della “vecchia” legge-quadro n. 217/1983, in mancanza di una sua sostituzione ad opera della L. n. 135/2001, rimane tuttora attuale, essendo stata generalmente ripresa da tutte le leggi regionali di settore che confermano come la guida turistica sia “chi, per professione, accompagna persone singole o gruppi di persone nelle visite ad opere d'arte, a musei, a gallerie, a scavi archeologici, illustrando le attrattive storiche, artistiche, monumentali, paesaggistiche e naturali”. [21] Secondo la relazione di accompagnamento alla proposta di legge di conversione del decreto, l’intento - assai poco coerentemente perseguito nella sostanza - sarebbe stato tra l’altro quello di “ricondurre l’attività di guida turistica all’eccellenza che merita in quanto professione dedicata ad illustrare l’enorme patrimonio storico-artistico dell’Italia, in osservanza dei principi comunitari, facendo salva la ripartizione di competenze dell’art. 117 Cost.”. Un intento del genere, tuttavia, avrebbe semmai potuto portare - cosa sulla quale nulla ci sarebbe stato da dire, anche sotto il profilo del riparto di competenze - a prevedere il requisito della laurea quale requisito obbligatorio ed unitario di accesso all’esame di abilitazione, atto ad elevare il livello culturale delle guide. [22] Così, a giustificazione dell’intervento normativo, la relazione di presentazione del decreto-legge alla Camera dei Deputati per la conversione. [23] Le stesse Regioni, in un documento stilato dalla Regione Abruzzo, incaricata del coordinamento delle regioni per il settore turismo, all’esito di una riunione tecnica del 19.2.2007 della Conferenza permanente Stato-Regioni avente ad oggetto proprio il decreto-legge in questione, definiva “pleonastico enunciare che le professioni considerate nella disposizione non possano essere subordinate ad autorizzazioni preventive, parametri numerici e alla residenza, quando tutti questi limiti non esistono da tempo nelle varie legislazioni regionali”. [24] La dizione, invero un po’ generica, deve comunque ritenersi faccia riferimento ai corsi di laurea triennali di primo livello appartenenti alla classe di laurea L/39 (Scienze del turismo) di cui al D.M. 4.8.2000 e a quelli appartenenti, per il biennio specialistico, alla classe di laurea LS/55 (Progettazione e gestione dei sistemi turistici) di cui al D.M. 28.11.2000. [25] Nella sentenza 26.2.1991 (in causa C-180/89) con la quale la Corte di Giustizia ritenne che la disciplina italiana delle guide turistiche, con riferimento ai “viaggi a circuito chiuso”, potesse considerarsi indebitamente restrittiva della libertà di circolazione dei servizi prevista dall’art. 59 del Trattato nella parte in cui assoggettava l’esercizio della relativa attività al possesso di una specifica abilitazione e all’iscrizione in un albo o elenco, una delle principali argomentazioni fu proprio quella legata al fatto che tale circostanza avrebbe potuto “indurre l' organizzatore di viaggi ad affidarsi a guide locali, occupate o stabilite nello Stato membro in cui è fornita la prestazione”, con la conseguenza “per i turisti beneficiari delle prestazioni di servizi di cui trattasi … di non poter disporre di una guida che abbia familiarità con la loro lingua, con i loro interessi e con le loro aspettative specifiche”. Analoga argomentazione è stata letteralmente ripetuta anche dalla Commissione nel 2003 nella lettera di messa in mora del nostro Paese con cui stata avviata una nuova procedura di infrazione ex art. 226 del Trattato in relazione alla ritenuta insufficiente attuazione dei principi sanciti dalla Corte di Giustizia (v. ancora RIGHI, op. loc. ult. cit.) [26] Perspicue erano in tal senso le osservazioni del Governo italiano nel giudizio davanti alla Corte di Giustizia che condusse alla sentenza citata nella nota precedente. In