MARIANA GIORDANO

La revisione prezzi negli appalti di lavori pubblici (a margine della sentenza della Corte Costituzionale n. 447 del 28.12.2006) 1. Oggetto del giudizio di legittimità costituzionale è l’art. 1, comma 3 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 ottobre 2005, n. 8 (Modifiche di leggi provinciali in materia di lavori pubblici,viabilità, industria, commercio, artigianato e turismo e altre disposizioni), di cui si denuncia il contrasto con l’art. 8 del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e con l’art. 117, secondo comma, della Costituzione. In particolare, la legge provinciale ha introdotto l’istituto della revisione dei prezzi in materia di appalti di lavori pubblici, riproducendo sostanzialmente il contenuto dell’art. 1664 del cod. civ., istituto escluso invece dalla attuale legislazione statale in materia [1]. La norma denunciata, da una parte invaderebbe la competenza legislativa dello Stato in materia di ordinamento civile, riservatagli dall’art. 117, secondo comma, della Costituzione [2], dall’altra si porrebbe in contrasto con l’art. 8 dello Statuto speciale per il Trentino – Alto Adige, in quanto lederebbe un principio fondamentale di riforma economico-sociale contenuto nella legislazione statale in materia [3]. 2. La materia della revisione dei prezzi [4] ha da sempre rappresentato un problema molto delicato per il legislatore, che nel disciplinarla deve cercare di “bilanciare gli interessi contrapposti delle parti che stipulano un contratto d’appalto, cercando di lasciare inalterato l’equilibrio contrattuale tra le reciproche prestazioni” [5]. L’istituto, originariamente previsto per tutelare l’appaltatore contro i rischi di variazioni di mercato idonee ad alterare l’equilibrio sussistente al momento della conclusione del contratto, ha cominciato ad essere circoscritto nel suo ambito d’applicazione dall’art. 33, co. della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 1986). L’art. 33, in particolare non ammetteva la facoltà di procedere alla revisione dei prezzi contrattuali dell’appalto, per i lavori relativi ad opere pubbliche, di durata inferiore all’anno. Viceversa per i lavori di durata superiore all’anno, ne consentiva la revisione “a decorrere dal secondo anno successivo alla aggiudicazione e con esclusione dei lavori già eseguiti nel primo anno e dell’intera anticipazione ricevuta, quando l’Amministrazione riconosca che l’importo complessivo della prestazione è aumentato o diminuito in misura superiore al 10 per cento per effetto di variazioni dei prezzi correnti intervenute successivamente ala aggiudicazione stessa (comma 3)”. L’art. 33 infine prevedeva la possibilità per le amministrazioni di “ricorrere al prezzo chiuso, consistente nel prezzo del lavoro al netto del ribasso di asta, aumentato del 5 per cento per ogni anno intero previsto per l’ultimazione dei lavori. Nel caso di contratto a prezzo chiuso non è ammesso il ricorso alla revisione prezzi (comma 4)” [6]. In seguito il legislatore, con D.L. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito con legge 8 agosto 1992, n. 359, ha soppresso la facoltà per l’amministrazione committente di procedere alla revisione dei prezzi per tutti i contratti, indipendentemente dalla loro durata. La ragione di tale ultimo intervento legislativo è dato dalla necessità “di contenimento della spesa pubblica e di stabilità dei bilanci delle amministrazioni appaltanti, abilitando il solo sistema possibile di affidamento degli appalti pubblici al prezzo chiuso, che consente il riconoscimento automatico, all’impresa appaltatrice, di un incremento del 5% dell’importo dell’opera per ogni anno previsto per l’ultimazione dei lavori” [7]. Con l’art. 15, comma 5, della legge 23 dicembre 1992, n. 498 (Interventi urgenti in materia di finanza pubblica), abrogando il comma 4 dell’art. 33, della legge del 1986 n. 41, ha eliminato “anche la facoltà dell’affidamento degli appalti con il sistema del prezzo chiuso ad aumento fisso, così cancellando definitivamente, l’istituto della revisione dei prezzi” [8]. Al fine poi di fugare ogni dubbio interpretativo, l’art. 26, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), ha sancito l’inammissibilità della revisione dei prezzi, oltre che l’inapplicabilità dell’art. 1664 del c.c., prevedendo invece che per i lavori