La dismissione di aree industriali in Lombardia ha assunto negli ultimi anni un’indubbia rilevanza territoriale se si considera che la superficie complessivamente interessata da tale fenomeno viene attualmente stimata in oltre 25 milioni di metri quadrati di superficie.
Sicuramente anche sulla base di tale rilievo, la prima legge dell’anno in corso, approvata con deliberazione del Consiglio regionale n. VIII/313 del 23 gennaio 2007, nel definire gli strumenti di competitività per le imprese, contiene una specifica disciplina relativa al recupero delle aree industriali dismesse che è destinata a suscitare un notevole dibattito per le implicazioni che la normativa stessa lascia intravedere.
Sul presupposto che la dismissione di aree industriali costituisce un grave pericolo per la cittadinanza, l’art. 7 della l.r. 1/2007 introduce infatti uno strumento che sollecita i proprietari a promuovere interventi per il loro riutilizzo prevedendo inoltre, nel caso di inattività di dei proprietari, la possibilità di attivare un procedimento di evidenza pubblica per la realizzazione di nuove iniziative promosse da altri soggetti imprenditoriali interessati al recupero dell’area.
Nel testo definitivo approvato dal Consiglio regionale, la normativa in commento ha il seguente tenore:
“1. La dismissione di aree industriali costituisce grave pregiudizio territoriale, sociale ed economico-occupazionale. Si intende per aree industriali dismesse, ai fini del presente articolo le aree:
a) che comprendono superficie coperta superiore a duemila metri quadrati;
b) nelle quali la condizione dismissiva, caratterizzata dalla cessazione delle attività economiche su oltre il cinquanta per cento delle superfici coperte nelle aree di cui alla lettera a), si prolunghi ininterrottamente da oltre quattro anni.
2. Il recupero delle stesse costituisce attività di pubblica utilità ed interesse generale, perseguibile secondo le modalità di cui al presente articolo, qualora la dismissione comporti le condizioni di cui al comma 1, oltre a pericolo per la salute, la sicurezza urbana e sociale e per il degrado ambientale ed urbanistico.
3. Il comune competente per territorio, accertata la sussistenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 invita la proprietà dell’area a presentare una proposta di riutilizzo della stessa in coerenza con l’assetto insediativi e la programmazione urbanistica del territorio circostante l’area dismessa ed anche con il ricorso agli strumenti di cui all’art. 11 della l.r. 12/2005, assegnando a tale riguardo un termine da definirsi in ragione della complessità della situazione riscontrata e comunque non inferiore a mesi sei e non superiore a mesi diciotto. La proposta deve tra l’altro indicare:
a) le attività e le funzioni che si intendono insediare;
b) gli interventi urbanistico edilizi, infrastrutturali e per l’accessibilità coerenti e connessi con le funzioni che si intendono insediare;
c) il grado di risoluzione delle implicazioni eventualmente derivanti dalla dismissione con specifico riferimento alla eventuale presenza di inquinamento dei suoli, nel rispetto delle norme vigenti;
d) il cronoprogramma degli interventi previsti;
e) il piano finanziario-imprenditoriale che sostiene il progetto.
4. In caso di mancata presentazione della proposta, o nel caso questa non risponda ai contenuti di cui al comma 3, il comune, previa diffida ad adempiere rivolta al proprietario, può provvedere ad acquisire ulteriori proposte mediante procedura ad evidenza pubblica. Al proprietario è sempre e in ogni caso riconosciuta la facoltà di subentrare nell’attuazione della proposta eventualmente accolta dall’amministrazione, previo riconoscimento al promotore della stessa di una indennità pari al cinque per cento del valore delle opere in progetto. L’approvazione della proposta da parte del consiglio comunale produce contestualmente recepimento della stessa nel documento di piano del PGT. Tale proposta deve avere i contenuti di cui al comma 3 ed è attuata, in ragione della natura della proposta stessa, secondo le modalità di cui alla part II, titolo VI, capo I, della l.r. 12/2005 (Programmi Integrati di Intervento – PII), ovvero dell’art. 27 della legge 22 otobre 1971, n. 865 (Piano delle aree da destinare a Insediamenti Produttivi – PIP), secondo le modalità dell’art. 12 della l.r. 12/2005.
