ART_2747

n. 2-2007 - © copyright

RENATA SPAGNUOLO VIGORITA
(associata di diritto amministrativo nell’Università di Napoli Federico II)

La revoca tra antichi privilegi e nuove codificazioni^*

La positivizzazione dell’istituto ad opera della legge 11 febbraio 2005 n. 15 (così come modificata ed integrata dal decreto legge 14 marzo 2005 n. 35, convertito in legge 14 maggio 2005 n. 80) ha consentito, ed è opinione pressocchè unanime della dottrina che si è occupata e si occupa della materia1, l’identificazione (rectius: il fondamento) del tipo di potere esercitato dall’Amministrazione attraverso l’utilizzo dello strumento di che trattasi2. Se pure con qualche perplessità in ordine alle condizioni legittimanti il potere di revoca,3 ed alla loro effettiva portata, alla norma viene generalmente attribuito il pregio di aver finalmente connesso alla revoca, legittima, di un precedente provvedimento, la previsione di un indennizzo se ed in quanto essa comporti pregiudizio in danno dei soggetti direttamente interessati”4. Ancora, e sempre su di un piano assolutamente generale, la norma di che trattasi ha individuato nei soli provvedimenti ad efficacia durevole il possibile oggetto della revoca: da questo punto di vista, la disposizione in commento ha contribuito a risolvere in radice la questione, evidentemente connessa al tipo di efficacia (istantanea o durevole) dei provvedimenti revocandi, arrivando anche per questa via a chiarire e circoscrivere l’operatività dell’istituto⁵ (ed i suoi limiti) ciò sino a quando, ad integrazione della disciplina delineata dalla l. 15/2005, sul potere di revoca, è stato emanato (mentre si scrive) il decreto legge n. 7 del 31 gennaio 2007 (cd. Bersani bis),⁶ con il quale, all’art. 12⁷, comma 4, è stato aggiunto all’articolo in commento il comma 1 bis, che così testualmente recita: “Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea di cui al comma 1 incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico”.
Come si vede, la disposizione appena sopra riportata estende l’ammissibilità della revoca agli atti ad efficacia istantanea (ancorchè con il limite – almeno apparente – della loro incidenza su rapporti negoziali); fornisce un indice parametrico della commisurazione dell’indennizzo (danno emergente)⁸, agganciandolo, se così si può dire, anche al comportamento complessivamente tenuto dalle parti contraenti, che – se scorretto (chiaramente contrario all’interesse pubblico o frutto, capzioso, di una erronea valutazione di compatibilità con l’interesse pubblico) andrà ad incidere, appunto, nella misura di quanto indennizzabile. Nel senso, pare di capire che all’indennizzo non si da’ luogo se è provato (da chi e con che tipo di provvedimento non è dato sapere!) che la contrarietà all’interesse pubblico è stata determinata dalla sola parte contraente privata? Perché, francamente se la responsabilità del provvedimento contrario o non compatibile all’interesse pubblico è ascrivibile al concorso di entrambe le parti – pubblica e privata - non si vede quale margine di applicazione possa trovare la misura dell’indennizzo. Si tratta di una attività illecita, probabilmente anche dal punto di vista penale, ed alla cui riparazione può provvedersi con l’utilizzo di strumenti di tutela già previsti dal nostro ordinamento.
A tutto voler concedere, l’unica lettura compatibile con i principi generali in materia è nel senso di configurare la fattispecie in esame come mero ripensamento, o meglio, come ammissione dell’errore da parte dell’amministrazione. Rispetto alla quale se l’A. ha determinato l’errore, l’indennizzo “-non può essere posto a carico del contribuente: del suo esborso l’agente potrebbe essere chiamato a rispondere, a titolo di responsabilità amministrativa, davanti alla Corte dei Conti⁹.”
Se il decreto venisse convertito, e senza modifiche, la revoca verrebbe, da un lato, estesa ai provvedimenti ad efficacia istantanea; dall’altro, sussunta, nella sostanza, in un provvedimento di natura sanzionatoria, che, tradizionalmente (e pacificamente), non ha nulla a che vedere con la revoca¹⁰.
Non senza dire che il riferimento ai “rapporti negoziali”, nella sua genericità, potrebbe costituire una ulteriore dilatazione dell’area del “revocabile”¹¹.
Per altri versi, la norma sembrerebbe inutile, perché è già principio acquisito, soprattutto in giurisprudenza, quello secondo cui l’eventuale sussistenza di un rapporto giuridico di natura privatistica, che trovi fondamento in un provvedimento, non può impedire all’amministrazione l’esercizio di un potere pubblicistico¹² con l’effetto di travolgere il contratto.¹³A meno di non volerla considerare una sorta di “multiplo” della disposizione, contenuta nella legge finanziaria per il 2005¹⁴, dettata invero per la diversa ipotesi dell’annullamento di ufficio. E che così recita: “Al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le Amministrazioni Pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso. L’annullamento di cui al primo periodo incidente sui rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”.
Con la differenza che mentre per tale disposizione – quale ne sia il giudizio – il fine di interesse pubblico è chiarissimo (perché esplicitato dalla norma stessa e comunque ricavabile dalla collocazione della medesima all’interno di una legge finanziaria¹⁵), non altrettanto – come visto - può dirsi per quella contenuta nel D.L. 7/2007, ove lo scopo di limitare il quantum dell’indennizzo è malcelato. Non senza dire che mentre il ricorso generalizzato all’annullamento d’ufficio (“è sempre ammesso”) è ancorato a valutazioni di ordine economico-finanziario e ad un preciso limite temporale, quello alla revoca (nell’ipotesi presa in considerazione dal progetto di cui si discute) assolutamente no, come se per tale fattispecie non venissero del pari in rilievo esigenze di chiarezza, di prevedibilità, di affidamento.
Le suesposte considerazioni meriterebbero tutt’altro approfondimento, che tuttavia va necessariamente rinviato al momento dell’eventuale conversione in legge del decreto 7/07. Ma quello che sembra sin d’ora potersi ricavare dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, nel suo complesso (quale ad oggi risultante), è proprio la rilevata mancanza di chiarezza della norma¹⁶. Si è già accennato ai presupposti per l’esercizio del potere: sono tre (sopravvenuti motivi di pubblico interesse; mutamenti della situazione di fatto; nuova valutazione dell’interesse pubblico originario), ma è difficile, come sottolinea Sticchi Damiani¹⁷, tenere distinte, ritenendole “autosufficienti ed alternative”, quelle costituite dalla sopravvenienza di motivi di interesse pubblico e dal mutamento della situazione di fatto¹⁸.
