1. Premessa
Innanzi tutto rivolgo un deferente pensiero al Capo dello Stato, sempre attento ai temi della giustizia, garante dell’unità nazionale e dei principi e valori del nostro ordinamento costituzionale.
Associandomi al saluto rivolto dal Presidente della Sezione ringrazio tutti i presenti che con la loro partecipazione conferiscono prestigio e solennità a questa cerimonia inaugurale.
La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario rappresenta un momento di riflessione sulla posizione istituzionale della magistratura contabile e sui risultati conseguiti con la funzione svolta.
I giudici contabili preposti alla salvaguardia della puntuale e corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono deputati ad effettuare un esame complessivo delle attività espletate nell’esercizio delle funzioni istituzionali.
Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti con la relazione espone alla Comunità Regionale, al mondo politico, alle Amministrazioni regionali e locali, ai rappresentanti delle altre magistrature e dell’Avvocatura dello Stato, a tutte le Autorità civili, militari e religiose, agli organi di informazione e a tutti i cittadini, le risultanze e l’analisi del lavoro svolto nell’anno precedente, rendendo di pubblica opinione i risultati conseguiti.
2. Attuazione della legge n. 89 del 2001 (c.d. legge Pinto).
Com’è noto la legge Pinto è nata dalla necessità di limitare le condanne inflitte all’Italia dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo per violazione del principio della ragionevole durata dei processi previsto dall’art. 6 della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali.
Il legislatore italiano ha dato risposta ai moniti provenienti da Strasburgo ed ha istituito con la legge n. 89/2001 una giurisdizione nazionale in materia, con attribuzione di specifica competenza alla Corte d’Appello, allo scopo di riconoscere un’equa riparazione al cittadino danneggiato dalla durata non ragionevole di un processo.
Il decreto che accoglie la domanda d’equa riparazione va comunicato, ai fini dell’avvio dell’azione di responsabilità, al Procuratore Generale della Corte dei Conti, nonché ai titolari delle azioni disciplinari nei confronti dei magistrati.
Alla Procura Regionale, nel corso del 2006, sono pervenuti dalla Procura Generale 76 decreti d’accoglimento d’equa riparazione.
Sulla base dei predetti decreti la Procura Regionale ha aperto un numero corrispondente di istruttorie ed ha avviato gli accertamenti di propria competenza.
Con riferimento alla competenza, come già evidenziato nella relazione dell’anno giudiziario 2004, il giudice ordinario ha subito una deroga rispetto alle norme ordinarie, essendo prevista la competenza territoriale di una Corte di appello diversa da quella nel cui territorio si è celebrato il processo della cui durata si duole il cittadino.
Tale spostamento è stato messo in discussione per quanto attiene ai processi d’equa riparazione che riguardano magistrature diverse da quell’ordinaria.
La Corte d’Appello di Perugia in più occasioni ha negato la propria competenza in favore della Corte d’appello di Roma per processi diversi da quelli riguardanti la magistratura ordinaria che si sono celebrati nel territorio di quest’ultimo ufficio giudiziario, mentre si è ritenuta competente per quelli celebratisi nel proprio territorio.
In particolare, il predetto ufficio giudiziario ha evidenziato che la legge fa riferimento ai distretti di Corte d’appello che è circoscrizione territoriale della magistratura ordinaria e non delle altre magistrature, quali la Corte dei Conti e il Tribunale Amministrativo Regionale.
La Corte d’Appello di Firenze, invece, ha ritenuto applicabile le norme della legge Pinto concernenti lo spostamento di competenza perciò ha deciso i giudizi relativi alla Regione Umbria, mentre non si è ritenuta competente per quelli relativi alla Regione Toscana.
La Corte di Cassazione, Sez. 1° Civ., con Ordinanza n. 1653 del 4.2.2003, ha deciso un regolamento di competenza in materia statuendo che per i processi celebrati da magistrature diverse da quella ordinaria sono vigenti le norme comuni sulla competenza, applicandosi conseguentemente l’art. 25 c.p.c.
In qualche occasione i ricorsi sono stati depositati anche presso la Corte d’appello di Roma. Non si conoscono le ragioni di tale scelta territoriale.
Allo stato, quindi, come già accennato in precedenza, alla Procura Regionale della Corte dei Conti della Regione Umbra pervengono decisioni riguardanti giudizi d’equa riparazione dalla Corte di appello di Firenze, dalla Corte di appello di Perugia e dalla Corte di appello di Roma.
Su questo tipo di competenza territoriale recentemente ha manifestato il proprio dissenso anche la magistratura amministrativa.
La legge Pinto non ha previsto alcun spostamento di competenza con riferimento all’eventuale conseguente giudizio di responsabilità promosso dalla Procura Regionale della Corte dei conti (compreso quelli attinenti alla magistratura contabile), essendo competente la Sezione Regionale del territorio dove si è verificato l’evento dannoso, ossia dove è stato celebrato il giudizio contestato dal cittadino.
Recentemente, sulla base di deleghe istruttorie disposte dal sottoscritto Procuratore Regionale, il Presidente della Sezione Umbria ha affermato che dette deleghe istruttorie conferite ai sensi dell’art. 2, comma 4°, della legge n. 19 del 14.1.1994 si presentano di dubbia ammissibilità, perché lo svolgimento dell’attività istruttoria da parte del Presidente della Sezione determina negative ripercussioni sul suo diritto a svolgere la connessa funzione giudicante (artt. 51 e 52 c.p.c.).
Al riguardo, deve osservarsi che il problema è facilmente risolvibile conferendo delega istruttoria al dirigente della segreteria o addirittura a soggetti estranei, non essendo possibile condizionare in alcun modo l’attività del requirente.
Invece, per ciò che attiene alla lamentata condizione d’astensione evidenziata dal Presidente della Sezione Umbria, il problema resta ed è auspicabile che il legislatore intervenga in materia.
Appare chiaro che si versa in una situazione alquanto delicata e che crea a dir poco molto imbarazzo al Pubblico Ministero Contabile.
E’ da sottolineare che lo spostamento della competenza della Corte d’appello nell’ambito della magistratura ordinaria è stato deciso dal legislatore proprio per evitare che soggetti giudicanti e soggetti giudicati convivessero nello stesso distretto.
Si nutrono forti perplessità sulla mancata previsione di una norma che disponga il predetto spostamento di competenza anche per la Corte dei Conti.
In sostanza la Procura Regionale, per gli eventuali giudizi riguardanti la giurisdizione contabile, dovrebbe agire nei confronti dei componenti la stessa Sezione Giurisdizionale della Regione di propria competenza.
In prospettiva, anche se a livello solo ipotetico, il problema - qualora si dovesse presentare - creerebbe moltissimi problemi di compatibilità funzionale nell’ambito dello stesso ufficio giudiziario contabile.
3 -- Attività della Procura Regionale
La Procura, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti, è destinataria delle denuncie provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dalla collettività locale.
Alla Procura pervengono denuncie qualificate riguardanti fatti clamorosi ed eclatanti per la finanza pubblica.
Le denuncie maggiori giungono dai cittadini che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nell’utilizzazione delle risorse pubbliche, soprattutto nell’attuale momento congiunturale nel quale i sacrifici chiesti ai cittadini sono sempre più consistenti.
Gli articoli dei quotidiani, dopo una attenta verifica preliminare, costituiscono fonte di interessanti fattispecie di danno, degne della massima attenzione.
Ai giornalisti va un particolare ringraziamento per la pubblicazione dei predetti articoli, attività non popolare e non apprezzata da chi pone in essere condotte illecite produttive di danno erariale, ma molto utile all’attività requirente.