5. Resta comunque salvo il procedimento autorizzatorio delle grandi strutture di vendita così come previsto dall’art. 9 del d.lgs. 114/1998 e dalla l.r. 14/1999 e conseguenti provvedimenti, nel caso di iniziative a carattere commerciale di grande distribuzione”.
La ratio sottesa alla nuova normativa regionale è ben delineata nell’ordine del giorno approvato dal Consiglio regionale con la deliberazione immediatamente precedente a quella di approvazione del testo di legge (d.c.r. n. VIII/312).
In tale deliberazione si legge, infatti, che la dismissione delle aree industriali acquista un duplice significato poiché, da un lato, comporta “perdita di potenzialità occupazionale” e, dall’altro lato, rappresenta una “fonte di potenziale disagio sociale e dequalificazione urbana derivante dall’abbandono, anche con il rischio di permanere di effetti inquinanti”. A ciò si aggiunge poi l’ulteriore rilievo che il permanere di tali condizioni di mancato utilizzo a fronte della costante pressione insediativa conduce inevitabilmente ad un maggior consumo di nuove aree ancora inedificate.
A tale proposito è interessante rilevare come dal raffronto tra il disegno di legge presentato nel marzo del 2006 ed il testo definitivo approvato dal Consiglio regionale emergano alcune minime, ma al tempo stesso significative, differenze che meglio chiariscono l’ambito di applicazione della norma in esame.
Innanzitutto la proposta di legge originaria qualificava come area industriale dismessa quella avente una superficie territoriale superiore a 5.000 mq mentre, come abbiamo visto, il testo definitivo riduce l’estensione minima a 2.000 mq.
Inoltre, nell’individuare le condizioni che caratterizzano il recupero delle aree dismesse quale attività di pubblica attività, il secondo comma del disegno di legge metteva al primo posto la “sottrazione infruttuosa di spazi produttivi allo svolgimento di attività produttive” e la “perdita delle potenzialità occupazionali”; requisiti che, nei lavori che hanno portato alla versione definitiva sono invece scomparsi del tutto.
Se per quanto concerne la riduzione dell’estensione territoriale minima per la qualificazione di area industriale dismessa appare evidente la volontà del legislatore di estendere l’ambito applicativo del nuovo istituto, per quanto riguarda l’eliminazione delle condizioni individuate dal disegno di legge il discorso è più complesso. Appare infatti evidente che l’intenzione dell’estensore della proposta originaria era quello di favorire il recupero della vocazione industriale delle aree dismesse per la salvaguardia della loro destinazione produttiva. In tale ottica, si comprende come mai una normativa di carattere urbanistico trovasse spazio all’interno di un testo di legge sulla competitività e lo sviluppo imprenditoriale da intendersi quindi, sia “nell’accezione ampia di sviluppo delle imprese sia in quella di sviluppo della capacità del territorio di favorire e metabolizzare efficacemente lo sviluppo delle stesse”1 .
Sotto tale profilo, dunque, l’eliminazione delle condizioni inizialmente previste ha comportato un’estensione dell’ambito applicativo della norma in esame verso la possibilità che il recupero delle aree industriali dismesse conduca all’approvazione di proposte ed iniziative finalizzate all’insediamento di funzioni diverse da quella meramente produttiva.
Un’ulteriore differenza tra la proposta di legge presentata ed il testo definitivo approvato dal Consiglio regionale è rappresentata dalla possibilità del proprietario dell’area di subentrare nell’attuazione della proposta progettuale approvata dal Comune risarcendo gli ideatori con una indennità pari al 5% del valore delle opere in progetto. Si tratta di una previsione che il legislatore regionale ha mutuato dall’istituto del project financing ben noto nel nostro ordinamento (come conferma il fatto che il destinatario dell’indennità viene definito dalla norma in esame quale “promotore”).
Dopo queste brevi osservazioni di carattere preliminare è possibile passare alla disamina dei contenuti della norma in commento.