Quanto all’operatività, essa è nel primo comma limitata ai provvedimenti ad efficacia durevole; nel comma aggiunto al D.L. 7/07 estesa a quelli ad efficacia istantanea¹⁹.
Non è previsto alcun termine entro il quale il potere può essere esercitato, né specificato se debba almeno essere ragionevole²⁰, (come invece espressamente richiede l’art. 21 nonies per l’ipotesi dell’annullamento d’ufficio²¹.)
Non è chiarito se l’indennizzo sia previsto come presupposto per la valutazione sul se procedere alla revoca o come sua conseguenza, fermo l’interrogativo di fondo costituito dall’idoneità del mezzo a compensare le posizioni di legittimo affidamento. Il primo comma prevede l’obbligo per l’amministrazione di tener indenni i soggetti direttamente interessati, quando “la revoca comporta pregiudizi in loro danno”.²² Il comma aggiunto, come già rimarcato, sembra chiarire che la riparazione del pregiudizio possa corrispondere al solo danno emergente: ma non è chiaro se il parametro trovi applicazione nella sola ipotesi in cui l’atto da revocare costituisca la fonte del rapporto negoziale, o indifferentemente, cioè in tutte le ipotesi complessivamente contemplate dalla norma.²³ E ancora: se l’indennizzo, si è detto, può costituire un “contrappeso”²⁴ al colpo che ad esso affidamento viene inferto, la già rilevata mancanza del riferimento ad un tempo entro cui adottare il provvedimento non elimina in radice il problema della compatibilità di una previsione di tal fatta con i principi comunitari, in particolare con quello della certezza del diritto²⁵.
Ma la questione della certezza del diritto, e dell’eventuale dequotazione che il principio può subire per effetto di disposizioni del genere di che trattasi, va affrontata anche, e direi ancor prima, secondo altra e diversa angolazione.
A partire cioè da una delle accezioni che la scienza giuridica ha attribuito al principio stesso, arricchendolo di un connotato peculiare rispetto a quello della sicurezza-stabilità, e che guarda piuttosto “alla chiarezza dell’espressione, alla precisione nell’uso della norma”²⁶. Il principio, secondo tale ricostruzione, viene potenzialmente ad esser leso ancor prima dell’applicazione della norma al caso concreto, nella misura in cui esso è “minato alla base” dal “numero eccessivo di provvedimenti normativi vigenti” e dalla loro “frequente oscurità”²⁷. Dunque, una prima conclusione che è consentito trarre dalla ricostruzione del quadro normativo e dall’individuazione delle questioni che esso non sembra risolvere, ma anzi porre, è che l’articolo della legge sul procedimento dedicato alla revoca non soddisfi il principio della certezza del diritto, almeno nella dimensione cui si è appena sopra fatto riferimento.
Si potrebbe obiettare che nell’attuale quadro ordinamentale la stabilità, e per essa il ricorso meno frequente possibile ad interventi, sia contingenza necessitata, in ragione delle frequenti trasformazioni dettate anche, quando non esclusivamente, dalle esigenze di bilancio e di regolazione del mercato²⁸. E tuttavia, se “non si può sopprimere l’incertezza” “bisogna fissare fino a quale soglia essa possa salire per non compromettere l’intero sistema”²⁹. Ora, è innegabile che il provvedimento (di revoca) amministrativo, sia espressione di un potere che deve intendersi “flessibile” e “dinamico” in forza della “mutevolezza dei bisogni e delle tecniche imposti dall’evolversi della società”³⁰.
Ma è altrettanto innegabile che una sua generalizzata previsione debba essere accompagnata, forse meglio assistita, dall’assoluta chiarezza e debba inserirsi con perfetta coerenza nel quadro dei principi che la stessa disposizione legislativa in cui il provvedimento di revoca è stato contemplato, richiama (art. 1). Perché anche da questo punto di vista la complessiva strutturazione dell’istituto della revoca sembra non del tutto chiara e coerente. Anzitutto, l’art. 1 della l. 15/2006 (Principi generali dell’attività amministrativa), al comma 1, dispone – come è noto – che l’attività amministrativa, oltre a perseguire i fini determinati dalla legge, è retta dai criteri di economicità, di efficacia… nonché dai principi dell’ordinamento comunitario. Al procedimento che può portare alla revoca si applicano, di conseguenza, le regole e le garanzie procedimentali apprestate dalla legge.
Viene così in rilievo la portata del richiamo ai principi dell’ordinamento comunitario: non si tratta del cd. effetto “spill-over”: il richiamo espresso rafforza, se così si può dire, l’obbligo di osservanza di quei principi che costituiscono oggi, peraltro, il nucleo fondante ed il punto di cristallizzazione del procedimento amministrativo europeo³¹. Questi, a loro volta, nell’elaborazione fattane dalla Corte di Giustizia, consistono: 1) nel principio di legalità (amministrazione attraverso la legge); 2) nel principio di proporzionalità, di certezza del diritto; di protezione del legittimo affidamento, di non discriminazione, nel diritto ad essere sentiti prima che una decisione sfavorevole venga assunta da una pubblica amministrazione, nella garanzia di un equilibrato ed equo procedimento amministrativo³².
Tralasciando, per il momento, la questione relativa al legittimo affidamento che verrà ripresa ed affrontata più avanti, va da subito detto che pur nella diversa dimensione accordata ad alcuni di questi principi nel nostro ordinamento³³, alcuni di essi sono pienamente riconoscibili in certe disposizioni dettate dalla legge sul procedimento; molto meno in altre: tra cui, appunto, in quella dedicata alla revoca. Anche a seguito delle modifiche introdotte dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15 e dalla legge 14 maggio 2005 n. 80, la posizione del privato nei confronti della pubblica amministrazione risulta caratterizzata “da uno specifico dovere di comportamento nell’ambito di un rapporto che in virtù delle garanzie che assistono l’interlocutore dell’attività procedimentale, diviene specifico e differenziato. Dall’inizio del procedimento l’interessato, non più semplice destinatario passivo dell’azione amministrativa, diviene il beneficiario di obblighi che la sentenza 500/99 identifica nelle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione pubblica deve ispirarsi…”³⁴.
