ART_2841

n. 6-2007 - © copyright

GIUSEPPE MANFREDI

Giusto procedimento e interpretazioni della Costituzione

1. Gli arretramenti della partecipazione. 2. La negazione del rilievo costituzionale del principio del giusto procedimento nella giurisprudenza della Consulta. 3. Le recenti pronunzie della Corte costituzionale da cui sembra desumersi una rivalutazione del principio. 4. I condizionamenti esercitati dalla legislazione ordinaria sull’interpretazione della Costituzione. 5. Principio del giusto procedimento o riserva di procedimento?

1. Gli arretramenti della partecipazione.
Può sembrare abbastanza singolare che nel nostro ordinamento, poco dopo che la pluridecennale aspirazione alla introduzione di una disciplina generale della partecipazione al procedimento amministrativo è stata finalmente soddisfatta tramite l’emanazione della legge 241/1990, hanno cominciato a registrarsi interventi normativi che in sostanza sembrano rappresentare altrettanti arretramenti dell’ambito di applicazione di quanto è stato definito “il nucleo sostanziale” della partecipazione procedimentale, ossia “il principio dell’informazione e della pubblicità…, il principio dell’audizione delle parti e il principio della motivazione conseguente”[1].
Una parte di questi arretramenti si ricollega al fenomeno delle privatizzazioni dell’azione amministrativa: ad esempio, è ampiamente noto che dopo il d.lgs.80/1998 la giurisprudenza lavoristica si è rapidamente indirizzata nel senso di ritenere inapplicabili nel contesto dei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione gli istituti della comunicazione di avvio del procedimento e della motivazione.
Sicché nella giurisprudenza della Sezione Lavoro della Cassazione sono ormai ricorrenti affermazioni quale quella per cui “le norme della legge 7 agosto 1990 n. 241 sui procedimenti amministrativi sono dirette a regolare in via generale procedimenti finalizzati alla emanazione da parte della P.A. di provvedimenti autoritativi, destinati ad incidere sulle situazioni soggettive dei destinatari; detti procedimenti sono caratterizzati altresì dalla posizione di preminenza dell'organo deputato all'esercizio del potere o della funzione nei confronti dei soggetti interessati. Le norme sopraindicate, pertanto, non possono trovare applicazione nei rapporti di pubblico impiego caratterizzati, dopo la loro privatizzazione, da una sostanziale parità tra le parti” [2].
Questo sviluppo era però abbastanza prevedibile, se solo si considera che originariamente la garanzia della partecipazione al procedimento amministrativo è stata “costruita…in modo indissolubilmente congiunto all’imperatività, all’intrinseca autoritarietà del potere”[3].
Ben maggiori perplessità, se non maggiori preoccupazioni, derivano dal fatto che analoghi arretramenti si riscontrano pure in ordine all’attività che resta assoggettata a una disciplina squisitamente pubblicistica.
Questo secondo fenomeno in sostanza deriva dalla recente alterazione del rapporto tra quelle potremmo definire le diverse anime, o le diverse ispirazioni della disciplina positiva del procedimento amministrativo, ossia, da un lato, l’esigenza di garantire l’efficienza dell’azione amministrativa, e, dall’altro lato, due esigenze “tra loro intimamente connesse”[4], ovvero quella di predisporre maggiori e migliori garanzie dei cittadini nei confronti dei pubblici poteri e quella di pervenire a una maggiore democratizzazione dell’esercizio dei medesimi[5].
Si sa che la soddisfazione di queste esigenze a volte va di pari passo (così è stato ad esempio per la fissazione di termini certi per la conclusione dei procedimenti), mentre in altri casi esse possono risultare - o, forse, sembrare - contrapposte.
Nondimeno, nel testo originario della l.241 tra di esse sembrava essersi realizzato un equilibrio nel complesso adeguato.
Invece, con l’entrata in vigore della l.15/2005, per alcuni aspetti (ma, si badi bene, solo per alcuni aspetti) l’efficienza è parsa prevalere sulla garanzia e sulla democratizzazione, forse perché tra le diverse possibili direttrici di sviluppo della riforma dell’amministrazione negli ultimi tempi quella efficientistica tende a prevalere su quella della governance[6]: con il che, intuibilmente, ci si riferisce in primo luogo ai discussi contenuti dell’art.21-octies della legge sul procedimento, che, pur non costituendo formalmente una eccezione alla regola della partecipazione, in sostanza potrebbe condurre a un – parziale – svuotamento della medesima[7].
Qui però non ci si vuole soffermare sulle norme appena citate[8], ma, piuttosto, prenderne spunto per svolgere alcune considerazioni sulla questione della sussistenza o meno di vincoli costituzionali di una qualche sorta in ordine alla disciplina del procedimento amministrativo, e, quindi, per chiedersi se il legislatore può considerarsi libero di dettare eccezioni alla regola generale della partecipazione posta dalla legge sul procedimento, o, al limite, anche di abrogare, o di svuotare, la disciplina della partecipazione al procedimento amministrativo attualmente vigente.
Sicché si torna a interrogarsi sulla annosa questione della vigenza o meno, nell’ordinamento costituzionale vigente, del principio del giusto procedimento - espressione che, per le ragioni che si vedranno in appresso, pare preferibile a quella di riserva di procedimento amministrativo.

2. La negazione del rilievo costituzionale del principio del giusto procedimento nella giurisprudenza della Consulta. Si tratta di un interrogativo a cui, notoriamente, dottrina e giurisprudenza in passato hanno dato risposte divergenti.
E’ noto che a partire dagli anni sessanta del novecento, la dottrina, e soprattutto la dottrina amministrativistica, tende per lo più a rispondere in senso affermativo, anche se sulla base di ispirazioni diverse[9]: è appena il caso di ricordare che già Benvenuti affermava che la partecipazione al procedimento amministrativo è funzionale alla attuazione dei precetti costituzionali “secondo cui la sovranità appartiene al popolo e tutti i cittadini devono poter effettivamente partecipare all’organizzazione del paese”[10].