Come già detto il presupposto dell’intero procedimento previsto dalla nova norma regionale è la considerazione che la dismissione dell’attività industriale costituisce un grave pregiudizio anche sotto il profilo territoriale, urbanistico ed ambientale.
Sulla scorta di tale situazione l’amministrazione comunale, verificata la sussistenza dei requisiti minimi fissati nei primi due commi dell’articolo (estensione superiore a 2.000 mq., effettività della condizione dismissiva, condizioni di pericolo per la salute e la sicurezza urbana e sociale della cittadinanza nonché per il degrado ambientale e urbanistico) può invitare la proprietà a presentare una proposta per il riutilizzo dell’area stessa.
Decorso inutilmente il termine stabilito dalla stessa amministrazione (comunque non superiore a 18 mesi), in caso di inerzia del proprietario ovvero qualora la proposta non venga ritenuta soddisfacente alla luce dei parametri stabiliti dal terzo comma, il Comune può attivare una procedura di evidenza pubblica per acquisire ulteriori proposte da parte di soggetti terzi.
La proposta ritenuta meritevole viene quindi approvata dal Consiglio comunale (con contestuale suo recepimento nel documento di piano del Piano di Governo del Territorio) e viene attuata dal soggetto proponente previo esproprio dell’area da parte del Comune, fatta comunque salva la possibilità del proprietario di subentrare mediante la corresponsione di un’indennità pari al 5% delle nuove opere previste.
Il procedimento che è stato sopra sinteticamente descritto mette in evidenza alcuni aspetti sui quali è opportuno soffermarsi brevemente.
In primo luogo si osserva che l’accertamento delle condizioni di cui alla lettera b) del primo comma (cessazione dell’attività economica su oltre il 50% della superficie coperta protratto per almeno quattro anni ininterrotti) può risultare quanto meno problematico per un’amministrazione comunale che è estranea alle dinamiche aziendali e ai cicli produttivi di un’impresa. In altri termini, salvo il caso in cui la dismissione sia pressoché totale e conclamata da tempo, nelle restanti ipotesi appare evidente che il Comune potrebbe incontrare non poche difficoltà a documentare la sussistenza delle condizioni fissate dalla lettera in esame, anche perché il legislatore regionale non ha indicato quali siano gli elementi probatori che legittimano l’amministrazione all’attivazione del procedimento.
Inoltre, per quanto riguarda la proposta di riutilizzo dell’area dismessa, la precisazione (non presente nel disegno di legge originario) che la medesima debba essere formulata “in coerenza con l’assetto insediativo e la programmazione urbanistica del territorio circostante” evidenzia come i contenuti progettuali non siano vincolati all’insediamento di funzioni esclusivamente di carattere produttivo ma possono ricomprendere destinazioni urbanistiche diverse purché coerenti con le caratteristiche urbanistico-edilizie dell’intorno. In altri termini, si tratta di un’ulteriore conferma del fatto che lo strumento previsto dall’articolo 7 non è finalizzato alla tutela della vocazione produttiva ed industriale delle aree ma al recupero urbanistico delle stesse secondo la sua più ampia accezione funzionale.
Peraltro, l’ulteriore possibilità che nell’individuazione dell’ipotesi progettuale si possa far ricorso “agli strumenti di cui all’art. 11 della l.r. 12/2005”, e cioè alle ipotesi di compensazione, perequazione ed incentivazione urbanistica, evidenzia poi l’estrema flessibilità della proposta anche sotto il profilo delle volumetrie insediabili nell’area dismessa.
Qualche perplessità è, invece, destinata a suscitare la previsione del quarto comma nella parte in cui consente al Comune di attivazione la procedura di evidenza pubblica per l’acquisizione di ulteriori proposte “nel caso in cui la proposta non risponda ai contenuti di cui al comma 3”. Invero, se tale procedimento può ritenersi ammissibile a fronte di un’inerzia del proprietario ed alla luce della dichiarazione di pubblica utilità prevista dal comma 2, lo stesso non può dirsi quando tale inerzia non possa essere ravvisata; si tratta di infatti un’ingerenza nei diritti del proprietario la cui legittimità merita sicuramente ulteriori approfondimenti.