Si vuol dire cioè che a seguito dell’ampliamento dei poteri di scelta riconosciuti all’Amministrazione, correlato all’impossibilità che sia soltanto la legge a costituire il luogo di individuazione dell’interesse pubblico³⁵, è il procedimento il luogo entro cui avviene la determinazione degli interessi (in primis, di quello pubblico), anche attraverso il ricorso a principi e clausole generali: “l’esigenza di legalità” viene – secondo la ricostruzione in esame – “soddisfatta ponendo precise regole sull’azione amministrativa”³⁶.
Sicchè, le previsioni di cui all’art. 21 quinquies, che “accolgono una concezione della revoca nel suo contenuto più ampio³⁷” sembrano svilire il senso e la portata delle garanzie procedimentali. Il procedimento si arricchisce di strumenti e tecniche potenzialmente in grado di portare alla adozione di misure quanto più possibile in grado di raggiungere un risultato (spesso condiviso), e per ciò stesso manifestazioni di effettività dell’azione amministrativa³⁸, salvo a potersi procedere poi alla loro revoca “sempre”³⁹.
In altri termini: la revoca è sempre ammessa, sia per sopravvenienza, sia per mutamento della situazione di fatto, sia per ripensamento (seppur mitigato dalla previsione dell’indennizzo), sia – a quanto sembra – e per le ipotesi introdotte dal decreto –legge 7/07 - come sanzione. Per nessuna delle condizioni legittimanti il potere di procedere è previsto un termine: il medesimo potere può quindi esercitarsi tanto nei confronti di provvedimenti ad efficacia istantanea, tanto nei confronti di quelli ad efficacia durevole.
L’indennizzo per il pregiudizio sofferto dal privato copre tutte le ipotesi. Con queste prospettive, e cioè in assenza di reali bilanciamenti al dimensionamento del potere di revoca, il rischio è quello di una accelerazione dei tempi tanto del procedimento di prima istanza, quanto di quello mirato alla rimozione di un precedente provvedimento. Sul versante del procedimento di primo grado, infatti, potrebbe spingersi oltre misura il ricorso a quel modello di amministrazione che vede nella semplificazione ed accelerazione delle procedure lo strumento preferenziale per il raggiungimento del risultato e dell’effettività dell’azione amministrativa, poiché l’ampiezza (ed indeterminatezza) dei poteri discrezionali che consentono la eliminazione degli effetti prodotti dal provvedimento è tale da costituire una via di fuga (o di salvezza, se si preferisce).
Sul versante del provvedimento di riesame, la circostanza per cui la revoca può esser sempre ammessa (sia quando i beneficiari del provvedimento ne abbiano provocato l’adozione con indicazioni false, sia quando l’affidamento della stabilità dell’assetto degli interessi dato dal provvedimento sia stato oggetto di un apprezzamento frutto di negligenza o imprecisione da parte dell’Amministrazione), ne dilata il tasso già alto di discrezionalità, con la conseguenza che l’omessa comunicazione dell’inizio del relativo procedimento potrebbe esser non considerata circostanza sufficiente a giustificarne la caducazione, ai sensi dell’art. 21 octies⁴⁰.
E’ vero che l’Amministrazione potrà sempre dimostrare in giudizio, non attraverso nuovi mezzi di prova ma con elementi verificabili, che il contraddittorio con il soggetto destinatario non avrebbe comunque potuto condurre ad esiti diversi; ma tale dimostrazione è comunque rimessa ad una fase contenziosa, che comporta cioè lo spostamento della verifica sulla corretta e sostanziale osservanza delle garanzie procedimentali alla fase giurisdizionale.
Sicchè il procedimento che si è ritenuto non voler “appesantire” – in considerazione dell’unicità della soluzione da adottare – subisce una battuta d’arresto, non procedimentale, come ovvio, ma processuale – ed il “risultato” non viene ad esser raggiunto nei tempi presumibilmente prefissati⁴¹. Ed è appena il caso di sottolineare, poi, come tutto ciò porti ad un effetto opposto a quello complessivamente avuto di mira dalle previsioni che hanno rafforzato i meccanismi partecipativi nell’ottica della visibilità e verificabilità del potere sin dal suo inizio, e cioè quello deflattivo del contenzioso. Il cui aumento, anzi, ben potrebbe derivare proprio dall’interesse, da parte dei soggetti beneficiari del provvedimento revocato, a far cadere il provvedimento di riesame per vizi procedurali, e nella misura in cui il riesercizio del potere fosse precluso (per decorso del termine) o aver luogo in presenza di una mutata situazione di fatto⁴².
Le considerazioni appena svolte dimostrano, poi, come non tutte le situazioni di affidamento siano suscettibili di una valutazione in termini soltanto economici⁴³. In sintesi, la norma sulla revoca, come rileva Romano Tassone⁴⁴, oltre a non aver chiarito neppure la questione in ordine al limite al suo utilizzo costituito da provvedimenti costitutivi di diritti soggettivi,⁴⁵ “realizza una netta subordinazione dell’interesse sostanziale del cittadino rispetto all’interesse pubblico”: in contrasto, ancora una volta, con lo spirito della legge sul procedimento, in cui al condizionamento della tutela del privato alle esigenze di interesse pubblico, fanno da contraltare tutti quei meccanismi “fondati sulla considerazione diretta dell’intrinseca meritevolezza di realizzazione dell’interesse materiale del cittadino”⁴⁶. Poiché anche a voler intendere (e correttamente) l’indennizzo (rectius: la sua misura) come presupposto che concorre alla valutazione sul se procedere alla revoca - di modo che non sfugga ad una ponderazione delle condizioni per l’esercizio del potere che si vuole proporzionata, ragionevole ed ispirata alla economicità - l’ulteriore dimensione dell’interesse pubblico rappresentata dall’esborso di denaro⁴⁷, si tratta pur sempre di previsione che guarda alla legittimazione del potere, non alla garanzia delle posizioni del privato⁴⁸.
