1. Il fatto
Con sentenza n. 117/2007 la Suprema Corte di Cassazione, a Sezioni Unite Civili, ha definitivamente chiarito una delle controversie che affligge maggiormente i cittadini italiani. Oggetto della decisione de qua sono le aree di sosta veicolare a pagamento, meglio note come “strisce blu”, diventate, da un lato, una vera e propria spesa fissa per la quasi totalità dei cittadini e, allo stesso tempo, la voce principale di entrata delle casse comunali. I Supremi Giudici hanno affrontato detta questione su ricorso presentato dal Comune di Quartu Sant’Elena (CA) avverso la sentenza n. 991/2002 del Giudice di Pace di Cagliari con la quale è stato dato accoglimento al ricorso di opposizione avverso alcune sanzioni elevate dalla Polizia Municipale di Quartu Sant’Elena (CA) per violazione dell’art. 157, 6° comma, C.d.S. Alla base della decisione del Giudice di Pace v’è la violazione dell’art. 7, 8° comma, C.d.S., ove si afferma che “Qualora il comune assuma l'esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l'installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f), su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta. Tale obbligo non sussiste per le zone definite a norma dell'art. 3 "area pedonale" e "zona a traffico limitato", nonché per quelle definite "A" dall'art. 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di traffico”. In particolare, il ricorrente prime facie contestava nel merito le delibere della Giunta Municipale di detto Comune laddove esse, estendendo in toto le aree destinate a sosta a pagamento, non prevedevano alcuno spazio di sosta privo di pagamento o sosta controllata, per come previsto dal succitato art. 7, 8° comma, C.d.S. Il Comune resistente – sostenendo l’incompetenza del Giudice Adito “a deliberare in materia di dichiarazione di illegittimità di atti amministrativi” – opponeva la legittimità di dette delibere in quanto rientranti tra quelle definite “A” dall’art. 2 D.M. 2 aprile 1968 n. 1444 del Ministero dei Lavori Pubblici.
Il Giudice di Pace, invece, accoglieva il ricorso proposto, recependo i rilievi del ricorrente e disapplicando le delibere in oggetto perché contrastanti, in particolare, con quanto stabilito dall’art. 7, 8° comma, C.d.S. Il Comune di Quartu Sant’Elena, avverso detta sentenza ha proposto ricorso per Cassazione, lamentando, in primis, la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, 1° comma, lettera b), del D.P.R. 15 giugno 1959 n. 393, ed, in secundis, il difetto di giurisdizione del Giudice di Pace poiché quest’ultimo non si sarebbe limitato alla pura e semplice disapplicazione dell’atto amministrativo (rectius le delibere impugnate) ma avrebbe travalicato i propri poteri emettendo una valutazione di merito circa gli strumenti e le modalità di gestione e pianificazione delle aree comunali adibite a parcheggio. Ciò, quindi, in violazione dell’art. 23, terz’ultima comma, della legge n. 689 del 1981 nel suo coordinamento con gli articoli 4 e 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E.
I Supremi Giudici, invero, decidevano per il rigetto del ricorso, sulla base delle seguenti motivazioni.
In primo luogo, per ciò che attiene la giurisdizione, la Suprema Corte ha osservato che il Giudice di Pace – cui spetta la competenza per le opposizioni ad ordinanza-ingiunzione irroganti sanzioni amministrative - con la sentenza, non ha emesso alcun giudizio di merito sull’atto amministrativo, nel pieno rispetto dell’autonomia decisionale delle scelte della p.a. le cui violazioni debbono essere, eventualmente, sollevate dinanzi al Giudice amministrativo.
Il Giudice di prime facie, invece, si è limitato alla disapplicazione dell’atto amministrativo allorquando esso violava quanto disposto dall’art. 7, 8° comma, C.d.S., non prevedendo, nelle zone interessate, aree parcheggio non sottoposte a pagamento e che non rientrano nelle zone definite “a norma dell’art. 3 <
> e <> nonché per quelle definite <
> dall’art. 2 del Decreto del Ministro dei Lavori Pubblici 2 aprile 1968 n. 1444 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, e in altre zone di particolare rilevanza urbanistica, opportunamente individuate e delimitate dalla giunta nelle quali sussistano esigenze e condizione particolari di traffico”, per le quali non sussiste alcun obbligo di prevedere aree libere di parcheggio.
Il giudice di merito, quindi, “ha solo rilevato vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi istitutivi di zone di parcheggio a pagamento” per contrasto con la norma imperativa, con conseguente disapplicazione degli stessi provvedimenti amministrativi.