esse si sottolineava, come riportato nella motivazione della sentenza medesima, che “l'interesse alla conservazione del patrimonio storico ed artistico nazionale [viene] garantito dalla guida turistica, che costituisce l’intermediario tra il visitatore ed il bene culturale. Orbene, nell' ipotesi specifica di un viaggio organizzato di un gruppo di turisti stranieri la tutela di questo interesse sarebbe importante in quanto, tenuto conto della loro diversa matrice culturale e dalla durata limitata delle visite, tali turisti serberebbero del bene culturale solo l'immagine e la conoscenza trasmessa loro dalla guida turistica”. [27] Da segnalare che diverse Regioni hanno previsto quale condizione per l’iscrizione negli elenchi delle guide la frequenza di appositi corsi di formazione-qualificazione (v. ancora ad es. il caso della L.R. Toscana n. 42/2000 e s.m. e i.) e già da qualche tempo contemplato il possesso di titoli di studio di livello universitario di “attinenza” turistica o “storico-artistica” come elemento “sostitutivo” (in tutto o in parte) della frequenza di tali corsi e/o di altri requisiti di accesso alle prove di abilitazione. Da ultimo, si veda la L.R. 18.12.2006 della Regione Sardegna, la quale ha disposto che il possesso della laurea “almeno triennale in discipline afferenti alle materie turistiche, umanistiche e storico-artistiche ed architettoniche” sia titolo per l’iscrizione nei registri regionali delle guide turistiche, purché integrato con un “tirocinio operativo certificato in Sardegna avente ad oggetto attività connesse al patrimonio storico-archeologico-monumentale della Sardegna” di durata almeno trimestrale (v. CORONA, La nuova legge regionale della Sardegna in materia di professioni turistiche, in questa Rivista, 2007, pg. 185 e ss.). [28] Si pensi, ad es., alle varie leggi regionali sulle guide specializzate sui profili ambientali (“guide ambientali”, “accompagnatori della natura”, “guide escursionistiche”) o al discusso fenomeno delle c.d. “guide museali”. [29] Il riferimento è al nostro Professioni turistiche e principi comunitari: sia riaccende la , cit., cui si rinvia per un’approfondita disamina della giurisprudenza comunitaria citata e delle successive iniziative adottate dalla Commissione nei confronti del nostro Paese in relazione alla normativa regolante l’esercizio dell’attività di guida turistica.. [30] Si ricorda che, oltre alla già citata sentenza di condanna contro l’Italia, analoghe sentenze erano state emesse contro Grecia (sent. 26.2.1991, in causa C-198/89), Francia (sent. 26.2.1991, in causa C-154/89) e Spagna (sent. 22.3.1994, in causa C-375/92). [31] Lettera di messa in mora 19.11.2003 (SG-2003-D/233683). [32] Parere motivato a firma del commissario F. Bolkenstein 13.10.2004. [33] Il termine, invero improprio nel momento in cui sembra far riferimento ad una distinzione tra guide “ordinarie” e guide “specializzate” che non ha riscontro nella normativa di alcuno Stato membro, è sinonimo nelle sentenze citate di guida dotata di apposita abilitazione rilasciata dallo Stato in cui l’attività deve svolgersi. [34] V. ancora le osservazioni critiche in op. loc. ult. cit.. [35] La situazione in tal senso risultava ulteriormente complessa in ragione del “passaggio” delle residue competenze statali in materia turistica dal Ministero delle Attività Produttive – cui erano state attribuite dal D.lgs. n. 300/1999 – al Ministero dei Beni Culturali, con il D.L. n. 181/2006 (v. in proposito RIGHI, Il turismo tra due legislature: dalla legge finanziaria per il 2006 allo “spacchettamento” dei Ministeri, in questa Rivista, n. 3/2006, pg. 279 e ss. nonché in www.giustamm.it n. 11/2006 e Giustizia Amministrativa, 2006, pg. 512 e ss. ), nonché delle ulteriori novità rappresentate dalla trasformazione dell’E.N.I.T. in Agenzia e