Da questo punto di vista, l’intero impianto della norma costituisce una deviazione piuttosto evidente alle regole, rectius: principi comunitari di garanzia poste a protezione, anzitutto dell’interesse del cittadino e dei suoi diritti⁴⁹.
E’ indubbio che, per buona parte, il problema cui si sta accennando derivi da tradizioni giuridiche diverse, ma per quanto il diritto comunitario non “snaturi i tratti tipici dell’ordinamento nazionale”,⁵⁰ l’esistenza di quello che viene definito un rapporto di osmosi tra diritti interni e diritto comunitario ai fini della creazione del secondo⁵¹, pone, quando non immediatamente la questione dell’illegittimità dell’atto dal punto di vista comunitario, quella della sua compatibilità comunitaria⁵². Perchè, come è stato osservato⁵³: “il mantenimento di disposizioni incompatibili determina uno stato di incertezza e di ambiguità che ridonda in violazione degli obblighi assunti con il Trattato”, costituendo peraltro la certezza⁵⁴ “l’elemento in grado di svolgere un ruolo di rafforzamento dell’integrazione degli ordinamenti nazionali”⁵⁵.
Anche da questo punto di vista, e secondo l’ordine complessivo delle considerazioni sinora svolte, la disciplina impressa al regime dell’istituto della revoca non sembra aver posto punti fermi, anzi la strada intrapresa dal legislatore sembra quella di affidare all’interpretazione giurisprudenziale il compito di fare chiarezza sulle condizioni del legittimo ricorso allo strumento in esame, sulla descrizione del modello indennitario, sul tipo di responsabilità in cui incorre la p.A. e su cosa debba intendersi per legittimo affidamento.
E se si guarda ad un recentissimo caso in materia di revoca di un appalto di lavori di una rete stradale, risolto dalla III Sezione del TAR Lazio⁵⁶, l’opzione – più o meno consapevolmente prescelta dal legislatore – si rivela nella sua debolezza (o meglio, non necessaria idoneità) a costituire strumento per superare la questione della certezza del diritto nella duplice accezione cui si è fatto riferimento. Per completezza, e per una migliore comprensione di quanto si va sostenendo, si ritiene utile riportare, qui di seguito, alcuni passaggi del complesso percorso argomentativo seguito dal TAR a sostegno della decisione in commento. “La questione del legittimo affidamento deve esser distinta in relazione ai differenti profili riguardanti, da un lato, gli effetti dell’applicazione del principio rispetto al concreto atto posto in essere dalla Amministrazione (affidamento in ordine al mantenimento delle conseguenze favorevoli dell’atto) e dall’altro, il complessivo comportamento tenuto dalla Amministrazione (buona fede e correttezza nelle trattative); “Nella giurisprudenza comunitaria il principio rileva quale tutela dell’interesse privato e si traduce nell’affermazione secondo cui una situazione di vantaggio- assicurata ad un privato da un atto specifico e concreto dell’autorità amministrativa – non può essere successivamente rimossa – salvo indennizzo.”
“Certezza del diritto e stabilità dei rapporti tendono a prevalere, in determinati casi, sul principio di legalità. E cioè l’affidamento nei vantaggi assicurati dall’atto non può essere sacrificato per motivi di interesse pubblico. L’unica previsione specifica contenuta nella l. 15/05 in ordine alla tutela del legittimo affidamento è quella che dispone l’indennizzo⁵⁷: e ciò non elimina la necessità che la stessa Amministrazione, nell’ambito della fase formativa del contratto, operi secondo i canoni di correttezza e buona fede.”
“La causa efficiente della tutela del contraente non appare più tanto la situazione oggettiva rispetto alla quale può assumere rilievo l’erronea percezione del soggetto privato (affidamento legittimo), quanto, piuttosto, la condotta soggettiva della controparte (violazione della buona fede).”
“La valutazione dell’interesse pubblico alla revoca (nel caso di specie di una aggiudicazione) non può essere incisa dalla situazione oggettiva di affidamento del privato.”
“La legittimità dell’atto di revoca non elimina il profilo relativo alla valutazione del comportamento della stessa Amministrazione alla stregua del dovere di buona fede e correttezza nella formazione della volontà negoziale.”
“La responsabilità in cui incorre l’Amministrazione che – pur avendo legittimamente adottato un provvedimento di revoca dell’aggiudicazione, ha tenuto un comportamento contrario ai canoni della buona fede e correttezza, revocando l’atto non già appena rilevata l’esistenza di motivi ostativi all’esecuzione dei lavori così come appaltati, ma dopo un lungo lasso di tempo (nella specie dopo 5 anni) è da ricondursi nell’alveo di quella precontrattuale.”
“Il risarcimento del relativo danno (dovuto a responsabilità precontrattuale) va circoscritto alle sole spese sostenute per la partecipazione ed alle cd. occasioni perdute.”
Con buona pace dell’indirizzo della C.C.C.E.: che anzitutto:
1) tiene distinti ed autonomi i principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento, tanto che la violazione del secondo può impedire la revoca degli atti illegittimi anche se avvenuta in tempi ragionevoli, e cioè nell’osservanza del principio della certezza;
2) non ammette la revoca quando il diritto all’affidamento nella stabilità della situazione acquisita dall’interessato sia stata oggetto di un apprezzamento errato dell’Amministrazione o frutto (anche nei comportamenti) di negligenza o imprecisione⁵⁸, per ritenerla consentita, invece, se l’istituzione da cui proviene tiene adeguatamente conto della misura in cui il destinatario dell’atto ha potuto eventualmente fare affidamento sulla legittimità dello stesso⁵⁹, ponendo pertanto la ponderazione degli interessi alla base della decisione di tutelare l’affidamento⁶⁰ o meno, che deve necessariamente essere ancorata al principio della correttezza e buona fede.

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(*)In corso di pubblicazione, per i tipi della Monduzzi, in un’opera collettanea sul procedimento e sul provvedimento dopo la legge 15/2005 e la prima giurisprudenza.