Un ulteriore ringraziamento va fatto per l’obiettività, la trasparenza e la correttezza professionale dimostrata dalla maggior parte dei giornalisti nella pubblicazione delle notizie interessanti la Procura e per la spontanea solidarietà manifestata da alcuni di essi in particolari contingenze.
La Procura apre istruttorie su tutte le istanze, segnalazioni e denuncie che presentino i necessari elementi probatori di fondatezza, tali da far ragionevolmente presumere l’esistenza di una ipotesi di danno erariale.
D’altronde, è da sottolineare che, qualora non sussistano gli estremi per disporre l’archiviazione dell’istruttoria, è obbligatorio esercitare l’azione pubblica di responsabilità, anche al fine di evitare la prescrizione del credito erariale non essendo più vigente l’art. 3 del c.p.p. sulla sospensione obbligatoria.
A tal fine la Procura impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle richieste di giustizia.
Nel corso del 2006 la Procura Regionale ha inviato alle Amministrazioni interessate due note riguardanti specifici settori e specifiche fattispecie di danno, con le quali è stato richiamato, ancora una volta, l’obbligo di denuncia di danno posto a carico dei soggetti preposti nei settori di interesse pubblico, come da disposizioni di legge vigenti e da atto di indirizzo di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei Conti.
Con le predette note è stato fatto presente che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 20/1994, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno abbia a maturarsi a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la predetta denuncia e l’azione è proponibile entro il termine di cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (ossia complessivamente dieci anni).
E’ da evidenziare che in alcuni casi, quali quelli in cui l’amministrazione ha subito un danno da terzi senza alcuna responsabilità da parte di pubblici dipendenti e/o amministratori, si tratta solo di agire nell’interesse dell’ente senza danneggiare alcun appartenente alla struttura.
Le note inviate dalla Procura sono state accettate dalle amministrazioni interessate con manifestazioni di disponibilità che si è tradotta con l’invio di un consistente numero di denuncie di danno riguardanti i settori e le fattispecie segnalate.
La Procura chiede ed auspica di ricevere una collaborazione sempre maggiore dalle Amministrazioni al fine di garantire una migliore salvarguardia delle risorse pubbliche nell’interesse della comunità locale e nell’interesse delle stesse Amministrazioni che con l’azione della Procura Regionale potrebbero ottenere, in funzione di prevenzione, una più puntuale esecuzione dell’azione amministrativa, conseguendo una razionalizzazione della spesa pubblica e una più proficua utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili.
E’ da evidenziare che la richiesta di collaborazione, rispetto al passato, ha avuto in qualche maniera riscontro.
Tuttavia, la Procura continua a fare un notevole sforzo organizzativo, razionalizzando per quanto possibile il meccanismo di acquisizione delle denuncie di danno e sfruttando al massimo le potenzialità disponibili, ottenendo in tal modo un consistente afflusso di istruttorie.
In ogni caso, com’evidenziato nella relazione del 2006, è doveroso puntualizzare che il numero delle denuncie acquisite rappresenta una percentuale minima rispetto all’entità delle istruttorie di cui potenzialmente la Procura Regionale si dovrebbe e potrebbe occupare ma, in ogni modo, tale ultima entità rappresenterebbe comunque una aliquota ”contenuta” ove messa in relazione alla notevole massa di attività amministrativa posta in essere dalla Pubblica Amministrazione, la quale è da considerare sana, efficiente e la cui azione tende al perseguimento dell’interesse pubblico della Comunità collettiva locale.
Nel periodo dal 1° gennaio 2006 al 31 dicembre 2006 sono state aperte istruttorie nelle aree d’interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:
- attività limitative e ablative della proprietà 8
- danno ambientale e abusi edilizi, inquinamento 18
- danno al patrimonio 80
- bilancio, conto del patrimonio 22
- attività contrattuale 28
- entrate 12
- erogazione somme non dovute 36
- incidenti 83
- mancata utilizzazione risorse finanziarie 10
- infortuni 118
- attività contenziosa 596
- conferimento incarichi professionali e consulenze 20
- attività istituzionale organizzazione 147
- opere pubbliche 23
- personale 39
- rendicontazione -
- reati in generale commessi da pubblici dipendenti 52
- verifiche amm.ve e contabili, ispezioni, relazioni 35
Il numero delle istruttorie aperte dal 1° gennaio al 31 dicembre 2006 é stato 1327, con un aumento rispetto all’anno 2005 di n. 67, pari ad una percentuale in più del 5,32%.
Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2006 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.
In particolare sono stati emessi:
- atti di citazioni n. 25;
- istanza di irrogazione sanzione n.1 con 43 responsabili;
- inviti a dedurre n. 43 con 224 invitati;
- sequestri conservativi n. 3;
- atti di appello 1
- provvedimenti d’archiviazione n. 532.
Le istruttorie pendenti all’1.1.2006 erano 4.467; aggiunte le istruttorie aperte nel corso del 2006 (1327) e detratte quelle archiviate nel medesimo periodo (532), nonché quelle divenute atti di citazione (25) e istanza di irrogazione di sanzione (1), si perviene ad un risultato finale al 31.12.2006 di n. 5236 istruttorie, con un aumento complessivo del 17,24%.
E’ da segnalare che il numero delle istruttorie è più o meno stabile, atteso che ad es. nel 2002 erano 5288 rispetto alle 5236 attuali.
E’ cambiata la composizione invece, ad es. si è cercato di ridurre le istruttorie riguardanti le revoche d’invalidità civili che nel 2002 erano circa 2600, mentre, allo stato sono circa 1800.
Purtroppo, nonostante la buona volontà a causa della disarticolazione della normativa vigente in detto settore, concernente sia la disciplina tecnico-giuridica sia la competenza amministrativa, non è sempre possibile definire le istruttorie in tempi brevi.
E’ stata chiesta una ulteriore collaborazione alle Prefetture per ridurre in maniera ancora più significativa questo filone di istruttorie.
Sono state emesse due sentenze delle Sezioni centrali d’appello, di cui una di rigetto dell’appello interposto dal convenuto condannato in primo grado e una di accoglimento su appello interposto dalla Procura Regionale avverso sentenza di assoluzione di 1°.
Nel corso del 2006, le Pubbliche Amministrazioni, in conseguenza dell’azione promossa dalla Procura Regionale, hanno recuperato la somma di € 2.090.159,95, con un aumento rispetto l’anno precedente del 464,47%.
Tale forte recupero è stato possibile anche per la leale e trasparente collaborazione data alla Procura dalle Amministrazioni interessate alle quali va il mio più sentito ringraziamento.
Questa funzione recuperatoria in via extragiudiziale, possibile grazie alla fattiva collaborazione dei soggetti danneggiati, e che non viene percepita all’esterno in quanto priva di riscontro giudiziario, come si vede svolge un importante ruolo nell’attività della Procura.
Alla predetta somma va aggiunto l’importo connesso alle sentenze di condanna emesse dalla Sezione giurisdizionale che ammonta ad Euro 215.981,66.
Le sentenze di condanna sono regolarmente eseguite dalle Pubbliche Amministrazioni interessate, evidenziando, comunque, che il termine di prescrizione dei crediti derivanti da sentenze di condanna, è di dieci anni ai sensi dell’art. 2953 c.c..
La Procura Regionale ha eseguito una puntuale vigilanza su tale adempimento sulla base della normativa vigente in materia.
Nel corso del 2006 i giudizi sospesi ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio penale o altri giudizi sono stati 12 su un numero complessivo di 25.