E anche di recente autorevole dottrina ha osservato che i fondamenti costituzionali della partecipazione procedimentale sono persino “sovrabbondanti”, dato che vanno dalla garanzia dell’effettività della tutela giurisdizionale nei confronti dell’amministrazione, “se si sottoscriva al fatto che la conoscenza dei fatti e degli interessi nel processo amministrativo è possibile solo se vi sia alle spalle un’istruttoria amministrativa completa e partecipata”, all’imparzialità dell’azione amministrativa imposta dall’art.97 Cost., al principio di partecipazione ex art.3, comma 2, Cost.[11]
Quanto alla giurisprudenza costituzionale, la Corte, nella notissima sentenza 13 del 1962, aveva rilevato che “quando il legislatore dispone che si apportino limitazioni ai diritti dei cittadini, la regola che il legislatore normalmente segue è quella di enunciare delle ipotesi astratte, predisponendo un procedimento amministrativo attraverso il quale gli organi competenti provvedano ad imporre concretamente tali limiti, dopo avere fatto gli opportuni accertamenti, con la collaborazione, ove occorra, di altri organi pubblici, e dopo avere messo i privati interessati in condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio interesse, sia a titolo di collaborazione nell'interesse pubblico”.
Di conserva la Corte aveva affermato l’esistenza del principio che qui interessa, configurandolo come “un principio (limitante, perciò, la potestà legislativa regionale anche piena, ma derogabile all’occorrenza dalla legge statale)”[12].
Dopo un inizio così promettente[13] la Consulta per lunghi decenni non ha però mai fatto il passo ulteriore che veniva auspicato dalla dottrina, dato che non è mai pervenuta ad affermare il rilievo costituzionale di questo principio[14].
Anzi, nella sentenza 143/1989 i giudici costituzionali parevano essere giunti a negare addirittura quanto affermato nel 1962, ossia la configurabilità del giusto procedimento come principio generale dell’ordinamento giuridico[15].
La ragione della posizione assunta dalla Consulta viene esplicitata già nella sentenza 59 del 1965, ove si rileva che il principio che qui interessa “non è…ancorat(o) ad una inesistente a favore dell'Amministrazione”: da allora in poi “le fortune giurisprudenziali del giusto procedimento saranno strettamente associate, se non subordinate, all’ipotesi della sussistenza di un divieto costituzionale di leggi a contenuto particolare”[16].
Si sa che la negazione della configurabilità di una riserva di provvedimento amministrativo, o riserva di amministrazione, ossia di un princìpio costituzionale che imponga di emanare prescrizioni per i casi concreti solo per il tramite di atti amministrativi, anziché tramite atti legislativi, pare quasi inscritta nel codice genetico della Consulta.
I giudici costituzionali avevano infatti avuto occasione di affermare l’inesistenza di un qualsivoglia divieto di leggi a contenuto particolare e concreto, i.e. di una qualsivoglia riserva di amministrazione, sin dalla seconda metà degli anni cinquanta del novecento, in particolare a partire dalla sentenza 60 del 1957, con cui erano state mandate assolte dalle censure di costituzionalità le leggi di riforma agraria che avevano disposto l’espropriazione dei latifondi della Sila direttamente, senza l’intermediazione di un qualsivoglia atto amministrativo, in base alla considerazione che “le…norme costituzionali non definiscono la funzione legislativa nel senso che essa consista esclusivamente nella produzione di norme giuridiche generali ed astratte”[17].
Dall’assenza di detta riserva la Corte ha dunque desunto che non è prospettabile neppure un qualche vincolo costituzionale che imponga schemi procedurali determinati, e, quindi, la partecipazione al procedimento: in buona sostanza, se il legislatore è libero di provvedere direttamente sulle fattispecie concrete, deve considerarsi a fortiori libero di modellare a suo piacemento i procedimenti in esito a cui vengono emanati gli atti amministrativi.
Sicché si potrebbe dire che in ultima analisi il princìpio del giusto procedimento è stato compresso e schiacciato dalla negazione della riserva di amministrazione.

3. Le recenti pronunzie della Corte costituzionale da cui sembra desumersi una rivalutazione del principio. Dato che qui non si ritiene di poter aggiungere nulla di nuovo agli argomenti elaborati dalla dottrina per dimostrare il fondamento costituzionale della partecipazione procedimentale, se la giurisprudenza costituzionale fosse ancora ferma sulla posizione di cui s’è appena detto, il discorso che abbiamo appena iniziato potrebbe considerarsi già chiuso, e ci troveremmo di fronte a uno di quei casi in cui dottrina e giurisprudenza sembrano destinate a non convergere mai.
Senonché, soprattutto a partire dalla fine degli anni ottanta, accanto a pronunzie che ribadiscono l’indirizzo giurisprudenziale tradizionale - ad esempio, tra le più recenti, l’ordinanza 316/1998 e la sentenza 312/1995 -, o che, addirittura, paiono addirittura smentire le affermazioni della giurisprudenza degli anni sessanta – come appunto la già citata sentenza 143/1989 -, se ne riscontrano anche altre che, seppure in modi abbastanza diversi, paiono discostarsene: e, peraltro, facendo riferimento per lo più a norme di legge statale, anziché di legge regionale.
Come primo esempio potrebbero forse richiamarsi le sentenze che, a partire da Corte cost. 971/1988, hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune ipotesi di destituzione automatica dal pubblico impiego a fronte della condanna per determinati reati, oppure, sempre a fronte di una qualche condanna, di ipotesi di incandidabilità a competizioni elettorali[18].
Nella sentenza del 1988 la Corte infatti si è basata sulla considerazione che “l’ordinamento appa(re) vieppiù orientato, oggi, verso la esclusione di sanzioni rigide, avulse da un confacente rapporto di adeguatezza col caso concreto” per affermare che la “indispensabile guadualità sanzionatoria” che ne deriva “importa…che le valutazioni relative siano ricondotte, ognora, alla naturale sede di valutazione: il procedimento disciplinare, in difetto di che ogni relativa norma risulta incoerente, per il suo automatismo, e conseguentemente irrazionale, ex art.3 Cost.”.
Mentre nelle sentenze riconducibili a questo indirizzo in genere il principio del giusto procedimento non viene richiamato espressamente, è a esso che si fa riferimento expressis verbis nella sentenza 37/1992 per dichiarare l’incostituzionalità dell’art.15 della l.382/1978 ove non si consente al militare sottoposto a procedimento disciplinare di indicare come difensore altro militare non appartenente al medesimo ente.
Ancora più esplicita è poi la sentenza 57/1995, che dichiara illegittimo l’art.4 della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali ove prevede la comminatoria alle organizzazioni sindacali di una sanzione per la violazione delle norme di cui all’art.2 della medesima legge “senza introdurre alcuna fase procedimentale di contestazione dell'addebito ovvero alcun momento di contraddittorio”.
