AMEDEO BARLETTA (Scuola Europea Studi Avanzati - Napoli)

La Corte di Giustizia (C-45/06) ritorna sul principio della lex mitior, il problema italiano rimane 1. La Corte di giustizia in una pronuncia dell'8 marzo scorso (in causa C-45/06, Campina) ritorna su nozione e qualificazione del principio relativo all’applicazione retroattiva della norma più favorevole (o della lex mitior) in materia di sanzioni amministrative. Apparentemente nulla di nuovo. La Corte ripete quanto già sostenuto nell’ormai celebre sentenza Berlusconi (cause riunite C-387/02, C-391/02 e C-403/02 del 3 maggio 2005). Nel caso dell’affaire Campina il contesto non è, però, quello relativo all'applicazione del principio della lex mitior alla successione di norme penali. Il caso è relativo all’applicazione, da parte del giudice nazionale, di “sanzioni amministrative” imposte da un regolamento comunitario. La Corte avrebbe potuto dunque rinviare alla regola, iscritta nel proprio diritto positivo, all'articolo 2, paragrafo 2 del regolamento CE n. 2988/95. Si è scelto invece di compiere un passo ulteriore. I giudici comunitari riaffermano (al punto 32 della sentenza) come il principio relativo all'applicazione della sanzione più mite (considerato come principio generale e non dunque limitato alla sola materia penale) appartenga alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri e sia, quindi, ai sensi dell’articolo 6 del Trattato UE, un “principio generale del diritto comunitario”. La Corte dice: “Si deve osservare che il principio dell’applicazione retroattiva della sanzione più lieve fa parte delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, cosicché esso deve essere considerato un principio generale del diritto comunitario, di cui la Corte garantisce il rispetto e che il giudice nazionale deve applicare”. Il passaggio è assai esplicito nel sancire l’obbligo in capo al giudice nazionale di dare applicazione al riaffermato principio. E tale riaffermazione ha una notevole valenza. Per quanto riguarda il nostro ordinamento la netta affermazione della Corte pone dei seri problemi di adeguatezza e coordinamento. Appare sempre più urgente provvedere ad una corretta ricostruzione del principio, e della sua applicabilità, anche nel nostro diritto sanzionatorio amministrativo.   2. Con riferimento alle sanzioni amministrative previste dal nostro ordinamento, il riconoscimento dello status e della vigenza del principio dell’applicazione retroattiva della norma più favorevole (lex mitior o favor rei in un’accezione più ampia) soffre, infatti, di una certa “schizofrenia” che è stata più volte proposta all’attenzione dei giudici sia di legittimità che costituzionali (vedi le ordinanze della Corte costituzionale n. 14 del 20 aprile 2002 e 245 del 15 luglio 2003). L’articolo 1 della legge n. 689 del 24 novembre 1981, recante modifiche al sistema penale (che determina il quadro generale in materia di sanzioni amministrative), prevede l’applicazione di una “stretta legalità” per le sanzioni amministrative e non richiama il principio della lex mitior, il quale risulta dunque inapplicabile a meno di un richiamo espresso. Al contempo un numero consistente di norme speciali, relative alla previsione di sanzioni amministrative, provvede a richiamare il principio in maniera chiara ed in equivoca. E’ il caso, ad esempio, delle norme in materia di sanzioni tributarie (art. 3, d.lgs. n. 427/1997), di sanzioni valutarie (art. 23-bis del Testo unico in materia valutaria, D.p.r. n.148/1998), di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (art. 3, d.lgs. 231/2001) ed in materia di concessione del servizio di riscossione (art. 46 d.lgs. 112/99). Al contempo, venendo alla disciplina dettata in materia finanziaria e bancaria, la derivazione diretta delle norme interne dal diritto comunitario non dovrebbe porre problemi per quanto riguarda l’invocabilità del principio in questione, secondo quanto espressamente ricordato dalla Corte di giustizia.   3. La Corte di cassazione (da ultimo le S.U. civili, sentenza n. 2685 del 7 febbraio 2007) ha, sulla base della citata previsione posta dalla legge n. 689/1961, ritenuto inapplicabile la regola della lex mitior tutte le volte che la sua applicazione non sia prevista, direttamente, dalla norma istitutiva delle sanzioni. Tale disomogeneità nell’applicazione di un “principio fondamentale” appare divenire, anche alla luce della pronunzia dei giudici di Lussemburgo (che ben può costituire un elemento di novità rispetto alle precedenti pronunzie del nostro giudice delle leggi), insostenibile. Ci troviamo a cospetto di un atteggiamento dell’ordinamento palesemente non sorretto da ragionevolezza. Tale impasse potrebbe essere superata facendo diretta applicazione del principio generale comunitario che, anche solo in quanto tale, è direttamente applicabile nel nostro ordinamento o, ove non si ritenga percorribile tale prima soluzione, interpretando l’articolo 1 della legge n. 689/1981 in maniera conforme al diritto comunitario ed alla Costituzione, la quale - e non ci sono più dubbi sull’an se non forse sul quomodo, a meno che non si tratti di invocare i famosi “controlimiti” – deve consentire alle richieste di provenienza comunitaria o del diritto dell’Unione europea più in generale, garantendone la prevalenza. Un’ulteriore possibilità sarebbe di provvedere alla sollevazione di una questione di legittimità costituzionalità affinché il nostro giudice delle leggi possa valutare la compatibilità con la Costituzione della previsione dell’art. 1, legge n. 689/81, alla luce dell’evoluzione del quadro comunitario e del ruolo acquisito dal principio di applicazione retroattiva della norma più favorevole in materia amministrativa ed in materia di sanzioni penali. Tale sindacato potrebbe essere ben condotto rispetto al parametro costituito dai principi di eguaglianza e di ragionevolezza, se non direttamente rispetto al parametro interposto costituito dall’art. 117 c. 1. La residuale permanenza di sanzioni amministrative non coperte dal principio della lex mitior rappresenta, infatti, un’ipotesi di irrazionale assenza di coordinamento tra il livello comunitario ed il livello nazionale, oltre che all'interno dello stesso ordinamento nazionale, ingenerando un diseguale trattamento che, allo stato, non appare supportato da idonea giustificazione. In limine va ricordato come proprio in materia di applicazione retroattiva della legge più favorevole abbia avuto modo di pronunciarsi, da ultimo, la Consulta, riconoscendo il valore “superiore” del principio, con le sentenze n. 393 e 394 del novembre 2006.   pubblicato il 20.2.2007