In alcuni casi il giudizio di responsabilità è stato sospeso in attesa dell’esito dell’appello interposto dall’imputato condannato in primo grado dal giudice penale.
Ad ogni modo, come posto l'accento nella relazione del 2006, è necessario evidenziare che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria; al valore dei recuperi è, pertanto, da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del P.M. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.
In sintonia con quest’ottica la Procura Regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle Amministrazioni e degli Enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.
L’attività istruttoria della Procura Regionale si è avvalsa frequentemente di accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche Amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali, funzionari pubblici e organi di revisione e controllo sia interni che esterni all’Amministrazione pubblica, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.
Le deleghe istruttorie sono conferite dai magistrati della Procura Regionale sulla base di una valutazione tecnico-giuridico delle fattispecie denunciate e della specifica competenza di settore dei soggetti delegati perchè rivolte ad ottenere accertamenti puntuali, rigorosi e riservati, tendenti a verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di danno erariale.
Tutto ciò, naturalmente, sulla base della normativa vigente in materia.
I soggetti delegati compiono le indagini agendo in piena autonomia e sono tenuti a riferire i risultati dell’attività istruttoria effettuata esclusivamente al magistrato delegante, avendo l’obbligo di non dare informazioni ad altri soggetti, compresa l’Amministrazione da cui dipendono.
Le attività delegate tendono all’accertamento d’ipotesi di danno erariale, finalità che é in sintonia con l’interesse generale della collettività e al cui soddisfacimento si ritiene debbono essere interessati anche i rappresentanti delle pubbliche istituzioni.
Sempre con riferimento all’attività istruttoria, un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri (soprattutto il NAS) ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura Regionale.
Detti Corpi nell’anno 2006 hanno ottenuto risultati investigativi molto lusinghieri, confermando quelli già ottenuti nel decorso 2005.
Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia di Stato e alla Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato a numerose istruttorie.
E’ da sottolineare la proficua ed assidua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura Regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.
Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.
Un particolare ringraziamento va rivolto ai colleghi della Procura Regionale che con il loro impegno, assiduo, costante e altamente professionale, hanno contribuito al corretto e proficuo lavoro connesso all’attività requirente.
Si segnala qualche fattispecie di responsabilità, rinviando alla relazione scritta gli atti più importanti e di maggiore interesse emessi dalla Procura Regionale.
E’ stata emessa un’istanza di irrogazione di sanzione, ai sensi dell’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), nei confronti di 43 amministratori, per aver emesso BOC per un importo di 40 milioni di Euro circa, utilizzati per spese correnti invece che per spese di investimento.
In particolare, l’art. 30, comma 15, richiamato prevede che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli.
Le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei Conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Dall’esito delle indagini risultava che l’Ente ha utilizzato, per spese non qualificabili come di investimento, le risorse reperite tramite l’emissione di prestiti obbligazionari a partire dal 1° gennaio 2003, data di entrata in vigore dell’art. 30, comma 15, della L. 27 dicembre 2002, n. 289.
Vista la dimensione quantitativa del fenomeno, le caratteristiche e la frequenza numerica dei casi riscontrati nel complesso degli atti esaminati, si può affermare che il fenomeno, in particolare, del finanziamento di spese di manutenzione ordinaria (e, pertanto, non di investimento) tramite il ricorso all’indebitamento, sia il risultato di una prassi amministrativa non sporadica, ma ben consolidata.
Per tale fattispecie è stata emessa l’istanza senza provvedere alla previa notifica dell’invito a dedurre, trattandosi di una ipotesi di responsabilità sanzionatoria.
Per fattispecie identiche esistono alcune istruttorie presso altre Procure Regionali, tre delle quali già decise.
Al riguardo, è da evidenziare che la legge finanziaria 2004 (n. 350 del 2003), ha fissato i criteri applicativi ed ha definito il concetto di investimento e di indebitamento con riferimento all’art. 30, comma 15°, della legge n. 289 del 2002 che, tra l’altro, è stato dichiarato legittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 320 del 2004.
Un atto di citazione è stato diramato nei confronti di un Direttore generale per incompatibilità riferita alle diverse cariche ricoperte contestualmente.
Detto soggetto, oltre ad essere Direttore Generale di una ASL, era Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Cassa di Risparmio, Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Holding Intesabici, nonché ricopriva altri incarichi.
Alla luce della normativa dettata in materia di riordino della disciplina in materia sanitaria che stabilisce l’esclusività del rapporto di lavoro del Direttore Generale della ASL, così come quello del Direttore Sanitario e Amministrativo, nonché l’incompatibilità degli stessi con la sussistenza di qualunque altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo, veniva accertata la sussistenza di un danno patrimoniale all’Erario, stimato in € 283.542, stante l’avvenuta percezione da parte del soggetto del compenso relativo a tutte e tre la cariche ricoperte, caratterizzate, tra l’altro, da esclusività.
Danno richiesto € 333.542, di cui € 283.542,00 a titolo di danno patrimoniale ed € 50.000 a titolo di danno all’immagine.
In materia sanitaria è stato emesso un atto di citazione nei confronti di un medico per un caso di malasanità.
In particolare, è stato accertato che a un ragazzo, visitato presso il pronto soccorso del Policlinico di Perugia, il medico addetto non diagnosticava per imprudenza, negligenza ed imperizia un’estesa flebotrombosi della gamba sinistra, patita in conseguenza di un urto causato al polpaccio sinistro da un auto in retromarcia, avvenuto il 10 agosto 2000.
Sempre lo stesso medico visitava il paziente nuovamente in pronto soccorso il successivo 14 agosto 2000.
Immediatamente dopo tale visita il paziente moriva per tromboembolia massiva polmonare, originatasi dall’estesa affezione flebotrombotica della piccola safena e delle vene superficiali della gamba sinistra.
Anche le annotazioni del 118, intervenuto nell’occasione, e la testimonianza di una ragazza accorsa all’atto in cui il ragazzo si era sentito male in mezzo alla strada confermavano il quadro clinico.
Con riferimento alla seconda visita del 14 agosto i genitori del ragazzo dichiaravano in sede penale, concordemente, che il ragazzo aveva riferito al medico, alla loro presenza, di avere dolori allo stomaco e alla testa chiedendogli anche se tali dolori potessero dipendere dalla botta ricevuta qualche giorno prima alla gamba e ricevendo dal medico una risposta molto sbrigativa del seguente tenore “ma che c’entra la gamba con i tuoi dolori”, senza che questi gli rivolgesse alcuna domanda sulla gamba o comunque si alzasse dalla sedia dove era seduto per visitarlo o ancora senza neppure voltarsi verso il giovane per guardare almeno la gamba, essendo al contrario rimasto con lo sguardo fisso al computer che aveva davanti per effettuare delle incombenze amministrative, tanto che era stata la madre del ragazzo a passargli la certificazione del cardiologo presso il quale il giovane aveva fatto una visita qualche minuto prima.
Il medico non aveva avuto nemmeno lo scrupolo di avvicinarsi al giovane nel momento in cui ne disponeva le dimissioni dall’ospedale nonostante l’insistenza della madre del ragazzo nel chiedergli se fosse effettivamente sicuro circa il rientro a casa del figlio o se invece non fosse più opportuno che rimanesse in ospedale sotto osservazione.
Tale superficialità determinava la morte del ragazzo, così come veniva accertato dalla perizia medico-legale disposta in sede penale.
Per tali negligenze il medico in questione veniva condannato per omicidio colposo dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Perugia.
Danno all’immagine richiesto € 250.000.
Il giudizio di responsabilità presso la Sezione Umbria risulta – al momento - sospeso ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio di appello in sede penale.