In essa infatti si rileva che l’attività sanzionatoria in questione “non può sottrarsi al generale canone audiatur et altera pars: se è vero infatti che il in quanto tale non può dirsi un principio assistito in assoluto da garanzia costituzionale (v., ad es., ordinanza n.503 del 1987), è certo ch'esso costituisce sempre almeno un criterio di orientamento, come per il legislatore così per l'interprete”.
Giova rilevare altresì che a tal fine si prende espressamente come parametro la disciplina della partecipazione dettata dalla l.241/1990, ove si rileva che “la necessità di comunicare l'avvio di una fase conoscitiva” è “riconducibile all'art.7, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che ha carattere generale ed è quindi integrativa anche di procedimenti amministrativi disciplinati da disposizioni anteriori”.
Questa sentenza viene richiamata nella successiva Corte cost. 210/1995, ove si ribadisce che il principio del giusto procedimento costituisce “un criterio di orientamento, come per il legislatore così per l'interprete”, per fornire un’interpretazione adeguatrice dell’art.2 della l.1423/1956, e, quindi, per concludere che dev’essere data apposita comunicazione dell’avvio del procedimento inteso all’emanazione del foglio di via obbligatorio.
A un’interpretazione adeguatrice perviene pure la sentenza 505 dello stesso anno, questa volta in ordine all’art.56 dell’ordinamento della professione di giornalista, ove non consente al giornalista incolpato di partecipare “alla fase istruttoria del procedimento disciplinare a suo carico”.
Anche in questa pronunzia la legge 241 funge da parametro (anche se in una con numerose altre disposizioni): “dalla ratio che è alla base di numerose norme tra le quali l'art. 6 della Convenzione dei diritti dell'uomo, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, la legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo, le norme sui ricorsi amministrativi (da ultimo d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199), gli artt. 111 e 112 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico degli impiegati civili dello Stato), può desumersi che nella vigente disciplina del procedimento amministrativo sia del nostro ordinamento che di quello comunitario (regolamento CEE n. 99/63 del 25 luglio 1963, artt. 2 e 3) trovano diretta e necessaria applicazione i principi relativi al diritto dell'interessato di conoscere gli atti che lo riguardano, una sua, pur limitata, partecipazione alla formazione degli stessi, e soprattutto la possibilità dell'interessato medesimo di contestarne il fondamento e difendersi di fronte agli addebiti che gli vengono mossi. Tali principi, comuni a tutti i procedimenti amministrativi, devono ancor più trovare applicazione nello speciale procedimento finalizzato all'accertamento della responsabilità disciplinare, atteso che esso può comportare conseguenze che incidono sull'esercizio di fondamentali diritti da parte dei soggetti coinvolti”.
I contenuti di Corte Cost.505/1995 vengono poi quasi interamente ripresi nella sentenza 460/2000.
Nella giurisprudenza di questo decennio ai nostri fini è però di ben maggior interesse innanzitutto la sentenza 104/2006[19], con cui viene dichiarata illegittima la l.18/1974, che detta la disciplina del procedimento per l’elezione al Parlamento europeo, ove non prevede “che il termine per l'esercizio del diritto di opzione del candidato proclamato eletto in più circoscrizioni decorra dalla data della comunicazione dell'ultima proclamazione”.
Per giungere a tale risultato, la Corte afferma la valenza costituzionale del principio di pubblicità: principio che, come s’è accennato più sopra, rientra nel “nucleo sostanziale” della partecipazione procedimentale.
A tal fine i giudici costituzionali in primo luogo fanno leva, ancora una volta, sulla legge sul procedimento, affermando che “la pubblicità dell'azione amministrativa ha assunto, specie dopo l'entrata in vigore della legge 241/1990 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), il valore di un principio generale, che attua sia i canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione (art.97 Cost.), sia la tutela di altri interessi costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti dell'amministrazione (artt.24 e 113 Cost.). Tra i dell'azione amministrativa, l'art.1 della legge contempla, infatti, espressamente (accanto a quelli di economicità, di efficacia e di trasparenza) la pubblicità, mentre le disposizioni contenute nel capo V della medesima legge ne disciplinano taluni aspetti applicativi, quale, in primo luogo, l'accesso ai documenti amministrativi (artt.22 e seguenti). Manifestazione fra le più rilevanti della regola di pubblicità è l'obbligo di comunicazione dei provvedimenti amministrativi, oggi sancito dall'art.21-bis della legge 241/1990, introdotto dall'art.14 della l.15/2005, il quale stabilisce che . Questa norma non è applicabile al caso in esame, in quanto successiva ai fatti di cui è causa; tuttavia, essa ha reso esplicita una regola desumibile dal testo originario della citata legge 241 del 1990 (l'obbligo di concludere il procedimento, entro un termine stabilito, con un )”.
In secondo luogo, si richiamano al “patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei”, ove rilevano che “la pubblicità del procedimento amministrativo è un principio del patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei; principio stabilito, tra l'altro, dall'art. 253 del Trattato istitutivo delle Comunità europee, che impone l'obbligo di motivazione degli atti comunitari (sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 2 aprile 1998 in causa C-367/95)”.
Infine, si richiamano alla legge 241 del 1990 anche le sentenze 103 e 104 del marzo di quest’anno che hanno dichiarato illegittime rispettivamente le norme della legge 145 del 2002 ove prevedono che gli incarichi dei dirigenti generali dell’amministrazione statale cessano allo scadere del sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della legge medesima, e quelle delle leggi regionali laziale e siciliana ove dispongono la decadenza dei dirigenti delle amministrazioni delle due Regioni alla data di insediamento del nuovo organo di vertice politico[20].
L’iter argomentativo di entrambe queste pronunzie è articolato, e qui non interessa ripercorrerlo integralmente, ma, piuttosto, evidenziare che nella sent. 103 si afferma che “l’esistenza di una preventiva fase valutativa si presenta essenziale anche per assicurare, specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241…, come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, il rispetto dei principi del giusto procedimento, all’esito del quale dovrà essere adottato un atto motivato che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale. Ciò anche al fine di garantire – attraverso la esternazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’organo politico – scelte trasparenti e verificabili, in grado di consentire la prosecuzione dell’attività gestoria in ossequio al precetto costituzionale della imparzialità dell’azione amministrativa”.