dell’istituzione del Comitato Nazionale per il Turismo con il D.L. n. 35/2005 (v. in proposito RIGHI, L’istituzione del Comitato Nazionale del Turismo e la trasformazione dell’ENIT in Agenzia: segni di rinascita dell’organizzazione pubblica centrale del turismo?, in questa Rivista, 2006, pg. 5 e ss.). Sotto quest’ultimo profilo peraltro il D.L. è stato annullato dalla Corte Costituzionale con la sent. 17.5.2006, n. 214 (in questa Rivista, 2007, pg. 71 e ss. con nota di PIAZZA, Il Comitato Nazionale del Turismo minaccia l’assetto regionalistico del turismo: nuovi problemi per la governance complessiva del settore?). [36] Questa era la soluzione approvata dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 15.12.2005, con una intesa Stato-Regioni, ivi formalizzata, in cui si era deciso di modificare l’art. 2 del D.P.R. 13.12.1995, prevedendo l’eliminazione dagli elenchi dei “siti” in cui l’esercizio dell’attività di guida turistica era riservato alle guide in possesso dell’abilitazione prevista dalla normativa vigente dei riferimento ad “interi centri storici” e ad “intere città”. A quanto consta, al momento dell’emanazione della L. n. 40/2007, le Regioni stavano provvedendo, in collaborazione delle Sovrintendenze, ad una revisione in tal senso dei relativi “elenchi”, i quali sarebbero poi stati rimessi alla Commissione per valutarne la compatibilità con i principi da essa invocati nel parere motivato, ai fini di un’eventuale archiviazione su questa nuova base della procedura di infrazione. [37] La relazione di accompagnamento al d.d.l. di conversione, già più volte citata, sottolinea come “in Italia la normativa regionale” (?) “delle guide turistiche è stata sottoposta a svariate procedure di infrazione a livello comunitario, giacché ha sempre vietato alle guide comunitarie di esercitare la professione sul territorio italiano”. Ancora una volta la superficiale conoscenza della materia appare evidente. Anche volendo trascurare il fatto che le “numerose” procedure di infrazione sono state due ed in ambedue i casi hanno semmai riguardato norme statali (da ultimo il D.P.R. 13.12.1995), l’affermazione secondo cui sarebbe stato impedito alle guide comunitarie di esercitare la professione non corrisponde affatto al vero. O meglio, è vera solo se – fenomeno che è realmente in gran parte all’origine della “guerra delle guide” – si volesse dire che la normativa vigente non consente di svolgere attività di guida agli “accompagnatori” che arrivano con i gruppi di turisti stranieri (ma si tratterebbe di comportamento corretto, anche per gli organi comunitari: v. ancora RIGHI, Professioni turistiche e principi comunitari, etc., cit.,specialmente pg. 288-289). Non è vera se con essa si volesse far pensare che la normativa vigente impedisca “a priori” ai cittadini comunitari di svolgere l’attività di guida turistica in Italia, visto che, al contrario, non solo non è mai esistito alcun limite connesso alla cittadinanza, ma che, per le “guide comunitarie” che svolgono la propria attività in accompagnamento di un gruppo di turisti in “viaggio a circuito chiuso”, lo stesso D.P.R. 13.12.1995 (art. 1) ha consentito l’esercizio dell’attività alla sola condizione del possesso dell’abilitazione rilasciata dallo Stato di provenienza, salva la discussa limitazione per i “siti” inseriti negli “elenchi” ivi previsti. Per l’esercizio dell’attività al di fuori dei “viaggi a circuito chiuso”, poi, è ormai da tempo vigente il D.lgs. n. 314/1991 e s.m. e i., il quale ha previsto, anche con riferimento alle “professioni turistiche”, le condizioni per l’ottenimento del riconoscimento in Italia dell’abilitazione ottenuta da altri Paesi comunitari, in attuazione della disciplina comunitaria in materia di riconoscimento dei titoli di formazione professionale previsti dalle legislazioni degli