Un atto di citazione è stato diramato nei confronti di due medici per le irregolarità poste in essere con riferimento ad un concorso di dirigente medico di struttura di area complessa espletato presso una A.S.L. Umbra.
In particolare, il concorso era bandito nell’anno 2000, poi nel 2001 il Direttore sanitario dell’azienda chiedeva ed otteneva dal Direttore Generale la sospensione della procedura.
Successivamente, nell’anno 2003, il Direttore Sanitario dell’Azienda chiedeva al Direttore Generale la riapertura dei termini di partecipazione all’avviso pubblico per il conferimento di un incarico di Dirigente Medico di Struttura Complessa, Area Medica e delle Specialità Mediche, disciplina di “Nefrologia”.
Il Direttore Generale accoglieva la richiesta di riapertura dei termini nel 2004 e, dopo l’espletamento della procedura concorsuale, conferiva nel 2005 ad uno dei medici che era risultato idoneo l’incarico di Dirigente Medico di Struttura Complessa, area medica e delle specialità mediche, disciplina di nefrologia.
Prima dell’espletamento del concorso alcuni medici avevano depositato un atto presso un notaio nel quale avevano indicato il nome del vincitore, nominativo al quale è stato poi effettivamente conferito l’incarico di dirigente di area di struttura complessa.
Detti soggetti avevano affermato nell’esposto che il medico che sarebbe risultato vincitore del concorso, all’epoca in cui era stata bandita inzialmente la procedura, ossia nell’anno 2000, non aveva i requisiti prescritti dal bando.
Tale circostanza è stata confermata dalle successive indagini effettuate dai NAS, unitamente all’accertamento dell’insussistenza dei predetti requisiti anche all’atto dell’espletamento della nuova procedura, avvenuta nell’anno 2004.
Richiesto danno all’immagine per € 35.000,00.
Con riferimento alla dotazione di telefoni di servizio, un invito a dedurre è stato notificato a circa 111 funzionari appartenenti a diversi enti locali per aver fatto autocertificazioni che hanno consentito ai gestori di telefonia l’applicazione di una tassa di concessione governativa inferiore a quella prescritta dalla legge. Il danno è pari a circa € 1.630.000.
Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso nei confronti di un funzionario del Consorzio “PRUSST (Programma di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio)-DALLA RICOSTRUZIONE ALLO SVILUPPO” – costituito il 13.11.2000 tra vari enti locali ai sensi dell’art. 31 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Il Presidente del predetto Consorzio comunicava alla Procura regionale che, a seguito di una segnalazione del collaboratore amministrativo del Consorzio stesso, erano emersi alcuni illeciti commessi dal responsabile finanziario dell’ente, nel corso del primo semestre 2005. Dalle verifiche risultava l’emissione non corretta di diversi mandati di pagamento, per un ammontare di circa € 63.091,15. Il funzionario, che aveva sottoscritto i mandati di pagamento in assenza della volontà dell’ente di approvvigionarsi dei beni e servizi ivi indicati e, dunque, in assenza di ogni utilità per l’ente, si appropriava o comunque distraeva le relative somme a proprio vantaggio, con corrispondente danno dell’ente. Per tale caso è stato chiesto ed ottenuto sequestro conservativo.
Altra citazione è stata redatta nei confronti di un Comandante della Polizia Municipale, del Sindaco e del Responsabile dell’area finanziaria-ragioneria pro-tempore, poiché l’organo di revisione economica finanziaria del Comune, nel corso delle periodiche verifiche trimestrali di cassa previste dall’art. 223 del TUEL, rilevava che la gestione del conto corrente postale intestato al Comune-Ufficio Polizia Urbana-Servizio contravvenzioni, oltre a non essere effettuata dal tesoriere comunale ma dal Comandante della Polizia municipale, presentava numerose irregolarità a causa della presenza di prelevamenti eseguiti sul conto corrente postale e privi, in tutto o in parte, del corrispondente riversamento nelle casse dell’ente locale, attraverso il Tesoriere-Monte dei Paschi di Siena.
Il danno, consistente nella differenza tra gli importi delle somme versate negli anni sul c.c.p. intestato al Comune a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni al codice della strada e quanto effettivamente versato, allo stesso titolo, al tesoriere dell’ente dal comandante della Polizia municipale, ammonta ad € 262.053,43.
Sempre in tema di illeciti penali un altro atto di citazione è stato diramato contro un’impiegata postale che si appropriava di denaro contenuto nelle assicurate che la stessa aveva nella propria disponibilità. Danno causato alla società Poste Italiane SPA all’immagine e da disservizio, totale € 40.000.
In materia di gestione del patrimonio pubblico è stato diramato un atto di citazione nei confronti di un Sindaco e di un Segretario Comunale per aver concesso, di fatto, per quasi un decennio (1996-2005), in uso gratuito ad un privato un immobile adibito a bar-ristoro, consentendo in tal modo che detto immobile di proprietà pubblica venisse utilizzato a scopo di lucro senza ricavarne alcun utile o vantaggio per l’ente locale. Il danno era quantificato in € 18.000, pari agli importi a titolo di canone mensile per la locazione dell’immobile che il Comune ha omesso di richiedere alla polisportiva negli ultimi cinque anni, come ha poi effettivamente fatto a partire dal giugno 2005.
Un invito a dedurre è stato notificato ad un funzionario della Regione per alcuni ammanchi verificatisi presso la sezione di ragioneria della Regione Umbria.
Dall’ispezione amministrativa disposta dall’Amministrazione regionale risultava l’apertura di un conto corrente personale del funzionario inquisito di appoggio presso il Monte dei Paschi di Siena per il transito di assegni dei gruppi consiliari emessi per il pagamento dei contributi di legge, riguardanti il personale privato con contratto di prestazione d’opera.
Nella relazione inviata alla Procura Regionale era evidenziato che ai gruppi consiliari vengono anticipati mensilmente i contributi per il pagamento dei contratti privatistici di prestazioni d’opera, che poi sono accreditati su conti correnti bancari intestati al Consiglio Regionale dell’Umbria e aperti a favore di ciascun gruppo.
Era confermato il doppio pagamento di contributi relativi al personale dei gruppi verificatosi negli anni 2004 e 2005, giacché gli stessi importi risultavano erogati sia a ciascun gruppo con accredito sul proprio conto corrente bancario e sia pagati con addebito sul c/sospesi in attesa di ordinativo di pagamento.
L’ammanco complessivo risultava di € 130.000 circa, di cui circa € 90.000 già sono stati rimborsati all’amministrazione Regionale dal responsabile del danno e per la restante parte detto responsabile ha dichiarato di voler provvedere nello stesso modo.
Tre inviti a dedurre sono stati emessi nei confronti d’alcuni impiegati dell’Inps di Città di Castello per gravissime irregolarità riguardanti prestazioni di disoccupazione ordinaria, disoccupazione con requisiti ridotti e assegni per il nucleo familiare liquidate nei confronti di un numero selezionato di utenti.
Dalle indagini emergeva che il dipendente addetto al “Processo prestazioni a sostegno del reddito” della sede INPS di Città di Castello, aveva liquidato prestazioni indebite in favore di alcuni soggetti.