Ciò, peraltro, è stato confermato – in una delle prime sentenze successive al pronunciamento delle Sezioni Unite – dal Giudice di Pace di Cosenza con sentenza n. 183/2007 ove il ricorrente contestava la violazione dell’art. 7, 8° comma C.d.S., per le medesime ragioni. A differenza del caso in oggetto dei Supremi Giudici, in quella circostanza l’area interessata dalla violazione de qua era ben più ampia, riguardando la quasi totalità del centro cittadino. Ancor più grave è risultata la mancata produzione, da parte dell’Ente resistente, in detto giudizio, delle delibere municipali che avrebbero consentito la previsione di aree libere di parcheggio ai sensi dell’art. 7, 8° comma C.d.S.
2. La rilevanza della decisione ai fini della tutela dei diritti
Tale pronunciamento è determinante ai fini della tutela dei diritti dei cittadini ed invero riguarda un fenomeno oggi dilagante individuato nella trasformazione complessiva delle aree di sosta cittadine in aree a pagamento all’aperto, con la beffa della mancata custodia che invece viene assicurata nella quasi totalità dei parcheggi a pagamento. Quanto accade determina, in buona sostanza, l’introduzione di un nuovo balzello a carico di tutti i cittadini. Ed in proposito, non è superfluo rilevare che la ratio dell’art. 7, 8° comma, C.d.S. risiede proprio nella volontà del legislatore di garantire ai cittadini adeguate aree di sosta a pagamento e non, ovvero garantire a tutti i cittadini, anche e soprattutto i meno abbienti, il diritto ( e non la certezza) di aree di sosta per gli autoveicoli. Quanto appena affermato è in perfetta sintonia, oltretutto, con il principio della sosta libera che si evince, in negativo, dalle disposizioni di cui all’art. 157, n. 2 C.d.S. (“salvo diversa segnalazione ovvero nel caso previsto dal comma 4, in caso di fermata o di sosta il veicolo deve essere collocato il più vicino possibile al margine destro della carreggiata”) e 5° comma del medesimo articolo (“Nelle zone di sosta all'uopo predisposte i veicoli debbono essere collocati nel modo prescritto dalla segnaletica”) e che quindi rappresenta la regola nel nostro ordinamento contro l’eccezione rappresentata dalla sosta a pagamento.
La sentenza n. 116/2007 delle Sezioni Unite assume speciale rilevanza allorché, ribadisce, con fermezza, la vigenza dell’art. 7, 8° comma, C.d.S. e rappresenta un monito, indiretto, alle amministrazioni di non anteporre le esigenze di cassa dell’Ente ai diritti dei cittadini ed alle leggi vigenti. Non è casuale, infatti, che le Sezioni Unite Civili abbiano ritenuto di doversi esprimere su una questione giuridica di non difficile interpretazione a fronte di una lapalissiana norma del Codice della Strada. Non è certo codesta la sede per confutare la gestione delle amministrazioni pubbliche ed, in particolare, degli Enti comunali. Vero è, però, che tale vicenda deve far riflettere sulla facilità con cui si dispone delle risorse finanziarie dell’Ente e sulla considerazione del cittadino, sempre più diffusa tra gli amministratori – a fronte di una continua diminuzione dei trasferimenti dallo Stato alle Regioni ed agli Enti Locali – inteso oggi come contribuente da spremere sino all’impossibile per mezzo di una pioggia continua e costante di balzelli di ogni tipo. Ancor più grave sarebbe – ma il condizionale è d’obbligo in attesa di riscontri concreti – quanto emerge dal comportamento negativo degli Enti comunali in sede di giudizio: la mancata produzione, su richiesta del ricorrente, delle delibere municipali che autorizzino l’estensione delle aree di sosta a pagamento crea il sospetto, tra i cittadini, sull’esistenza o meno di dette delibere. Ciò sarebbe ancor più grave della “semplice” violazione dell’art. 7, 8° comma, C.d.S. e ipotizzerebbe violazioni di natura penale.
3. La tutela del cittadino/ consumatore
Si profila, pertanto, un ulteriore occasione per i cittadini per l’affermazione del principio della legalità costituzionale nel nostro Paese. Occasione ( o sfida) che certamente dovranno raccogliere le associazioni dei consumatori e degli utenti magari verificando se nei singoli Comuni la presenza di aree di sosta a pagamento sia legittima o meno. Non sarà facile, certo, ma eviterà che la sentenza n. 116/2007 delle Sezioni Unite diventi un fiore nel deserto consentendole, quindi, di espandere i propri effetti anche al di fuori delle aule giudiziarie.