Mentre nella sent. 104, dopo aver rilevato che la legge statale assicura garanzie ai dirigenti al fine di garantire l’attuazione del principio della distinzione tra politica e amministrazione, si osserva che “agli stessi principi si riporta la disciplina del giusto procedimento, specie dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241…, come modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15, per cui il destinatario dell’atto deve essere informato dell’avvio del procedimento, avere la possibilità di intervenire a propria difesa, ottenere un provvedimento motivato, adire un giudice”[21].

4.I condizionamenti esercitati dalla legislazione ordinaria sull’interpretazione della Costituzione. A fronte delle pronunzie che abbiamo testé sommariamente richiamato sarebbe troppo affrettato sia liquidarle come altrettante schegge impazzite[22], magari dovute a una qualche estemporanea prevalenza delle opinioni dei rispettivi relatori[23], sia affermare che nella giurisprudenza costituzionale si è già realizzato un vero e proprio definitivo revirement rispetto all’opinione tradizionale, dato che a tal fine esse non costituiscono dati sufficientemente perspicui e univoci.
Pare piuttosto probabile che allo stato ci si trovi di fronte al delinearsi di una nuova tendenza.
E si può ipotizzare altresì che il principale – anche se non unico - fattore che ha determinato e determina questo mutamento in fieri sia proprio la legge 241 del 1990 da cui avevamo preso le mosse: come, peraltro, era stato previsto da un’autorevole dottrina nella immediatezza dell’entrata in vigore della legge sul procedimento[24].
Certo, per quanto riguarda i procedimenti disciplinari i riferimenti al giusto procedimento sono anteriori alla legge del 1990, e anche dopo l’emanazione di questo testo normativo detti riferimenti vengono giustificati pure con richiami a parametri diversi.
Ad esempio, ancora nella sentenza 460/2000 si fa leva anche sul “sensibile accostamento” che si riscontra tra procedimenti disciplinari amministrativi e procedimenti disciplinari giurisdizionali – quali, ad esempio, quelli nei confronti dei notai – per affermare che questo “accostamento” comporta che i principi di cui all’art.24 Cost., direttamente applicabili ai secondi, “non manca(no)…di riflettersi, seppure in maniera più attenuata” anche sui primi.
Ciononostante, i riferimenti al giusto procedimento sono ben lungi dal costituire una vicenda che si esaurisce all’interno del contesto dei procedimenti disciplinari, come dimostrano le pronunzie che riguardano pure procedimenti intesi all’emanazione di provvedimenti sanzionatori o di decadenza da incarichi; e, a ben vedere, anche in relazione ai procedimenti disciplinari la legge 241 finisce ben presto per diventare il principale tra i parametri impiegati dalla Corte.
Ovviamente, affermando che a costituire il perno del mutamento in parola è la legge sul procedimento, non si vuole in alcun modo sovvertire la gerarchia delle fonti, o revocare in dubbio la rigidità della Costituzione repubblicana.
Va detto infatti in primo luogo che, anche a voler considerare la Costituzione come una sorta di entità pietrificata, affatto insuscettibile di letture che si discostino dagli intenti dei costituenti, è scontato che il legislatore ordinario può senz’altro condizionare, e incisivamente, se non l’interpretazione, almeno le modalità di applicazione della Carta fondamentale.
Intuibilmente, ci si riferisce al caso, estremamente frequente, in cui si valuta la rispondenza di una qualche norma legislativa ai princìpi di uguaglianza e di ragionevolezza, dato che in tal caso è un’altra norma di legge ordinaria a essere utilizzata come parametro di siffatta valutazione, o, come si suol dire, a fungere da tertium comparationis[25].
Il che è appunto accaduto pure nella più parte delle sentenze richiamate, dove le norme sulla partecipazione della legge sul procedimento hanno funto da parametro per giudicare contrarie ai princìpi di uguaglianza e di ragionevolezza altre norme che prevedevano l’emanazione di provvedimenti atti a incidere sulle posizioni di soggetti privati senza previo contraddittorio.
A questa stregua, una parte degli interrogativi che ci eravamo posti all’inizio può dunque considerarsi risolta: il legislatore senz’altro non può considerarsi libero di derogare ad libitum alle regole generali sulla partecipazione – anche se, per vero, sempre a questa stregua non pare possibile escludere a priori l’ammissibilità di deroghe giustificate da una qualche peculiare circostanza.
Resta però da risolvere l’altro corno del problema, ossia se il legislatore, in ipotesi, possa o meno considerarsi libero di abrogare, o, comunque, di svuotare tali regole generali, depotenziando e vanificando il principio del contraddittorio.
Orbene, la soluzione la si può rinvenire considerando che la legislazione ordinaria in definitiva può giungere a incidere, oltre che sull’applicazione, anche sull’interpretazione stessa delle norme costituzionali, ossia, in ultima analisi, può giungere a modificare il senso stesso che generalmente attribuiamo a queste norme.
In altri termini, in ottica giusrealistica pare innegabile che pure il legislatore ordinario contribuisce a quelle trasformazioni informali della Costituzione che anche di recente sono state rilevate ed esaminate dalla dottrina costituzionalistica[26].
D’altro canto, di recente è stato espressivamente osservato che “restringere il delle disposizioni costituzionali, ancorandolo alla legislazione e agli usi linguistici dell’epoca in cui il testo è stato scritto, significa delimitare la portata prescrittiva della costituzione, portata che risulta sempre più ridotta man mano che l’evoluzione della vita sociale, tecnologica ed economica rende obsoleta la visione originaria dei costituenti, che in prospettiva potrà illuminare i problemi e i conflitti sociali solo con i raggi obliqui del tramonto”[27].
Ed è ampiamente noto che anche nella giurisprudenza costituzionale le disposizioni della Carta fondamentale in genere vengono lette secondo i canoni dell’interpretazione evolutiva: tra i giudici costituzionali italiani in definitiva è difficile trovare degli emuli dei cosiddetti originalisti americani, impegnati nella ricerca dell’original intent dei padri fondatori – come sempre, non mancano però eccezioni alla regola, e di rilievo, come sembrano dimostrare certi passaggi della nota sentenza 204 del 2004.
Sicché non deve stupire se tra la Costituzione e la legislazione ordinaria in concreto si viene a creare “un processo circolare”, per cui “le indicazioni della Costituzione vengono sviluppate dal legislatore ordinario, e a sua volta quest’ultimo contribuisce alla determinazione del significato delle disposizioni costituzionali” [28].