1 ) A. Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo alla luce della l. n. 15/2005. Prime riflessioni, in Nuove Autonomie, 3/2005, p. 295 ss.; M. Immordino, Articolo 21 quinquies, in N. Paolantonio, A. Police, A. Zito (a cura di) La pubblica amministrazione e la sua azione, Torino, 2005, p. 487 ss.; S. Vasta, I procedimenti di revisione, in V. Cerulli Irelli (a cura di), La disciplina generale dell’azione amministrativa, Napoli, 2006, p. 331 ss.
2 ) Per gli studi sul tema, prima della legge 241/90 cfr.: R. Alessi, La revoca degli atti amministrativi, Milano, 1956; F. Benvenuti, Autotutela (dir.amm.), in Enc. Dir. IV, Milano 1959, p. 537 ss.; R. Resta, La revoca degli atti amministrativi, Roma, 1972; S. Stammati, La revoca degli atti amministrativi. Strutture e limiti: linee dell’evoluzione, con una parentesi sull’annullamento d’ufficio, in Studi in memoria di V. Bachelet, Milano 1987, vol. II, p. 599 ss.; G. Coraggio, Autotutela (dir. amm.), in Enc. Giur. IV, Roma, 1988 p. 1 ss.; F. Paparella, Revoca (dir. amm.), in Enc. Dir., XL, Milano 1989 p. 204 ss.; A. Corpaci, Revoca e abrogazione del provvedimento amministrativo, in Dig. Disc. Pubbl. XIII, Torino 1997, p. 324 ss.; E. Ferrari, Revoca nel diritto amministrativo, in Dig. Disc. Pubbl., XIII, Torino 1997, p. 333; A. Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo, Napoli 1991; M. Immordino, Revoca degli atti amministrativi e tutela dell’affidamento, Torino 1999; N. Bassi, Principio di legalità e poteri amministrativi impliciti, Milano 2001, spec. 363-379; G. Ligugnana, Profili evolutivi dell’autotutela amministrativa, Padova, 2004; E. Mauro, Osservazioni in tema di revoca del provvedimento amministrativo e di recesso dagli accordi procedimentali, in Foro Amm. TAR, 2/2004, p. 554 ss..
3 ) Sul punto, cfr. E. Sticchi Damiani, La revoca dopo la legge n. 15 del 2005, in Foro Amm., TAR, 4/2006, p. 1547 ss.; M. Immordino, Art. 21 quinquies cit., p. 501; G. Ligugnana, Vecchie e nuove questioni in tema di revoca del provvedimento amministrativo, in Giustamm.it 2006.
4 ) Sulla questione, invero lasciata aperta dalla norma, relativa alla modalità di determinazione e – prima ancora - alla natura stessa dell’indennizzo, nonché alla funzione che lo stesso può assumere nell’ambito del procedimento di revoca si dirà più oltre. Basti per il momento considerare che la previsione in commento, nel parificare sostanzialmente la revoca al recesso di cui all’art. 11, comma 4, l. 241/90, supera i dubbi di costituzionalità, in ordine al trattamento differenziato previsto per le due fattispecie, sollevati tra gli altri da A. Corpaci, op. cit., p. 332, che richiama sul punto F. Merusi, Il coordinamento e la collaborazione degli interessi pubblici e privati dopo le recenti riforme, in Dir. Amm., 1993, p. 37 ss. Sulla distinguibilità tra recesso ex art. 11 l.241/90 e revoca, si veda V. Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino 1001, p. 495; G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino 2004, p. 242, S. Civitarese Matteucci, Regime giuridico dell’attività amministrativo e diritto privato, in Dir. pubbl. 2/2003; F. G. Scoca, La teoria del provvedimento dalla sua formulazione alla legge sul procedimento, in Dir. Amm. 1995, p. 42 ss.; L. Monteferrante, Ai confini del diritto pubblico: revoca e recesso nella legge sul procedimento amministrativo, in Corr.merito, 3/2006, p. 367; B.G. Mattarella, Il provvedimento amministrativo, in Gior.dir.amm. 2006, p. 478.
5 ) Cfr. M. S. Giannini, Diritto amministrativo, vol. II, Milano 1988, p. 1030, secondo cui la revoca-ripensamento sarebbe ammissibile solo se il provvedimento non ha ancora esplicato i suoi effetti, come ad es. nei casi di una delibera di indizione di gara prima dell’aggiudicazione; di un provvedimento soggetto a controllo prima che quest’ultimo intervenga. Per una ricostruzione delle posizioni della dottrina sulla revocabilità degli atti a seconda del tipo di efficacia, cfr. R. Villata, L’atto amministrativo, in AA.VV. Diritto Amministrativo, Bologna 2005, p. 873 ss.
6 ) Pubblicato sulla G.U. n. 26 del 1° febbraio 2007, mentre si scrive, in attesa di conversione.
7 ) “Revoca delle concessioni per la progettazione e costruzione di linee ad alta velocità e nuova disciplina degli affidamenti contrattuali nella revoca di atti amministrativi”.
8 ) Che, a dire il vero, non rappresenta neppure una novità, se si tiene conto dell’indirizzo giurisprudenziale già formatosi sul punto, all’esito della l. 15/05, che già si esprime in tal senso.Cfr. TAR Campania, sez.I, 8.2.2006, n. 1794; TAR Lazio, sez. III, 3.8.2006 n. 6911.
9 ) G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 266, a proposito della revoca determinata da mero ripensamento, cioè dall’ammissione di aver sbagliato.
10 ) R. Villata, L’atto amministrativo, cit., p. 874; proprio ad esempio di una fattispecie di revoca -decadenza o sanzione – viene portato, da E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano ed. 2003, p. 505, il caso di un provvedimento emanato in base a dichiarazioni non veritiere (art. 75 dpr 445/00: “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa”) dai cui benefici eventualmente conseguiti il dichiarante decade all’esito di controlli.
11 ) Si pensi, ad esempio, come già prima dell’emanazione del D.L. in discussione sottolineato da A. Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo alla luce della l. 15/2005. Prime riflessioni, cit., p. 295 ss., alla fattispecie degli accordi di cui all’art. 11 l. 241/90. La determinazione preliminare alla conclusione degli accordi procedimentali, passibili come è noto, del solo recesso unilaterale per sopravvenienza, ben potrebbe – in quanto atto amministrativo propedeutico ed espressione del consenso dell’A. alla regolazione degli interessi attraverso il ricorso alla veste contrattuale – essere oggetto di revoca- ripensamento o “sanzione”.