Non a caso si palesa l’intervento delle associazioni dei consumatori. Quanto affermato dalla Corte di Cassazione a mezzo di detta sentenza, difatti, potrebbe rappresentare la punta di un iceberg limitatamente alla gestione degli spazi pubblici destinati alle aree di sosta a pagamento (ma il discorso potrebbe essere esteso ad altri settori della gestione amministrativa degli Enti locali).
Ed invero, in una Paese ove la Pubblica Amministrazione – in particolare in periferia – mostra di essere ancora indietro nell’applicazione della legislazione in tema di accesso agli atti amministrativi e ben lungi dall’affermazione, su tutti, del principio della trasparenza degli stessi, l’unica azione efficace è rappresentata dal controllo e dall’intervento delle associazioni dei consumatori le quali, probabilmente, incutono negli amministratori pubblici un certo timore ed il cui intervento è stimolo maggiore alla piena affermazione della legge.
L’intervento delle associazioni consumeristiche è ancor più doveroso a fronte di un ulteriore debolezza del sistema italiano – in particolare nel mezzogiorno del Paese – ed individuabile nella quasi inesistenza del Difensore Civico, a sua volta dotato di debolissimi poteri di contrasto ai soprusi della Pubblica Amministrazione.
Nonostante i progressi della disciplina italiana in tema di tutela del consumatore, non ultima l’approvazione del Codice del Consumo, si registra una legislazione che solo sul piano teorico garantisce i consumatori (ergo i cittadini) e non sul piano processuale ove l’attività di denuncia delle associazioni di consumatori deve arrendersi perdendo la sua spinta iniziale.
Se si esclude la giurisdizione amministrativa ove “lamentando la lesione degli interessi legittimi dei cittadini si riesce ad ottenere la tutela diretta e immediata degli interessi della collettività” , sul piano della giurisdizione penale e civile non si raggiunge alcun beneficio per la collettività e, di conseguenza, alcuna decisione tale da determinare cambiamenti di alcun tipo.
In un contesto del genere, assume rilevanza cruciale l’attività di autotutela, intesa come azione posta in essere direttamente dai consumatori sia singolarmente che come gruppo.
Essa, però, presuppone la presenza di un organismo o una figura all’interno della Pubblica Amministrazione che, stimolata dalle denunce e dai rilievi di consumatori ed associazioni, svolga un ruolo attivo di stimolo all’Amministrazione stessa. Ed invero, se da un lato è necessario un contesto sociale ove l’associazionismo consumeristico è ben radicato ed il cittadino-consumatore è attento all’azione amministrativa, d’altro canto l’organismo titolato alla tutela del cittadino deve essere dotato di poteri sanzionatori efficaci ma, soprattutto, deve essere posto in posizione di assoluta indipendenza dall’ente soggetto al controllo.
Soffermando l’analisi sulla figura del Difensore Civico si nota che, salvo rari casi, esso non gode dei requisiti d’indipendenza e di autonomia essendo, quasi sempre, nominato dall’amministrazione nei cui confronti deve esercitare la sua attività. In buona sostanza, siamo ben lontani dalla figura dell’Ombudsman che nacque in Svezia ai primi dell’800, oggi diffuso in tutto il mondo, il cui requisito essenziale è, appunto, l’autonomia dall’ufficio verso il quale si effettua l’attività di reclamo e, per tale ragione, tradizionalmente soggetto ad elezione popolare.
Il quadro che si delinea è sconfortante: un difensore civico non indipendente; associazioni dei consumatori dotate di marginali strumenti processuali volti a sanzionare l’illegittimità dell’azione amministrativa; un cittadino-consumatore poco informato sui propri diritti nei confronti dell’amministrazione ed il cui comportamento è condizionato, anche inconsapevolmente, da una naturale soggezione verso l’organismo pubblico.
L’autotutela è, perciò, l’arma spuntata in mano ai coraggiosi contro un’amministrazione talvolta arrogante e superficiale e che costringe, spesso, il ricorso solitario alla tutela giurisdizionale. Ciò produce, però, un triplice effetto: il riconoscimento delle proprie ragioni a seguito di un lunghissimo ed estenuante procedimento; una tutela individuale che non estende i suoi effetti alla collettività e che, per tali ragioni, non riesce a modificare i comportamenti illegittimi della pubblica amministrazione.
L’intervento legislativo, a questo punto, diventa essenziale per poter, efficacemente, dare attuazione alla disciplina dell’accesso agli atti amministrativi; per dotare i cittadini di strumenti validi a contrastare il fenomeno della mala amministrazione; consentire, infine, a quest’ultima di svolgere il proprio ruolo nel pieno rispetto dei principi statuiti a livello comunitario e costituzionale.
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