Per quanto concerne la procedura prevista per l’attuazione della proposta approvata dal consiglio comunale, in assenza di una migliore specificazione, è plausibile ritenere che il quarto comma contenga una distinzione formulata in ragione della diversità circa il soggetto che può presentare la proposta stessa. Dalla lettura della norma infatti, sembra doversi desumere che qualora il proponente coincida con il proprietario dell’area, lo strumento urbanistico attuativo, e di conseguenza la relativa procedura, sarà quello del Programma Integrato di Intervento disciplinato dall’articolo 91 e seguenti della l.r. 12/2005. Qualora, invece, la proposta approvata dal Comune non provenga dal proprietario dell’area il procedimento sarà quello previsto dalla legge sui PIP che prevede dopo l’approvazione del piano l’espropriazione dell’area da parte del Comune e la successiva assegnazione al soggetto individuato.
Al riguardo non può non osservarsi che la norma richiamata (art. 27 della legge 865/1971) riguarda uno strumento volto esclusivamente all’insediamento di impianti produttivi e pertanto anche sotto tale profilo permangono perplessità circa la correttezza della soluzione individuata che probabilmente “sconta” l’adattamento del testo alle nuove funzioni rispetto a quanto previsto dal disegno di legge originario.
Infine, una prima analisi di carattere generale sulla normativa considerata nella sua interezza conduce a due considerazioni tra loro correlate.
Da una parte, infatti, occorre dire che la soluzione individuata dal legislatore regionale non è certamente nuova all’interno del quadro normativo che disciplina la gestione del territorio. La previsione di una possibilità espropriativa da parte dell’Amministrazione Comunale finalizzata non alla realizzazione di opere pubbliche bensì all’insediamento di funzioni di carattere privato nell’ottica di una programmazione pianificatoria delle aree è rinvenibile nelle previsioni della Legge Urbanistica n. 1150/1942 ed in particolare negli articoli 13-17 sui piani particolareggiati e sulla possibilità per il Comune di imporre la formazione di comparti edificatori, comprendendovi aree inedificati o costruzioni da trasformare secondo specifiche prescrizioni e procedere al loro esproprio nel caso in cui i proprietari interessati rifiutino di adeguarsi alle prescrizioni del piano con l’assegnazione delle stesse ad altri soggetti.
Analogamente deve dirsi del sistema dei programmi pluriennali di attuazione (PPA) previsti nella legge 10/1977 secondo la quale, qualora i proprietari delle aree ricomprese nel PPA non procedevano a richiedere la concessione edilizia (oggi permesso di costruire) nei termini stabiliti il Comune poteva procedere all’esproprio dei suoli utilizzando gli stessi secondo le modalità definite dalla legislazione nazionale.
Si tratta peraltro di istituti che hanno avuto scarsa fortuna nella loro fase di attuazione e che sono ormai stati sostituiti con strumenti urbanistici maggiormente flessibili ed improntati ad una maggiore e più stretta cooperazione tra pubblico e privato.
Alla luce di tali precedenti dunque, occorrerà qualche tempo per verificare se l’istituto previsto dall’articolo in esame sarà in grado di diventare utile strumento nell’attività di gestione del territorio.
Da tali considerazioni discende poi l’ulteriore rilievo che la novità introdotta dal legislatore regionale rappresenta una sorta di cesura con i provvedimenti assunti dalla Regione Lombardia negli ultimi anni.
Dalla l.r. 9/1999 sulla programmazione integrata di intervento fino alla recente l.r. 12/2005 la normativa regionale in materia urbanistica è stata informata al principio della sussidiarietà e della cooperazione tra pubblico e privato, visti non più quali soggetti contrapposti ma bensì come protagonisti compartecipi delle scelte e delle strategie per la valorizzazione e lo sviluppo del territorio.
In tale prospettiva, dunque, la normativa in commento potrebbe essere oggetto di un prossimo intervento atto a rivisitare alcuni dei suoi contenuti per renderli più omogenei con i sopraccitati “criteri ispiratori” dell’urbanistica regionale. |