12 ) Cfr. C.d.S., V, 24.10.2000 n. 5710, in Foro Amm., 10/2000 p. 319; V, 28.5.04 n. 3463 in www.giustizia/amministrativa.it
13 ) Poiché l’atto di consenso alla formazione di un ordinario contratto con un terzo è oggetto di recesso ex art. 21 sexies e 1373 c.c., cfr. D. Sorace, Diritto delle amministrazioni pubbliche, Una introduzione, Bologna 2005, p. 82.
14 ) Art. 1, comma 36, l. 30.12.2004 n. 311.
15 ) La portata della norma è stata chiarita dalla Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri –Dipartimento della Funzione Pubblica – “Direttiva in materia di annullamento d’ufficio di provvedimenti illegittimi ai sensi dell’art. 1, comma 136, della legge 30.12.2004 n. 311 e dell’articolo 21 nonies della legge 7.8.1990 n. 241, come introdotto dalla legge 11.2.2005 n. 15”. Sul punto cfr. D.U. Galetta, I provvedimenti di riesame, in V. Cerulli Irelli (a cura di) La disciplina generale dell’azione amministrativa, cit., Napoli 2006, pp. 395 e 397.
16 ) Il d.l. n. 7/07 è una delle molteplici modifiche che la legge sul procedimento viene a conoscere. E’ di particolare interesse, anche ai fini del discorso che si va a fare sulla stabilità nel tempo della norma e del suo uso, l’annotazione di S. Cassese, Per una nuova disciplina dei diritti dei privati nei confronti delle pubbliche amministrazioni, in Giorn. dir. amm. 1/07, p. 5: “la legge italiana sul procedimento è stata modificata più di dieci volte in un quindicennio, mentre la legge austriaca, in ottanta anni non ha subito cambiamenti radicali, e quella americana, in sessanta anni, viene segnalata come un esempio di durata”.
17 ) La revoca dopo la legge n. 15 del 2005, cit., p. 1547 ss.
18 ) Sulla medesima questione, cfr. M. Immordino, Articolo 21 quinquies, cit., p. 501, secondo cui l’interesse pubblico sopravvenuto non è fattispecie autonoma dalle altre due, ma alle medesime presupposto.
19 ) Per la distinzione tra i due tipi di efficacia, su tutti, si veda G. Falcon, Questioni sulla validità e sull’efficacia del provvedimento amministrativo nel tempo, in Dir. Amm. 1/2003 p. 1 ss. “Se si considera l’efficacia dal punto di vista del momento in cui interviene, essa è sempre istantanea, nel senso che si produce tutta in un determinato istante, che è appunto il momento di acquisizione dell’efficacia. Quello che cambia è il rapporto tra l’oggetto del provvedimento, inteso come suo contenuto dispositivo e la dimensione temporale”. A titolo esemplificativo: ad efficacia istantanea è il permesso di costruire, poiché è un provvedimento che legittima una azione unica, anche se composta da più azioni. Ad efficacia continuativa, o durevole, è il provvedimento di concessione di beni o servizi: ciò che viene legittimato non è una azione nella sua unicità, o determinazione storica ma nel suo tipo, si tratta, in altri termini, di “comportamenti ripetibili individuati nel tipo”.
20 ) Previsione che, almeno per l’ipotesi della revoca-ripensamento, sarebbe stato opportuno inserire, in ragione dell’alto tasso di discrezionalità che connota tale fattispecie, secondo A. Contieri, Il riesame del provvedimento amministrativo alla luce della legge 15/2005. Prime riflessioni, cit., che suggerisce pertanto di limitarne l’operatività a fatti soggettivamente sopravvenuti.
21 ) Nel corso dei lavori parlamentari che hanno preceduto l’approvazione della l. 15/2005 è “caduto” il termine, di due anni, per l’adozione del provvedimento di revoca, così come il principio del legittimo affidamento, pure inserito nel progetto di modifica e poi espunto quale criterio generale. Secondo il TAR Lazio, sez. III, 3.8.2006 n. 6911, in Foro Amm. TAR, 6/06 p. 2545 ss., il richiamo al termine ragionevole ed al principio del legittimo affidamento operato all’art. 21 nonies, sarebbe immediatamente applicabile, come principio generale, anche all’ipotesi della revoca.
22 ) Secondo B.G. Mattarella, Il provvedimento amministrativo, cit., p. 478, il termine “danno” sarebbe improprio: la tutela accordata al sacrificio imposto al privato non è piena e, trattandosi di un indennizzo, è esclusa quella per equivalente. Sul punto, si veda anche V. Cerulli Irelli, Introduzione a La pubblica amministrazione e la sua azione, cit., p. 21, il quale sostiene che “l’espressione “pregiudizio in danno” è da intendere in senso non tecnico”; cioè non in base alle previsioni di cui agli artt. 2043,1218, 1223 c.c.
23 ) Poiché il riferimento potrebbe prospettarsi come del tutto ultroneo, a voler seguire quell’orientamento richiamato anche da A. Corpaci, Revoca e abrogazione, cit., p. 332 , che non rinviene differenze tra le ipotesi in cui l’assetto del rapporto privato - p.A., “quando vi è convergenza del privato e della p.A. su di un programma (sicchè la prestazione del privato è necessaria per il raggiungimento delle finalità della p.A.)” “sia formalizzato in un accordo o in un provvedimento”. E’ la tesi di P.L. Portaluri, Accesso procedimentale e stabilità dei provvedimenti a collaborazione necessaria, Dir. Pubbl. 1995, p. 679, secondo cui il regime giuridico degli accordi, contemplato al comma 4 dell’art. 11 l. 241/90, può trovare applicazione anche in presenza di “una regolazione formalmente unilaterale di un rapporto di sostanziale sinallagmaticità tra i contenuti dell’interesse (pretensivo) del privato e di quello della pubblica amministrazione”.
24 ) Così V. Cerulli Irelli, Introduzione, cit., p. 21.