Attenta dottrina ha osservato che un processo siffatto si verifica in particolare quando la giurisprudenza “espande i contenuti della garanzia prestata dalla Costituzione con la stessa progressione con cui l’ordinamento li traduce in regole legislative”[29]; e, soprattutto, che “laddove la Costituzione ponga un , l’innovazione legislativa (che a quel programma sia conforme, s’intende) segna un nell’interpretazione dei contenuti della norma costituzionale”[30].
Esempio di questo processo viene considerata ad esempio Corte cost. 6/1987, ove si legge che dopo la riforma del diritto di famiglia i princìpi costituzionali in tema di parità tra i coniugi, “avendo ispirato e guidato la legge riformatrice, sono in certa misura più esigentemente precettivi che non in precedenza”[31].
Per restare al diritto amministrativo, pare probabile che un esempio di questa particolare species di interpretazione evolutiva possa essersi verificato in tema di giurisdizione condizionata[32].
Infatti il netto revirement che si riscontra tra la giurisprudenza costituzionale degli anni sessanta e dell’inizio degli anni settanta, quando veniva affermato costantemente che l’immediatezza dell’accesso alla tutela giurisdizionale non è imposta dagli artt. 24 e 113 della Costituzione, e l’opposto indirizzo che inizia a partire dagli anni ottanta, mercé le sentenze 530/1989, 15/1991, 406/1993, è probabilmente dovuto al fatto che medio tempore l’immediatezza della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione era divenuta regola generale mercé la legge T.A.R. del 1971, che aveva sovvertito il previgente principio dell’impugnabilità dei soli provvedimenti amministrativi definitivi.
Ed è pur vero che in alcune sentenze della Corte costituzionale la legge 1034 del 1071 viene utilizzata come tertium comparationis di altre norme di fonte primaria: ciò accade ad esempio in Corte cost. 42/1991, che ha dichiarato l’illegittimità delle norme che prevedevano l’impugnabilità avanti il Tribunale superiore delle acque pubbliche dei soli provvedimenti amministrativi definitivi.
Ma è altrettanto vero che in una serie di altre pronunzie dello stesso periodo – in particolare, nelle sentenze 530/1989, 15/1991, 406/1993 – si perviene a dichiarare costituzionalmente illegittime diverse norme di analogo contenuto sulla base di una rilettura dell’art.24 Cost. che in definitiva si può spiegare solo considerando l’influsso spiegato dalla predetta modifica legislativa
Tornando al problema che qui ci occupa, è ovvio che se la giurisprudenza della Corte facesse questo passo ulteriore rispetto all’impiego della legge 241 come parametro dei giudizi di ragionevolezza[33], pure in subiecta materia ben si potrebbe considerare raggiunto un vero e proprio “punto di non ritorno” per lo stesso legislatore futuro, e il giusto procedimento potrebbe finalmente considerarsi assurto al rango di princìpio costituzionale.
Ora, allo stato odierno dell’evoluzione giurisprudenziale pare probabile che in relazione alla partecipazione al procedimento amministrativo - o, almeno, in relazione a quello che, come s’è visto, rappresenta uno dei suoi aspetti maggiormente qualificanti, ossia il princìpio di pubblicità - sia da interpretare in questo senso almeno la sentenza 104/2006, dato che nella motivazione di questa pronunzia la legge 241 non viene impiegata come parametro di un giudizio di ragionevolezza.
Nei prossimi anni vedremo dunque se questo orientamento sarà o meno confermato: ed è probabile che in certa misura ciò dipenda dall’indirizzo che la Corte assumerà sulla questione della riserva di amministrazione.

5. Principio del giusto procedimento o riserva di procedimento?
Infatti, come in passato l’immobilismo della Corte in tema di giusto procedimento era correlato all’immobilismo in tema di (negazione della) riserva di amministrazione, anche gli sviluppi di cui s’è appena detto sembrano connessi al fatto che l’affermazione, originariamente saldissima, della insussistenza di una riserva di amministrazione, da ultimo mostra una qualche incrinatura.
E’ noto che il problema della riserva di amministrazione, che si era posto per la prima volta in un ordinamento dualistico quale quello tedesco ottocentesco[34], ove potere legislativo e potere esecutivo costituivano espressione di due legittimazioni ben distinte (l’una basata sulla volontà popolare, l’altra sulla investitura del sovrano), e in cui la netta contrapposizione dell’uno all’altro potere giustificava la ricerca di un preciso confine tra le rispettive competenze, nel vigente ordinamento repubblicano, in cui Parlamento e Governo condividono invece la medesima legittimazione, ha una diversa ragione d’essere, e in sostanza si ricollega alle minori garanzie che il privato si trova ad avere a disposizione nei confronti degli atti legislativi anziché degli atti amministrativi[35].
D’altro canto, persino la dottrina che ha aderito con maggior decisione alla posizione tradizionale della Consulta era consapevole dei pericoli insiti nelle leggi provvedimento, talché aveva proposto di assoggettarle a un regime processuale particolare, volto ad assicurare ai privati una tutela analoga a quella di cui essi godono nei confronti degli atti amministrativi[36].
Ora, si sa che questa proposta ad oggi non ha avuto seguito: nondimeno, di recente anche la Corte costituzionale non si è dimostrata del tutto insensibile al problema delle garanzie nei confronti delle leggi a contenuto concreto.
A partire almeno dallo scorso decennio, la giurisprudenza costituzionale è pervenuta ad affermare che la legge provvedimento “di per sè non inammissibile, va tuttavia esaminata nell’ambito di uno scrutinio stretto di costituzionalità essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza”[37].
E si sa che, per sovvenire alle esigenze garantistiche di cui s’è detto nei confronti di leggi siffatte, alla fine degli anni novanta la Consulta è andata anche al di là dello “scrutinio stretto” di ragionevolezza, allorché nelle tanto discusse sentenze 225 e 226 del 1999 si è spinta addirittura ad affermare che l’approvazione ex lege degli atti pianificatori adottati con provvedimento amministrativo non ha nessun effetto novativo sugli atti della fase precedente, i quali, pertanto, conservano natura senz’altro amministrativa e, in quanto tali, restano annullabili da parte del giudice amministrativo[38].
Sia chiaro: questi due episodi costituiscono, come detto, delle mere incrinature dell’indirizzo tradizionale.