Dagli accertamenti effettuati dall’Amministrazione risultavano le seguenti irregolarità:
- liquidazione di prestazioni di disoccupazione ordinaria in assenza della prescritta dichiarazione di disponibilità da parte del beneficiario al Centro per l’impiego e/o autocertificazione attestante lo stato di disoccupazione;
- doppi pagamenti di indebite prestazioni di disoccupazione effettuati nei confronti del medesimo beneficiario e per lo stesso periodo di riferimento;
- liquidazione di pratiche di disoccupazione con numeri di protocollo irregolarmente attribuiti;
- erogazione di prestazione di disoccupazione sulla base di modelli DS22 attestanti fittizi rapporti di lavoro;
- erogazione di ANF senza richiesta dell’interessato;
- erogazione di ANF per un numero di persone maggiore rispetto a quello dichiarato dai beneficiari;
- pagamento di ANF a soggetti non autorizzati;
- pagamenti diretti di ANF, liquidati autonomamente rispetto a prestazioni di disoccupazione senza alcuna domanda dell’interessato;
- ripetute erogazioni, in favore di un medesimo soggetto, di ANF con riferimento a figli per i quali risultano indicate, in occasione delle diverse liquidazioni, differenti date di nascita, ovvero con riferimento a figli inesistenti;
- irreperibilità dei fascicoli cartacei.
Il danno complessivamente accertato ammonta ad € 210.635,24, di cui € 170.000 circa addebitati a due impiegati per responsabilità principale e responsabilità sussidiaria, € 40.000 addebitati agli stessi impiegati a titolo di responsabilità principale.
In materia di contributi d’urbanizzazione è stato notificato un atto di citazione nei confronti dei responsabili pro-tempore dell’Ufficio tecnico, del Sindaco e del Responsabile dell’area edilizia ed urbanistica, per aver procurato un rilevante danno a causa del mancato adeguamento degli oneri concessori, pari ad € 67.343,91 (nel periodo 2000-2004).
Inoltre, il medesimo Comune subiva un ulteriore danno provocato dall’erronea applicazione dei parametri e dei criteri di calcolo utilizzati per la quantificazione degli oneri concessori, pari ad € 77.910,92, per un totale di € 145.254,83.
Sono stati emessi diversi atti riguardanti il corretto adempimento degli obblighi conseguenti al rapporto di pubblico impiego, alla stipula di convenzioni ed al corretto espletamento di corsi di formazione professionale.
In particolare, è stato diramato un invito a dedurre concernente la condotta illecita attinente all’effettivo svolgimento di attività lavorativa “extra-moenia” - attività libero professionale per conto di società di assicurazione, autorità giudiziarie, soggetti privati – svolta da parte di alcuni medici INAIL in servizio presso sedi umbre dell’Istituto pur continuando a svolgere a tempo pieno il servizio d’Istituto. Danno pari, nel complesso, ad € 139.168, 63.
Altro invito a dedurre ha riguardato corsi di formazione professionale organizzati dalla Provincia di Perugia e finanziati con fondi UE FSE che hanno avuto uno svolgimento estremamente irregolare sia per quanto riguarda l’effettiva presenza degli allievi che per il numero di ore svolte, con ampio ricorso a numerose false attestazioni.
La Provincia, con la quale risultava convenzionata una società privata e sui cui bilanci transitavano le somme destinate a remunerare le attività formative in esame, subiva un rilevante danno derivante dall’erogazione irregolare e parziale delle prestazioni formative cui la società si era obbligata e per le quali aveva ricevuto i detti cospicui finanziamenti pubblici, il cui ammontare totale risultava pari ad € 167.693,82 (nel periodo 1997-2001). Invitata la società che ha gestito il corso di formazione.
Ulteriore invito a dedurre riguardante il rinnovo del rapporto di tesoreria di un Comune in assenza delle opportune negoziazioni con l’Istituto di credito, finalizzate ad ottenere l’applicazione del più favorevole tasso di interesse sulle anticipazioni di cassa calcolato avendo quale riferimento il TUS in luogo del Prime Rate Abi, come era stato pattuito dagli altri Comuni Umbri e come del resto il medesimo Comune avrà cura di prevedere con la successiva convenzione. Il danno che il Comune subiva in conseguenza della su indicata convenzione risultava essere pari alla differenza tra l’ammontare degli interessi passivi corrisposti in base al tasso di interesse previsto dalla convenzione e quello che il Comune avrebbe potuto corrispondere in base al tasso applicato dagli altri Comune Umbri, conforme, tra l’altro, a quello praticato dallo stesso Comune in epoca successiva alla convenzione di tesoreria in contestazione.
Numerosi sono gli atti riguardanti il settore sanitario.
Un atto di citazione è stato emesso nei confronti di un medico per la morte di un paziente presso l’ospedale di Todi.
In particolare, una paziente lamentava una cefalea continua, non controllata dai comuni analgesici, tant’è che ricorreva al medico di medicina generale, il quale le consigliava una visita specialistica.
Detta visita era effettuata da un neurologo presso l’Ospedale di Todi, il quale non rilevava alcuna patologia e consigliava alla signora soltanto l’assunzione di comuni analgesici.
Il medico di famiglia, constatato il perdurare della sintomatologia dolorosa, consigliava l’esecuzione di una TAC celebrale.
La T.A.C era effettuata presso il Servizio di Radiologia dell’Ospedale di Todi e il medico che eseguiva l’esame strumentale non diagnosticava lesioni o patologie preoccupanti.
Nonostante tale diagnosi, la paziente decedeva immediatamente dopo.
Dalla consulenza tecnica peritale redatta in sede penale si accertava che alla data della TAC vi erano elementi più che concreti per disporre, quanto meno, ulteriori accertamenti che avrebbero potuto evitare il peggioramento delle condizioni cliniche della paziente e, quindi, il suo decesso.
Danno all’immagine richiesto € 80.000,00.
Sempre nell’ambito sanitario è stato emesso un invito a dedurre nei confronti di un medico per un caso di malasanità, riguardante una partoriente che aveva superato di ben 18 giorni il termine biologico della gravidanza.
Sulla partoriente in questione non veniva effettuato il parto cesareo o, comunque, veniva chiamato il chirurgo, allertato molte ore prima, solo quando era troppo tardi, ossia quando per la posizione assunta dal nascituro, che era sceso nella vagina, non era più possibile intervenire.
Il C.T.U. nominato dal giudice civile spiegava esaurientemente che la partoriente si trovava al momento del suo ricovero in stato di “gravidanza protratta” (essendosi superato di ben 18 giorni il termine biologico di gravidanza) e che in tali condizioni “il feto è costretto a vivere in un ambiente tanto più inidoneo quanto maggiore è l’epoca della protrazione” dato il fenomeno “di senescenza placentare” cui va progressivamente incontro appunto la placenta con la compromissione di “molteplici funzioni, tra le quali, rilevava quella estremamente importante della regolazione del passaggio dell’ossigeno dalla madre al feto”. Proprio la “crescente diminuzione del flusso d’ossigeno in sede cerebrale aveva creato per il piccolo uno stato di ischemia e quindi di necrosi delle aree cerebrali da cui derivava lo stato altamente invalidante”.
Il C.TU. individuava come “fatto più clamoroso” da cui erano dipese le lesioni riscontrate al neonato quello di aver sottovalutato il sospetto di gravidanza protratta che, secondo i canoni più elementari dell’ostetricia corrente, avrebbe dovuto indurre ad abbreviare i tempi, ricorrendo all’intervento cesareo la sera stessa del ricovero.
Più in particolare il C.T.U. rilevava che lo stato di gravidanza protratta, e quindi a rischio, doveva risultare già fin dal momento del ricovero della partoriente o comunque doveva essere considerato il fondato sospetto che di ciò si trattasse.
In considerazione delle carenze organizzative della struttura sanitaria al medico in questione è stato richiesto il risarcimento del 50% dell’intero danno liquidato dal giudice civile, ossia circa € 422.000.