25 ) Cfr. sul punto, ancora V. Cerulli Irelli, Introduzione, cit.,p. 4 e più in generale sul potere di revoca in sé, B.G. Mattarella, Il provvedimento, cit.,
p.478 ; D. Sorace,Diritto delle Amministrazioni pubbliche, Una introduzione, cit., p. 81, secondo cui la previsione della revoca-ripensamento oltre ad essere “sostanzialmente incoerente con la regola “per cui la revoca non ha efficacia retroattiva” contrasta con uno di quei principi fondamentali di qualsiasi ordinamento giuridico (spesso richiamato dalla giurisprudenza comunitaria) che è costituito dalla certezza del diritto”. Secondo Sorace, poi, tale contrasto “non può considerarsi superato con la previsione dell’indennizzo”.
26 ) Così G. Alpa, La certezza del diritto nell’età dell’incertezza, Editoriale Scientifica, Napoli, 2006, p. 13.
27 ) Così, ancora, G. Alpa, op. ult.cit., p. 23.
28 ) Cfr. sul fenomeno, in generale in diritto amministrativo, R. Ferrara, Introduzione al diritto amministrativo, Bari, ed.2002; sul punto ancora, G. Alpa, La certezza del diritto, cit., p. 59, ove un ampio richiamo a quella giurisprudenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea per la distinzione tra i casi in cui l’ordinamento è normalmente stabile, da quelli in cui “la regolazione del mercato richiede frequenti interventi, per cui – ad esempio nel commercio – non vi sono affidamenti legittimi da tutelare”.
29 ) Così G. Alpa, op. cit., p. 75; e si veda G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino 1992, p. 202, secondo cui la “fissità” nella quale si traduceva l’originaria nozione di certezza del diritto non può considerarsi ormai “elemento portante” dei sistemi giuridici, con il limite però della non trascurabilità di altri valori: “uguaglianza, prevedibilità, imparzialità ed il carattere non arbitrario dell’attività amministrativa…”
30 ) Così M. Immordino, Art. 21 quinquies, cit. p. 492 ss. Sullo specifico problema della revocabilità dell’atto amministrativo, che ne costituirebbe carattere qualificatorio, garantendo la corrispondenza del provvedimento alle ragioni di interesse pubblico, F. Benvenuti, Autotutela, (voce Diritto amministrativo) in Enc. Dir., IV, 1959, p. 542 ss.; F. Merusi, L’affidamento del cittadino, Milano 1970, in Buona fede e affidamento nel diritto pubblico, Dagli anni “trenta” all’ “alternanza”, Milano 2001, p. 192, secondo cui “L’attuazione del canone di efficienza non può tradursi in atti fissi…. ma in atti liberamente mutabili dall’organo emittente”
31 ) Così, J. Shwarze, Rules and general principles of european administrative law, in Riv. it. dir. pubbl. com., 5/2004, p. 1221.
32 ) Così J. Swarze, op. ult. cit., 1221 –2.
33 ) Cfr. D.U. Galetta, Il diritto ad una buona amministrazione europea come fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della Pubblica Amministrazione, in Riv. it. dir. pubbl. com., 3/4-2005, p. 819 ss., che rileva come l’esperienza giuridica italiana conosce (ed ha elaborato) principi come la proporzionalità, l’imparzialità, la certezza del diritto, “nella forma di principi sul potere; posti in funzione della legittimazione del potere”.
34 ) Così, Cass. n. 157/03 richiamata peraltro – proprio in materia di revoca- dalle sentenze della 3° Sezione del TAR Lazio, 3 agosto 2006 n. 6911 e 10 gennaio 2007 n. 76, la prima su Foro Amm., TAR, 4/2006 p. 2545 ss.; la seconda su lexitalia.it 1/07
35 ) Così F. Manganaro, Principio di buona fede e attività delle amministrazioni pubbliche, Napoli 1985, p. 125.
36 ) Così ancora F. Manganaro, op. ult. cit., p. 136; nel senso che il principio di legalità vada configurato in termini più ampi, per il fondamento del potere di riesame – prima della l. 15/2005 – nel principio di efficacia ed a confutazione delle tesi della necessaria tassatività delle previsioni sul potere di revoca, cfr. M. Immordino, Revoca degli atti amministrativi e tutela dell’affidamento, cit., p. 108; G. Ghetti, Brevi note in ordine alla revoca dell’atto amministrativo, in Scritti in onore di A. Piras, Milano 1996, p. 304 secondo cui la revocabilità del provvedimento andrebbe fondata sull’art. 97 Cost. e sulle esigenze di efficienza legate al passaggio da una amministrazione di imperio ad una di erogazione e costituirebbe principio generale dell’ordinamento: la previsione sempre più frequente dell’istituto in materie diversissime ne avrebbe fornito riprova.
37 ) Così V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino 2006, p. 455.
38 ) Per G. Greco, Effettività del diritto amministrativo nel sistema comunitario (e recessività nell’ordinamento nazionale?), in Dir. Amm. 2/2003, p. 281, “una particolare manifestazione di effettività – consistente nella idoneità della misura a conseguire il risultato – è contenuta in una delle articolazioni possibili del principio di proporzionalità.”
39 ) G.B. Mattarella, Il provvedimento, cit., p. 1: “le prime ventitrè parole dell’art. 21 quinquies potrebbero essere sostituite dalla parola sempre”.
40 ) Sulla questione cfr. A. Contieri,M. Immordino, L’omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca, in Foro Amm. TAR 6/7/8 2006, p. 2783 ss., spec. P. 2794.
41 ) Cfr. F. Fracchia, M. Occhiena, Teoria dell’invalidità dell’atto amministrativo e art. 21 octies, l. n. 241/90: quando il legislatore non può e non deve, in giustizia amministrativa, 1/2005, spec. p. 85 secondo cui “sarebbe stato preferibile ipotizzare strumenti di “deprezzamento” dei vizi formali….o comunque una loro catalogazione normativa che non rinviasse ad una difficile azione di affinamento giurisprudenziale”.