Sicché, realisticamente, non sembra che allo stato un qualche ribaltamento dell’indirizzo tradizionale sia dietro l’angolo: per intenderci, anche se in dottrina vengono addotti argomenti convincenti a favore della vigenza della riserva di amministrazione[39], un’evoluzione della giurisprudenza costituzionale verso assetti del potere legislativo quali quelli postulati da F. A. Von Hayek[40], oppure, se si preferisce, verso un ritorno alla divisione dei poteri[41], almeno nell’immediato non pare concretamente prospettabile.
Pare piuttosto presumibile che la Corte si stia indirizzando verso una considerazione sempre più severa e più rigorosa delle leggi provvedimento, che sottende l’idea che il modo normale di provvedere su una fattispecie concreta è tramite atti dell’amministrazione, anche se, pure in quest’ottica, “lo stato moderno non può venir meno all’esigenza di emanare di tanto in tanto provvedimenti con forza di legge”[42], purché questa eccezione al regime consueto sia giustificata da circostanze peculiari.
A questa stregua, il principio del giusto procedimento, che come s’è detto era rimasto compresso e schiacciato dalla netta negazione della riserva di amministrazione, avrebbe finalmente lo spazio per affermarsi compiutamente.
Probabilmente vanno in questo senso pure affermazioni quale quella che si rinviene nelle sentenze 57 e 210 del 1995, di cui s’è dato conto più sopra, per cui il giusto procedimento costituisce un “orientamento”, oltre che per l’interprete, anche per il legislatore, senza divenire “un principio assistito in assoluto da garanzia costituzionale”[43].
Esso, infatti, non pare poter sfociare in una vera e propria riserva di procedimento, dato che potrà sempre essere derogato dal legislatore ordinario ove questi, in presenza di circostanze peculiari, si arroghi il potere di intervenire direttamente in una determinata fattispecie concreta: ma, al di fuori di queste ipotesi, il modo normale di provvedere su una fattispecie concreta implicherà anche la partecipazione procedimentale.

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[1] G. PASTORI, La legge generale sull’azione amministrativa, in Aa.Vv., Il motore immobile. Crisi e riforma della pubblica amministrazione, Roma, 1980, 28.
[2] Cass. Civ. Sez. Lav., 7704/2003. In dottrina cfr., per tutti, A. CORPACI, La giurisdizione dopo la seconda fase della riforma: novità e prima applicazione, in Lav. P.A., 1999, 1057 e ss.
[3] B. SORDI, Tra Weimar e Vienna. Amministrazione pubblica e teoria giuridica nel primo dopoguerra, Milano, 1987, 204. In questo senso v., per tutti, G. PASTORI, Introduzione generale, in Id. (a cura di), La procedura amministrativa, Vicenza, 1964, 7. V’è però da dire che nella legislazione recente altra parte delle privatizzazioni dell’azione amministrativa ha seguito percorsi diversi da quello che ha connotato la recente evoluzione del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione: in proposito, sia consentito il rinvio al ns. La nuova disciplina degli accordi tra amministrazione e privati e le privatizzazioni dell’azione amministrativa, in corso di stampa in F.A.-CDS.
[4] Così G. AZZARITI, Trasformazioni dell’amministrazione e procedimento amministrativo, in Aa.Vv., Lezioni sul procedimento amministrativo, Torino, 1995, 13, che sul punto riprende considerazioni già svolte da M. NIGRO, Procedimento amministrativo e tutela giurisdizionale contro la pubblica amministrazione (il problema della legge generale sul procedimento amministrativo), in Aa.Vv., L’azione amministrativa tra garanzia ed efficienza, Napoli, 1981, 55 e ss.
[5] V., in proposito, per tutti, G. PASTORI, Considerazioni conclusive, in G. ARENA, C. MARZUOLI, E. ROZO ACUNA (a cura di), La legge n. 241/1990: fu vera gloria? Una riflessione critica a dieci anni dall'entrata in vigore, Napoli, 2001, 385 e ss., e G. AZZARITI, Trasformazioni dell’amministrazione e procedimento amministrativo, cit., passim.
[6] V., in proposito, E. GUALMINI, L’amministrazione nelle democrazie contemporanee, Bari – Roma, 2006, passim.
[7] Cfr., da ultimo, A. PUBUSA, Forma e sostanza nel procedimento. Considerazioni sull’art.21-octies della legge n.241 del 1990, in Dir. pubbl., 2006, 511 e ss., e G. SALA, Procedimento e processo nella nuova legge 241, in D. CORLETTO, G. SALA, G. SCIULLO (a cura di), La giustizia amministrativa in trasformazione, Padova, 2006, 81 e ss. Sulla natura sostanziale o processuale della norma in questione si rinvia a F. MIDIRI, L’art.21-octies della legge sul procedimento amministrativo è una disposizione sostanziale o processuale?, in corso di stampa in F.A.-CDS.
[8] Tra i primi autori a interrogarsi sulla legittimità costituzionale della previsione citata nel testo, v. F. FRACCHIA, M. OCCHIENA, Teoria dell’invalidità dell’atto amministrativo e art. 21-octies, l. 241/1990: quando il legislatore non può e non deve, nel sito giustamm.it., D.U. GALETTA, Notazioni critiche sul nuovo art. 21-octies della legge n. 241/90, ivi, E. FOLLIERI, L’annullabilità dell’atto amministrativo, in Urb. app., 2005, 625 e ss., D. CORLETTO, Vizi “formali” e poteri del giudice amministrativo, in D. CORLETTO, G. SALA, G. SCIULLO (a cura di), La giustizia amministrativa in trasformazione, cit., 161 e ss.
[9] Per un’attenta ricostruzione dei diversi percorsi che - anche in relazione alla tematica che qui interessa – sono stati seguiti dalla dottrina nella lettura dei principi costituzionali in tema di pubblica amministrazione, v. C. PINELLI, Commento all’art.97, co.1, Cost., in Commentario della Costituzione, Bologna – Roma, 1994, 173 e ss.
[10] F. BENVENUTI, Introduzione a La procedura amministrativa in Italia, in G. PASTORI (a cura di), La procedura amministrativa, cit., 557 e s.
[11] Così U. ALLEGRETTI, Amministrazione pubblica e costituzione, Padova, 1996, 119 e s.
[12] V. CRISAFULLI, Principio di legalità e , in Giur. cost., 1962, 135 e s.