Altro invito a dedurre è stato diramato contro diversi medici di medicina generale in convenzione con l’Aziernda Sanitaria di Città di Castello, in quanto risultava che gli stessi avevano prescritto il farmaco Plavix, soggetto alla nota AIFA 9/bis, con erogazione gratuita all’assistito in assenza del piano terapeutico o fuori dai tempi indicati dallo specialista nel medesimo piano terapeutico, procurando un ingiusto danno all’ente pubblico.
Danno richiesto circa € 10.000.
Si evidenziano altri atti di citazioni degni d’annotazione.
Un atto è stato diramato per i danni patiti da un Comune per una fattispecie di consulenza.
Il Comune in questione, con varie delibere succedutesi nel periodo 2000-2005, affidava numerosi incarichi di consulenza esterna per lo svolgimento dei servizi relativi all’Area finanziaria in favore di un soggetto appena collocato a riposo a domanda da altro ente locale (pensione anticipata di anzianità) e con attribuzione della responsabilità di area, per un importo totale di € 25.240.
Le attività oggetto di consulenza – gestione dei servizi finanziari del Comune con titolarità della relativa area sono prive di specificità e rientrano tra i compiti istituzionali generali dell’ente territoriale, a cui si deve provvedere mediante personale regolarmente assunto o avvalendosi dell’istituto della gestione in forma associata del servizio (che proprio il consulente svolgeva fino a poco tempo prima).
Inoltre, il Comune, pur avendo tutto il tempo di bandire il concorso per la copertura del posto di responsabile del servizio di ragioneria (vacante da anni), inopinatamente, decideva di bandire un concorso per una qualifica inferiore (concorso di cui risulterà vincitrice la figlia del consulente) e reiterava l’illecito affidamento della consulenza esterna per ben cinque anni.
Altro atto introduttivo in giudizio è stato diramato per sprechi di pubblico denaro derivanti dalla costituzione di una società a responsabilità limitata da parte del Consorzio per la bonificazione umbra.
Gli accertamenti svolti dalla Guardia di Finanza di Spoleto consentivano di accertare che il Consorzio per la bonificazione Umbra aveva subito un danno derivante direttamente dalla partecipazione alla società a responsabilità limitata e consistente nella mancanza di reali benefici economici per l’ente pubblico, sia sotto forma di utili, sia sotto forma di vantaggi comunque derivanti dalle attività della società partecipata, a causa della totale assenza di “valore aggiunto” nelle prestazioni fittizie effettuate dalla predetta società (che non aveva dipendenti), la quale svolgeva la funzione di mero intermediario nell’acquisizione di beni e servizi per conto del Consorzio (il cui costo veniva spesso addirittura maggiorato nel passaggio delle fatturazioni dalla Società al consorzio). Danno patrimoniale pari ad € 111.924.
Nel settore sanitario, sulla base di accertamenti effettuati dalla Guardia di finanza di Terni e dai NAS di Perugia è stato notificato un atto di citazione riguardante irregolarità nella assistenza protesica sanitaria (fornitura di protesi a pazienti aventi diritto con oneri a carico del servizio sanitario nazionale), con conseguente danno subito dalla Azienda Unità Sanitaria Locale nel periodo 2002-2003.
In particolare: le prestazioni di assistenza protesica, erogabili a carico del Servizio Sanitario Nazionale, erano di fatto controllate da un’impiegata dell’ASL la quale, oltre a facilitare l’erogazione di quanto richiesto dai pazienti, indirizzava gli assistiti verso un’unica ditta di Terni, in cambio di regalie di varia natura (beni e denaro), tanto da far realizzare alla predetta società (di recente costituzione, avendo iniziato l’attività in data 22.5.2000) un fatturato pari ad oltre la metà della spesa totale della ASL per l’assistenza protesica (dal 1.7.2002 al 31.12.2002 su € 247.174,58 spesi dalla ASL a tale titolo ben € 146.605,38 finivano nelle casse della Società interessata; nel 2003, a fronte di uscite aziendali pari € 489.438,72 detta società riceveva € 247.569,00); inoltre numerose pratiche, a seguito del controllo eseguito dallo specialista ortopedico dell’ASL, autorizzato alla prescrizione specialistica protesica e dal nuovo responsabile del Dipartimento Assistenza Farmaceutica dell’ASL, risultavano contenere atti con firme false o con l’aggiunta di protesi in più rispetto a quelle regolarmente autorizzate.
Infine, numerose pratiche risultavano intestate a persone decedute antecedentemente all’autorizzazione alla fornitura dell’ausilio protesico, alcune delle quali recavano addirittura la data di avvio del procedimento successiva al decesso del beneficiario, come comprovato dalle relative certificazioni rilasciate dal Comune di Terni.
Danno patrimoniale in senso stretto e all’immagine: € 570.584,00.
Atto di citazione nei confronti di un medico per un caso di malasanità, concernente il decesso di una giovane donna di 23 anni.
Il decesso della signora, pur essendo avvenuto nella sua abitazione privata, risultava l’epilogo di una patologia affrontata nei giorni precedenti presso l’ospedale di Foligno nel quale si era recata per effettuare accertamenti sanitari a causa di disturbi avvertiti a seguito dell’assunzione di terapia farmacologia prescritta dal proprio medico di base.
A seguito di un peggioramento delle condizioni di salute, il sostituto del medico di base prescriveva alla paziente un antibiotico per via orale nonché l’effettuazione di un elettrocardiogramma urgente a causa di un dolore precordiale, che veniva effettuato immediatamente, stante l’evidenziata urgenza.
Il giorno successivo per l’aggravarsi delle condizioni fisiche della paziente, si rendeva nuovamente necessario l’intervento del medico sostituto il quale somministrava il “Plasil” ed il “ Voltaren” e prescriveva un’urgente consulenza chirurgica per sospetta flebite all’avambraccio destro.
Lo stesso giorno la paziente veniva trasportata in ambulanza all’Ospedale di Foligno nel cui reparto di Pronto Soccorso veniva effettuata la visita chirurgica richiesta che dava il seguente esito: “flebite superficiale in seguito a terapia per via venosa: si consiglia terapia antibiotica e anticoagulante” e successivamente veniva dimessa con la prescrizione di effettuare terapia di “clavulin, calcieparina e tachipirina al bisogno”.
Ricondotta presso l’abitazione dai familiari, la paziente si assopiva a notte inoltrata accanto alla madre, la quale, il mattino seguente, la rinveniva cadavere.
L’esame autoptico evidenziava che il decesso era stato causato da insufficienza cardio-respiratoria secondaria ad embolie polmonari multiple ed anche subentranti, il tutto secondario alla trombosi venosa profonda della vena brachiale e del primo tratto della vena ascellare destra causata dall’assunzione del farmaco per endovena.
Danno richiesto € 30.000.
In seguito a comunicazione della Procura della Repubblica di Perugia a sensi dell’art. 129 disp. Att. Codice di procedura penale (D.P.R. n. 271/1989), la Procura veniva a conoscenza di una truffa perpetrata ai danni dell’INAIL da parte di un professionista dell’Istituto.
In particolare, il dipendente in questione si recava all’estero in regime di congedo ordinario (prevalentemente a Cuba) e, successivamente, prolungava la permanenza con false patologie al fine di lucrare ulteriori giorni di congedo straordinario o aspettativa per motivi di malattia. Danno complessivo € 133.000 circa.
4. Questioni Giurisprudenziali.
4.1. Ordinanza della Corte Costituzionale n. 261 del 2006. (Archiviazione dell’istruttoria del pubblico ministero contabile).