42 ) Quella dell’interesse all’annullamento del provvedimento di riesame per motivi “formali”, è la tesi di F. Saitta, Nuove riflessioni sul trattamento processuale della omessa comunicazione di avvio del procedimento: gli artt. 8, comma ult. e 21 octies, comma 2, l. 241 del 1990 a confronti, in Foro Amm. TAR 6.2006, p. 2295 ss. Non senza considerare peraltro secondo quanto osserva ancora F. Saitta, op. ult. cit.– quanto all’onere della prova – che esso solo formalmente incombe sull’Amministrazione. Nella sostanza, e ad evitare il rischio di incorrere in una pronuncia di inammissibilità per carenza di interesse, è il cittadino a dovere dimostrare una alternativa possibile di provvedimento e, dunque, l’utilità (almeno potenziale) della sua partecipazione.
43 ) Cfr. F. Merusi, Buona fede e affidamento nel diritto pubblico. Dagli anni “trenta” all’ “alternanza”, cit., p. 15, secondo cui “Quando la ragionevole ponderazione degli interessi implica il sacrificio della tutela dell’affidamento, la tutela dell’affidamento non viene meno ma si sposta sul suo equivalente pecuniario. Se e quando l’affidamento ha un contenuto economicamente valutabile”.
44 ) Prime osservazioni sulla legge di riforma della l. 241/1990, in Giustiza amministrativa, 1/2005, p. 36.
45 ) Secondo F. Merusi, L’affidamento del cittadino, cit., p. 154, affermare che l’unico limite all’efficacia della revoca sia costituito dall’esistenza di diritti oggettivi non basta: se si guarda a quella giurisprudenza che nega la revocabilità “ad nutum” di un bando di gara, da essa può trarsi la convinzione che “la fondante della tutela è individuabile nell’applicazione del principio di buona fede come fonte dell’affidamento dei soggetti partecipanti al concorso e non in un presunto inesistente diritto soggettivo”
46 ) Così A. Romano Tassone, Prime osservazioni sulla legge di riforma, p. 36.
47 ) E’ la tesi di E. Sticchi Damiani, La revoca dopo la l. n. 15 del 2005, cit. p. 1547 cit.; e si veda pure A. Travi, Relazione convegno AIPDA 2006 “Analisi economica e diritto amministrativo” (che non risulta ancora pubblicata) secondo cui la previsione dell’indennizzo consente, almeno in parte, che il rischio della sopravvenienza gravi sull’Amministrazione e non più soltanto sul privato. In tal modo, i rapporti di durata avrebbero acquistato in stabilità, e il giusto dimensionamento dell’indennizzo sarebbe espressione del rispetto del canone di efficienza che, a sua volta, ed in mancanza di criteri generali ottimali per la quantificazione, assumerebbe la funzione di criterio di integrazione dell’ordinamento.
48 ) Cfr. nota 33. E di tanto sembra dare contezza la previsione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo: elemento del procedimento di revoca e dunque espressione di un potere autoritativo. Cfr. nel senso della aderenza della disposizione ai canoni ermeneutici individuati dalla Corte Costituzionale con la sentenza 204/04 per il fondamento della giurisdizione esclusiva, G. Ligugnana, Vecchie e nuove questioni in tema di revoca del provvedimento amministrativo, giust.amm.it cit.
49 ) Sulla conformità della tutela limitata per la lesione provocata alla sfera del privato con il diritto europeo, cfr. B.G. Mattarella, Il provvedimento, cit., p.478 che si interroga sulle conseguenze dell’applicazione dell’attuale disciplina della revoca ad un’impresa di un altro Stato operante, in forza di autorizzazione, in Italia.
50 ) E’ la tesi di G. Greco, Effettività del diritto amministrativo, cit. p. 285.
51 ) Su cui si veda Shwarze, Rules and general principes of european administrative law, cit., p. 1,2, 22.
52 ) Sulla questione del tipo di invalidità da riconoscersi agli atti adottati in violazione del diritto comunitario, cfr. M.P. Chiti, L’invalidità degli atti per violazione di disposizioni comunitarie e il relativo regime processuale, in Dir. Amm. 4/2003; p. 687 ss.; D. De Pretis, ‘Illegittimità comunitaria” dell’atto amministrativo definitivo, certezza del diritto e poteri di riesame, in Giorn.dir.amm. 7/2004 p. 725 ss.; G. Greco, Incidenza del diritto comunitario sugli atti amministrativi italiani, in M.P. Chiti – G. Greco, Trattato di diritto amministrativo europeo, Milano 1997, I, p. 555.
53 ) da E. Castorina, “Certezza del diritto” e ordinamento Europeo: riflessioni intorno ad un principio “comune”, in Riv.it.dir.pubbl.com. 1998, p. 1177 ss., spec.1188.
54 ) Su cui si veda pure F. Gentili, Il principio comunitario di cooperazione nella giurisprudenza della Corte di Giustizia CE, in Cons. St. 2004, II, 233 ss. spec. 235.
55 ) Così, E. Castorina, op. cit., p. 1177.
56 ) Si tratta della sentenza, citata, n. 76, del 10.1.2007, che peraltro è in termini con la precedente 3.8.2006 n./ 6911, anch’essa citata.
57 ) Secondo il TAR Campania, sez. I, 8.2.2006 n. 1794 in lexitalia.it “Il modello indennitario tratteggiato dal novello art. 21 quinques della l. 241/90 delinea una fattispecie (riconducibile al modello dogmatico della responsabilità da atto lecito dannoso) in cui l’atto di revoca rileva di per sé quale fattore cui conseguono risvolti patrimoniali a carico della p.A. in relazione agli eventuali pregiudizi che dovessero verificarsi a carico degli amministrati, al di fuori non solo di qualsivoglia profilo di illegittimità intrinseca del provvedimento, ma anche indipendentemente da ogni concreto profilo dei canoni comportamentali di correttezza, buona fede e di tutela dell’affidamento”.
58 ) Raggiunge la soluzione opposta anche TAR Puglia, Lecce, 8.7.2004 n. 4921.
59 ) A. Damato, Revoca di decisione illegittima e legittimo affidamento nel diritto comunitario, in Dir. Dell’Unione Europea, 2/1999, p. 299 s. spec. 303.
60 ) F. Merusi, L’affidamento del cittadino, ora in Buona fede e affidamento, cit., p. 103 ss., pur se a proposito dell’annullamento di ufficio.

(pubblicato il 22.2.2007)