[13] L’espressione è di U. ALLEGRETTI, L’imparzialità amministrativa, Padova, 1965, 391, nt.24.
[14] Ricostruisce gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale G. SCIULLO, Il principio del fra giudice costituzionale e giudice amministrativo, in Jus, 1986, 291 e ss. Tra i numerosi lavori che si sono occupati dell’argomento, v. anche A. PUBUSA, La procedura di formazione degli atti individuali, e G. SALA, Regole costituzionali dell’azione amministrativa e principio del nella giurisprudenza dei T.a.r., entrambi in U. ALLEGRETTI, A. ORSI BATTAGLINI, D. SORACE (a cura di), Diritto amministrativo e giustizia amministrativa nel bilancio di un decennio di giurisprudenza, Rimini, 1987, II, rispettivamente 685 e ss. e 703 e ss., G. ROEHRSSEN, Il giusto procedimento nel quadro dei principi costituzionali, in Aa.Vv., La disciplina generale del procedimento amministrativo. Contributi alle iniziative legislative in corso, Milano, 1989, 51 e ss., e, da ultimo, R. CARANTA, Commento all’art.97, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2007, II, 1892 e ss.
[15] Sui contenuti di questa sentenza v. F. SALVIA, Giusto procedimento e leggi provvedimento regionali, in Le Regioni, 1990, 1106 e ss., e A. FRANCO, Leggi provvedimento, principi generali dell’ordinamento, principio del giusto procedimento (in margine alla innovativa sentenza n. 143 del 1989 della Corte costituzionale), in Giur. cost., 1989, II^, 1041 ss.
[16] C. PINELLI, Commento all’art.97, co.1, Cost., cit., 63. Sulla correlazione tra negazione del rilievo costituzionale del giusto procedimento e negazione della riserva di amministrazione v. anche G. DELLA CANANEA, La Corte costituzionale e le garanzie nei confronti dei pubblici poteri, dattiloscritto.
[17] La vicenda viene esposta puntualmente da D. VAIANO, La riserva di funzione amministrativa, Milano, 1996, 30 e ss.
[18] Sulla sent.971/1988 v. A. ANDREONI, La destituzione di diritto nel pubblico impiego (rivisitato), in Giur. cost., 1988, 4575 e ss., e G. VIRGA, Revirements della Corte costituzionale e conseguenze della pronuncia d’incostituzionalità della destituzione di diritto nel campo del pubblico impiego, in Foro it., 1989, 24 e ss. Sul complessivo indirizzo richiamato nel testo, cfr. F. G. SCOCA, Condizioni e limiti alla funzione legislativa nella disciplina della pubblica amministrazione. Riflettendo sul pensiero di Aldo M. Sandulli, in Aa.Vv., Aldo M. Sandulli. Attualità del pensiero giuridico del maestro, Milano, 2004, 187.
[19] Commentata da B. G. MATTARELLA, Il rilievo costituzionale del principio di pubblicità, in Giorn. dir. amm., 2007, 171 e ss.
[20] Su queste due sentenze v. F. JORIO, Lo spoil system viene nuovamente ridisegnato dal Giudice delle leggi con le sentenze nn. 103 e 104 del 2007, nel sito federalismi.it.
[21] Non pare invece rilevante ai nostri fini la sent. 393/1992, che ha dichiarato parzialmente illegittimo l’art.16 della l.179/1992, nella parte in cui prevedeva un’ipotesi di silenzio-assenso sull’approvazione dei programmi integrati di intervento (v., in proposito, G. MORBIDELLI, Urbanistica incostituzionale per abuso di silenzio – assenso, in Giur. cost., 1992, 3427 e ss.), dato che nell’iter argomentativo di questa pronunzia non si prendono in considerazione i profili attinenti alla partecipazione dei cittadini alla formazione dello strumento urbanistico: puntualmente segnalati, invece, da G. MORBIDELLI, che in op. ult. cit., 3432, rileva che “se il programma viene approvato per silenzio-assenso, manca il riesame regionale e manca anche il contraddittorio con le osservazioni”.
[22] E’ l’espressione con cui G. SCIULLO, Il principio del fra giudice costituzionale e giudice amministrativo, cit., 292, definisce la sentenza 13/1962, per indicare espressivamente come essa non abbia trovato seguito nella successiva giurisprudenza costituzionale.
[23] Ad esempio, il riferimento al “patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei”, che si rinviene nella sentenza 104/2006, è coerente alle opinioni espresse in sede scientifica dal relatore S. CASSESE, che anche in lavori recenti ha segnalato che la tendenza alla diffusione di determinati principi in tema di procedimento amministrativo negli ordinamenti dei diversi paesi europei è dovuta al contempo alla penetrazione dei principi comunitari nei diritti amministrativi nazionali, e al “ tra gli ordinamenti nazionali”: Il procedimento amministrativo europeo, in F. BIGNAMI, S. CASSESE (a cura di), Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, Milano, 2004, 50. Dello stesso a., cfr. anche Il sorriso del gatto, nel sito diritto-amministrativo. org, ove – tra l’altro - si segnala il ruolo nodale che deve assumere la considerazione del diritto europeo ai fini dell’aggiornamento del metodo giuridico. Peraltro non può dimenticarsi che già la stessa legge 241/1990 costituisce un primo esempio di circolazione di modelli giuridici, dato che questo testo normativo, pur essendo frutto di una elaborazione autonoma, per molti aspetti può considerarsi ispirato dagli studi sulle normative sul procedimento degli altri paesi europei condotti da una parte della dottrina amministrativistica a partire dagli anni sessanta del novecento: in proposito v., da ultimo, G. DELLA CANANEA, L’adeguatezza della legge italiana sul procedimento amministrativo alla luce dell’esperienza giuridica nordamericana, dattiloscritto.
[24] Ci si riferisce alla tesi esposta da G. MORBIDELLI, in Note sulla riserva di procedimento amministrativo, in Studi in memoria di Franco Piga, Milano, I, 1992, 675 e ss., e, più in sintesi, ne Il procedimento amministrativo, in Aa.Vv., Diritto amministrativo, Bologna, 2001, II, 1318 e s.
[25] Cfr. in proposito, ex plurimis, A. MORRONE, Il custode della ragionevolezza, Milano, 2001, 90 e ss., e A. MASARACCHIA, La e l’impiego di parametri non scritti nella giurisprudenza delle corti supreme nordamericane, della Corte di giustizia delle Comunità europee e della Corte costituzionale italiana, in G. AZZARITI (a cura di), Interpretazione costituzionale, Torino, 2007, 176 e ss.