Sulla questione dove imperversava una vivace discussione della dottrina e della giurisprudenza la Corte Costituzionale con ordinanza n. 261 del 2006, ha statuito la legittimità costituzionale delle norme che attribuiscono al pubblico ministero contabile il potere di archiviazione.
In particolare, la Corte Costituzionale con la citata ordinanza ha fatto presente che già con sentenza n. 415 del 1995 ha avuto modo di affermare che, “nei giudizi di responsabilità innanzi alla Corte dei conti, l'attività anteriore alla citazione è preordinata all'eventuale instaurazione del giudizio, ma non assume carattere decisorio, anche quando si concluda con un'archiviazione: quest’atto, rimesso alla determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover promuovere l'azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma chiude un'attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità, senza che con l'archiviazione si formi giudicato o che ne derivi un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero”. Precisa ancora la Corte Costituzionale che – “essendo l'archiviazione, in alternativa alla citazione, l'atto con cui può concludersi l'attività di indagine del pubblico ministero prima del processo - ogni questione relativa all'assenza di un controllo esterno del giudice sulla legittimità dell'inazione del pubblico ministero ovvero concernente la motivazione, il deposito e la comunicazione dell'atto di archiviazione, si colloca in una fase anteriore al giudizio di responsabilità, che si apre con l'atto di citazione emesso dal pubblico ministero”.
Nel caso esaminato dalla Corte Costituzionale era da verificare la correttezza del potere istruttorio esercitato dalla Corte dei conti con l'ordine d’acquisizione dell'atto d’archiviazione. Al riguardo, ha fatto presente il giudice delle leggi che sono da considerare gli artt. 14 e 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, e, per mezzo di quest'ultima norma, l'art. 210 del codice di procedura civile, che attribuiscono alla Corte dei Conti il potere di “ordinare alle parti di produrre gli atti e i documenti ritenuti necessari alla decisione della controversia, e quindi di richiedere l'esibizione dell'atto di archiviazione disposto nei confronti di altri soggetti, concorrenti nel medesimo fatto produttivo di responsabilità amministrativa”.
Ha precisato la Corte Costituzionale che all’esito dell’esibizione, la Sezione può “non solo ordinare l'intervento in giudizio dei concorrenti nella produzione del danno pubblico (allargamento del contraddittorio non impedito dal fatto che la loro posizione sia stata archiviata dal Procuratore Regionale, non formandosi il giudicato con l'archiviazione), ma anche, eventualmente, procedere ad una più esatta personalizzazione ed individualizzazione della responsabilità nei confronti di coloro che sono stati citati a giudizio dal pubblico ministero, e ciò alla luce del principio - ribadito dall'art. 1, comma 1-quater, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 - secondo il quale “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.
4.2. Sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 4511 del 2006.
La giurisdizione della Corte dei conti sulle Società a partecipazione pubblica e sugli enti pubblici economici in generale, fissata ormai da una costante giurisprudenza della Corte di Cassazione in materia, si è arricchita e ampliata in virtù di una recente decisione (sentenza n. 4511 dell’1.3.2006), con la quale la Suprema Corte a Sezioni Unite, prendendo atto del progressivo diverso modo di operare della Pubblica Amministrazione, che si è realizzato soprattutto nell’ultimo decennio attraverso soggetti anche non organicamente inseriti nella struttura pubblica, nonché dell’adozione di schemi procedimentali anche diversi da quelli disciplinati dal regolamento di contabilità generale di Stato, ha statuito che, ai fini del riconoscimento della giurisdizione della Corte dei conti, è del tutto irrilevante il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro è svolta, potendo consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, ma anche in concessione amministrativa od in un contratto privato.
La Corte di Cassazione, con la su indicata sentenza n. 4511 dell’1 marzo 2006, ha precisato, confermando un orientamento ormai consolidato, “che il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è spostato dalla qualità del soggetto (che può ben essere un privato od un ente pubblico non economico) alla natura del denaro e degli scopi perseguiti, cosicché, ove il privato, per sue scelte, incida negativamente sul modo d’essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione, alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e la incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico (anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore), di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile”.
La sentenza è confermativa della precedente giurisprudenza ma contiene anche qualche elemento innovativo degno di approfondita considerazione e di rilevante interesse per la tutela delle pubbliche risorse nell’interesse della salvaguardia della finanza pubblica e, quindi, degli interessi del cittadino contribuente.
In particolare, la Suprema Corte fa espresso riferimento al privato che con il suo comportamento incide negativamente sul modo di essere del programma predisposto e imposto dalla Pubblica Amministrazione e, quindi, alla realizzazione dello stesso, precisando che detto privato risponde del danno procurato all’ente pubblico in conseguenza della mancata realizzazione del programma e, conseguentemente, dello scopo a cui tende l’erogazione del contributo, sia esso a fondo perduto ovvero come forma di finanziamento agevolato.
Il danno sussiste anche per il semplice fatto che il comportamento illecito del soggetto privato, che ha partecipato al provvedimento di concessione del contributo, determini la mancata concessione del medesimo contributo ad altro operatore privato, impedendo la mancata realizzazione del programma predisposto.
Balza evidente che qui vengono in gioco tutta la miriade di contributi concessi a privati cittadini per il soddisfacimento di finalità generali: non si è in presenza di soli enti pubblici economici ma anche di semplici cittadini (si pensi ai contributi per eventi sismici e eventi alluvionali, finanziamento a determinate attività di interesse generale con contributi non solo nazionali ma anche della UE).
Anche se con la dovuta attenzione e ponderazione della nuova situazione, garantita dall’equilibrio e dalla professionalità dei giudici contabili, non può non essere notata la grande novità.
L’ampliamento che, in verità, si estrinseca solo in una puntualizzazione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione della precedente giurisprudenza in materia, ha una portata notevole e costituisce un elemento di deterrenza per tutti quei contributi erogati ai privati da parte della Pubblica Amministrazione, in maniera consistente anche dagli enti locali, che prima dell’ordinanza, non apparivano di sicura pertinenza del giudice contabile.
Con la nuova interpretazione si possono tutelare tutti i finanziamenti pubblici con riferimento al mancato perseguimento degli scopi prefissati, i quali costituiscono la causa dell’atto negoziale di concessione del contributo.
4.3, Sentenza della Seconda Sezione centrale di appello della Corte dei conti n. 364 del 9 novembre 2006.
La sentenza attiene all’accoglimento di un appello proposto dalla Procura avverso una decisione d’assoluzione della Sezione Giurisdizionale per la Regione Umbria.
La Sezione Seconda con la citata sentenza ha ribadito e confermato un importante principio riguardante il rapporto tra giurisdizione contabile e giurisdizione ordinaria.
In particolare, statuisce la Sezione:
1) appare in astratto condivisibile il principio dell’esclusività della giurisdizione della Corte dei conti, nel senso che questa è l'unico organo giudiziario che può decidere nelle materie devolute alla sua cognizione con conseguente esclusione della concorrente giurisdizione del giudice ordinario, adito secondo le regole normali applicabili in tema di responsabilità e rivalsa. Pertanto, l'amministrazione danneggiata, come non può proporre davanti al giudice civile l'azione per il risarcimento dei danni causati da propri “funzionari, impiegati ed agenti” (art. 52 del r.d. n. 1214 del 1934), così non può proporre la stessa “azione civile” nel processo penale, con la costituzione di parte civile prevista dagli artt. 74 e segg. del c.p.p.. A tutto concedere, si applicherebbe almeno l'art. 538 comma 2, del c.p.p., per il quale, “se pronuncia condanna dell'imputato al risarcimento del danno, il giudice provvede altresì alla liquidazione, salvo che sia prevista la competenza di altro giudice”;
2) qualora nel giudizio civile (o in sede di costituzione di parte civile) si chieda il risarcimento del c.d. danno morale subito dall’ente pubblico, e il giudizio contabile sia promosso per il danno all’immagine subito dal medesimo ente, diversa appare la causa petendi, facendosi riferimento, nel primo caso, ai danni non patrimoniali (morali) connessi alla perdita di immagine dell'amministrazione, e nel secondo caso esclusivamente ai danni “patrimoniali” (indiretti) connessi alla lesione del diritto della personalità di che trattasi.