Stati membri. [38] Si tratta della direttiva 2006/123/CE del 12.12.2006. Da notare che il 33° “considerando” della stessa menziona espressamente “i servizi nel settore del turismo, compresi i servizi delle guide turistiche” tra quelli rientranti nel suo ambito di applicazione e che il suo art. 4, comma 1, n. 8) indica tra i “motivi imperativi di interesse generale” che possono comportare limitazioni all’applicazione dei principi di libero stabilimento e libera circolazione ivi sanciti anche “la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico”. [39] Sulla “discriminazione alla rovescia” a danno degli operatori nazionali determinata dall’applicazione della normativa comunitaria, la Corte Costituzionale, dopo alcune sentenze in cui era riuscita a non affrontare direttamente il problema (sent. n. 249/1995 e 61/1996) si è pronunciata per la prima volta nel “merito” con la sent. n. 443/1997, affermando, in sostanza, che le discriminazioni che derivano alle imprese nazionali come conseguenza dell'applicazione nell'ordinamento interno del diritto comunitario, non soltanto sono per rilevanti per il primo, ma provocano una violazione del principio costituzionale di eguaglianza. La Corte ha in particolare osservato che ogni limitazione imposta dalla legislazione nazionale ad una certa attività (nel caso di specie, la fabbricazione e alla commercializzazione delle paste alimentari nel territorio italiano) “che non rinvenga nel Trattato o, più in generale, nel diritto comunitario, il proprio fondamento giustificativo, così da poter essere applicata egualitariamente nei confronti di tutta la produzione commercializzata in Italia, si risolve in uno svantaggio competitivo e, in ultima analisi, in una vera e propria discriminazione in danno delle imprese nazionali". La Corte di Giustizia comunitaria, invece, ha sempre negato di poter intervenire sulle situazioni di “discriminazione alla rovescia”, sul presupposto che si tratti di situazioni che si esauriscono tutte all’interno di un determinato Stato membro. In tali ipotesi spetterà al giudice nazionale controllare “la compatibilità con la propria Costituzione di una norma interna che sfavorisca i lavoratori nazionali (…) rispetto ai cittadini di altri Stati membri, qualora i detti lavoratori nazionali si trovino in una situazione priva di qualsiasi connessione con quelle contemplate dal diritto comunitario” (cfr. da ultimo, sent. 16.1.2003, in causa c-14/00, Commissione c. Italia, in Racc., 2003, pg. 513 e ss. e sent. 16 giugno 1994, causa C-132/93, Volker Steen c. Deutsche Bundespost, in Racc., 1994, pg. 2715 ss.). [40] V. par. 281 della Relazione al Consiglio e al Parlamento europeo sull’applicazione della direttiva 92751/CEE (Doc. COM(2000) 17 del 3.2.2000). [41] V. par. 293 del doc. cit. alla nota prec.. Il riferimento è al fatto che a dare impulso agli interventi di censura degli organi comunitari nei confronti del nostro Paese in riferimento alla disciplina dell’attività di guida turistica non sono mai state significativamente le guide turistiche appartenenti agli altri Paesi membri (v. ancora quanto notato in RIGHI, op. ult. cit., pg. 286, sub nota (12)). [42] Così la sent. n. 443/1997, cit.. [43] In tal senso, del resto, depone il fatto che la posizione da assumere nei confronti delle censure della Commissione europea dopo la comunicazione del parere motivato - come si è visto (v. supra sub nota (36)) - era stata oggetto di un’intesa all’interno della Conferenza Stato- Regioni. Vi è anzi da chiedersi - visto che non risulta che la soluzione adottata dalla L. n. 40/2007 sia stata oggetto di una nuova preventiva formale intesa con le Regioni - se la stessa non debba a maggior ragione ritenersi incompatibile con gli accordi precedentemente raggiunti tra i diversi livelli di governo. (pubblicato il 22.6.2007)