[26] Il riferimento è in particolare alle tesi di S. BARTOLE, Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione, Bologna, 2004, passim, che peraltro vengono discusse e riprese da G. BOGNETTI, Per una storia autentica e integrale della Costituzione repubblicana e della sua evoluzione (appunti a margine di un libro di S. Bartole), nel sito associazionedeicostituzionalisti.it.
[27] R. BIN, Che cos’è la Costituzione?, in Quad. cost., 2007, 26.
[28] Così G. MORBIDELLI, Note sulla riserva di procedimento amministrativo, cit., 686. Cfr., in questo senso, anche S. BARTOLE, Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione, cit., 445.
[29] R. BIN, Diritti e argomenti, Milano, 1992, 27. Corsivo dell’a.
[30] R. BIN, op. ult. cit., 24.
[31] R. BIN, op. ult. cit., 27, cui si rinvia per altri esempi tratti dalla giurisprudenza costituzionale.
[32] Sulla tematica della giurisdizione condizionata v., tra gli altri, L. P. COMOGLIO, La garanzia costituzionale dell’azione e il processo civile, Padova, 1970, spec. 188 e ss., N. TROCKER, Processo civile e Costituzione, Milano, 1974, 227 e ss., nonché, da ultimo, M. RENNA, Giusto processo ed effettività della tutela in un cinquantennio di giurisprudenza costituzionale sulla giustizia amministrativa: la disciplina del processo amministrativo tra autonomia e , dattiloscritto.
[33] Quasi inutile ricordare che la dottrina concorda nell’affermare che la legge sul procedimento costituisce diretta attuazione dei principi costituzionali in tema di attività amministrativa: v., comunque, da ultimo, M. OCCHIENA, Situazioni giuridiche soggettive e procedimento amministrativo, Milano, 2002, 35, e Il procedimento, in A. CROSETTI, F. FRACCHIA (a cura di), Procedimento amministrativo e partecipazione, Milano, 2002, 193, cui si rinvia anche per ampi richiami dottrinali.
[34] V., in proposito, F. CAMMEO, Della manifestazione della volontà dello Stato nel campo del diritto amministrativo, in Trattato Orlando, III, Milano, 1907, 6.
[35] Il che peraltro si è chiarito nell’immediatezza dell’entrata in vigore della Costituzione repubblicana: è infatti per ragioni eminentemente garantistiche che già E. GUICCIARDI, in Ha vinto il diritto!, in Giur. it., 1952, III^, 65 ss., aveva salutato con entusiasmo le decisioni 6 e 7 del 1952 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato – poi contraddette dalle sentenze nn.59 e 60 del 1957 della Corte costituzionale – in cui erano state dichiarate illegittime le leggi di riforma agraria dell’altopiano silano.
[36] Il riferimento è alle tesi di C. MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano, 1968, passim. Cfr., in proposito, oltre al citato lavoro di D. VAIANO, almeno gli scritti di M. DOGLIANI, Riserva di amministrazione?, e di F. CINTIOLI, Posizioni giuridicamente tutelate nella formazione della legge provvedimento e , entrambi pubblicati in Aa.Vv., Legge in sostituzione di atto amministrativo. Atti preparatori e attuativi di atto legislativo. Responsabilità del legislatore e responsabilità dell’amministrazione e verso l’amministrazione, Milano, 2001. In relazione al deficit di tutela che i privati subiscono a fronte di una legge provvedimento, v., per tutti, G. MORBIDELLI, Piano territoriale, voce in Enc. dir., XXII, Milano, 1983, spec. 720 ss., e F. DELFINO, Approvazione con legge di piani urbanistici e tutela giurisdizionale del cittadino, in Foro amm., 1990, II^, 2487 ss.
[37] Corte cost., 429/2002, su cui v. C. PINELLI, In tema di scrutinio stretto sulle leggi-provvedimento, in Giur. cost., 2002, 3235 e ss.
[38] Sui contenuti di queste due sentenze v. G. U. RESCIGNO, Rinasce la distinzione tra legge in senso formale e legge in senso materiale?, in Giur. cost., 1999, 2013 ss., A. SIMONCINI, La legge (ovvero, della necessità di un giudizio sulla ragionevolezza delle scelte normative), ivi, 1999, II^, 2029 e ss., M. CECCHETTI, Il doppio regime giuridico delle leggi regionali di approvazione dei piani territoriali dei parchi: soluzione a problemi antichi, in Le Regioni, 1999, 1034 ss., F. SALMONI, Prime note in tema di dissociazione tra forma e valore di legge nelle leggi-provvedimento regionali autoapplicative, in Riv. giur. ambiente, 1999, 6, 870. Sia anche consentito rinviare ns. Leggi provvedimento, forma di Stato, riserva di amministrazione, in Foro amm. - C.d.S., 2003, 1290 ss.
[39] Nella letteratura più recente v., in particolare, D. VAIANO, La riserva di funzione amministrativa, cit., passim, F. G. SCOCA, Condizioni e limiti alla funzione legislativa nella disciplina della pubblica amministrazione. Riflettendo sul pensiero di Aldo M. Sandulli, cit., 185 e ss., e, da ultimo, S. SPUNTARELLI, L’amministrazione per legge, Milano, 2007, passim.
[40] In particolare, in Legge, legislazione e libertà, Milano, 2000, spec. 475 e ss.
[41] Secondo la proposta di F. MERUSI, Torniamo alla divisione dei poteri! Considerazioni finali e provvisorie su amministrazione e legislazione, in Aa.Vv., Condizioni e limiti alla funzione legislativa nella disciplina della pubblica amministrazione, Milano, 2005, 243 e ss. – scritto i cui contenuti vengono ora ripresi anche in Id., Sentieri interrotti della legalità, Bologna, 2007, 19 e ss.
[42] E. FORSTHOFF, Le leggi-provvedimento, in Id., Stato di diritto in trasformazione, Milano, 1973, 114 e s. Corsivo nostro.
[43] Cfr., sul punto, G. DELLA CANANEA, Il diritto di essere sentiti e la partecipazione, dattiloscritto, che perviene alla conclusione che l’esigenza di garantire il contraddittorio permane anche ove si ritenga che la partecipazione al procedimento amministrativo non è un principio assoluto.

(pubblicato il 19.6.2007)