4.4 Articolo 30, comma 15, della legge n. 289 del 27 dicembre 2002 (legge finanziaria 2003).
L’art. 119, comma 5, della Costituzione (come sostituito dall'art. 5, L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), prevede che “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese d’investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Alla costituzionalizzazione del precetto della c.d. golden rule hanno fatto seguito vari interventi del legislatore ordinario al fine di attuarne, a livello di legislazione primaria, le prescrizioni e di garantirne l’osservanza.
In particolare, con la successiva L. 27 dicembre 2002, n. 289 (Legge finanziaria per il 2003), è stata introdotta una disposizione sanzionatoria delle condotte attuate in violazione dell’art. 119, comma 6, Cost. affidando la cognizione dei relativi giudizi alla giurisdizione della Corte dei conti.
L’art. 30, comma 15, prevede che “Qualora gli enti territoriali ricorrano all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle d’investimento, in violazione dell'articolo 119 della Costituzione, i relativi atti e contratti sono nulli. Le Sezioni Giurisdizionali Regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori, che hanno assunto la relativa delibera, la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte l'indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione”.
Infine, la Legge finanziaria per l’anno 2004 (L. n. 350 del 2003) ha contribuito, successivamente, a tracciare in maniera più compiuta i profili attuativi e la portata applicativa del vincolo previsto in materia d’indebitamento, estendendo la platea dei soggetti istituzionali tenuti al rispetto della golden rule (art. 3, comma 16 e 21) e, soprattutto, fissando normativamente sia il concetto di investimento, sia quello di indebitamento (art. 3, commi 17, 18 e 20), necessari per individuarne con precisione il contesto applicativo oggettivo e soggettivo (art. 1, comma 19).
Nella fase d’attuazione della disposizione in esame sono sorti alcuni dubbi interpretativi sia in ordine al momento in cui deve ritenersi consumato il comportamento illecito dal quale deriva la sanzione e sia per quanto attiene alla procedura da seguire nell’iter preprocessuale che, secondo una parte della giurisprudenza, deve essere preceduta dall’invito a dedurre, come avviene normalmente mentre, per un’altra parte della giurisprudenza, non vi è necessità che sia emesso il menzionato invito a dedurre.
Con riferimento alla prima questione la giurisprudenza contabile ha espresso l’orientamento secondo il quale la norma in parola intende sanzionare la condotta degli amministratori che, agendo in violazione dei vincoli costituzionali, pongano l'ente territoriale in una situazione di pericolo, quale è quella che si realizza quando vengano minacciati gli equilibri di bilancio dell'ente stesso, così come voluti ed imposti dal legislatore nazionale a tutela degli equilibri più generali della finanza pubblica; equilibri che sono stati costituzionalmente definiti anche in termini di pareggio tra entrate e spese di parte corrente.
Sulla base di tali considerazioni, la giurisprudenza ha ritenuto che la situazione di squilibrio di bilancio si verifica non nel momento in cui viene adottata la delibera, bensì nel momento in cui la delibera viene portata ad esecuzione, poichè solo in questo momento il pericolo di squilibrio del bilancio diviene concreto.
Diversamente operando, la sanzione dovrebbe essere applicata sempre, anche nel caso in cui la delibera sia revocata dagli stessi amministratori che l'adottarono, con la conseguenza che la disposizione verrebbe applicata in maniera esclusivamente formalistica (Sezione Molise, sentenza n. 126/2005, Sezione Lazio, sentenza n. 3001/2005 e Sezione Toscana, sentenza n. 609/2006).
In merito alla seconda questione, ossia se è necessario o meno emettere l’invito a dedurre, la giurisprudenza prevalente si è espressa nel senso che tale adempimento non è richiesto.
Sullo sfondo di tale questione vi è il diverso orientamento, mai sopito interamente, sulla natura giuridica della responsabilità amministrativa, ossia se essa sia da considerare sanzionatoria, ovvero risarcitoria come afferma la maggioranza della giurisprudenza della Corte dei Conti, della Corte di Cassazione e della Corte Costituzionale.
Indipendentemente dal su indicato orientamento è pacifico che nell’ordinamento esistono figure di responsabilità sanzionatorie, quella in esame ne è sicuramente un esempio.
In particolare, la giurisprudenza ha ritenuto che l’art. 30, comma 15, della legge n. 289/2002 sanziona le condotte degli amministratori degli enti locali poste in essere in violazione dei precisi limiti in materia di indebitamento, a prescindere da qualsiasi indagine sul grado di colpevolezza.
In qualche decisione si sostiene che l'iniziativa processuale possa essere assunta anche da cittadini singoli o da componenti degli organi politici dell'ente, per cui non si è dinanzi ad un giudizio di responsabilità. Ciò posto, afferma detta giurisprudenza, non si può condividere l’impostazione di chi esige che l'instaurazione del rapporto processuale dev’essere preceduta dall'invito a dedurre.
Il provvedimento sanzionatorio può essere sollecitato da chiunque vi ha interesse, per cui nel caso in esame non si ha il carattere dell’esclusività dell’azione da parte del pubblico ministero contabile.
In definitiva, la responsabilità prevista dall'art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002 si basa su di una valutazione legale tipica d'offensività del fatto descritto dalla norma ( Sezione Sicilia sentenze n. 2376 e 3198 del 2006).
Tale orientamento, tra l’altro, è conforme all’avviso manifestato dalla Corte Costituzionale che si è espressa sulla costituzionalità della norma di cui all’art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 2002.
Il giudice delle leggi, con sentenza n. 320 del 2004, ha statuito, con riferimento al comma 15 dell'art. 30 della legge n. 289 del 2002, che la previsione della nullità degli atti e dei contratti posti in essere in violazione del divieto di ricorrere all'indebitamento per finanziare spese diverse da quello di investimento, di cui all'ultimo comma dell'art. 119 Cost., e della possibile condanna da parte della Corte dei Conti ad una sanzione pecuniaria (rapportata all'indennità di carica) per gli amministratori degli enti territoriali che vi ricorrano non inerisce, alla materia della disciplina dell'ordinamento e dell'organizzazione amministrativa e contabile delle Regioni e degli enti locali, ma trova il suo fondamento nella potestà legislativa dello Stato di dare attuazione al sesto comma dell'art. 119 Cost., dal momento che configura esclusivamente alcune sanzioni per comportamenti confliggenti con il divieto affermato nella disposizione costituzionale.
La Procura Umbria, con riferimento alla disposizione esaminata, ha depositato un atto con il quale ha chiesto la condanna d’alcuni amministratori che hanno utilizzato la somma di circa 40 milioni di Euro che l’ente si è procurato mediante la contrazione di un mutuo e utilizzati per spese correnti, comportamento che si è riscontrato avveniva con carattere d’abitualità.
In sostanza, l’atto è stato emesso senza rispettare la procedura normale e, quindi, senza notificare ai convenuti l’invito a dedurre.
Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2007 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria. |