pubblici si applica “il prezzo chiuso, consistente nel prezzo dei lavori al netto del ribasso d’asta, aumentato di una percentuale da applicarsi, nel caso in cui la differenza tra il tasso d’inflazione reale e il tasso di inflazione programmato nell’anno precedente sia superiore al 2 per cento, all’importo dei lavori ancora da eseguire per ogni anno intero previsto per l’ultimazione dei lavori stessi” [9]. Infine, l’art. 1, comma 550, della legge 30 dicembre 2004 n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005), ha aggiunto il comma 4-bis al sopra citato art. 26, che stabilendo “in deroga a quanto previsto dal comma 3, qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta…si fa luogo a compensazioni, in aumento o in diminuzione, per la percentuale eccedente il 10 per cento…”, ha forse riaperto “l’ingresso nel nostro ordinamento, dell’istituto della revisione dei prezzi in materia di appalti di opere pubbliche” [10]. L’art. 133 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), ha sostanzialmente recepito il contenuto dell’ultima versione dell’art. 26 della legge n. 109 del 1994. La Cassazione è intervenuta sull’istituto della revisione prezzi negli appalti di lavori [11], affermando che lo stesso è stato concepito come lo strumento diretto a limitare l’alea contrattuale legata alla lievitazione dei prezzi dei materiali e della mano d’opera nello sviluppo esecutivo del rapporto e dunque deve essere calcolato con riferimento ai mutamenti dei costi intervenuti al momento della esecuzione dei lavori e dovuti perciò sopportare dall’appaltatore. Ancora secondo la Cassazione [12], negli appalti di opere pubbliche a prezzo chiuso non sussiste il diritto alla revisione prezzi in capo all’appaltatore in difetto di una delibera o di un atto interno degli organi legittimati dell’amministrazione appaltante che accerti la sussistenza delle condizioni di legge per concedere all’appaltatore la revisione dei prezzi e riconosca il relativo credito allo stesso, a mezzo dell’organo che rappresenti la stazione appaltante. Quando manchi la ricognizione del credito al compenso revisionale, espressa o tacita, della P.A., e il contratto di appalto vieti la revisione, non sussiste un diritto soggettivo in tal senso in capo all’impresa appaltatrice, che resta titolare del solo interesse legittimo il cui accertamento rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, con difetto di ogni potere per il giudice ordinario di emettere decreto ingiuntivo di pagamento per il predetto titolo. Secondo il TAR Calabria [13], la disciplina contenuta nell’art. 33 della legge n. 41/1986, nel testo novellato dall’art. 3 del D.L. n. 333/1992 convertito in L. n. 359/1992, che ha abolito l’istituto della revisione dei prezzi nei pubblici appalti, si applica agli appalti aggiudicati dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina, ossia nei contratti e trattativa privata stipulati dopo detta data; pertanto, nell’ipotesi in cui, dopo la stipulazione dell’originario contratto nel vigore della normativa che consentiva la revisione prezzi, vengono stipulati ulteriori “atti aggiuntivi”, nel vigore della nuova disciplina che vieta la revisione, gli atti aggiuntivi configurabili come contratti autonomi rispetto a quello originario soggiacciono alla legge vigente al momento della loro stipulazione, e dunque al divieto di revisione prezzi, mentre quelli non autonomi seguono il regime dell’originario contratto, ed è pertanto ammessa, in relazione ad essi, la revisione prezzi [14]. Per quanto riguarda la posizione dell’appaltatore, con riferimento alla revisione del prezzo, il TAR Sicilia [15], ha affermato essa è di norma, tutelabile davanti al giudice amministrativo, in quanto si configura come interesse legittimo, acquistando invece natura e sostanza di diritto soggettivo, come tale tutelabile davanti al giudice ordinario, quando l’amministrazione abbia espressamente o implicitamente già riconosciuto l’esistenza del diritto alla revisione, ovvero il diritto alla revisione dei prezzi sia già stato previsto nel contratto di appalto e la contestazione abbia ad oggetto il criterio con il quale operarne la quantificazione. 3. Alla luce del travagliato svolgimento del quadro normativo riguardante l’istituto, indubbiamente di grande rilevanza nella materia in questione, e sulla scorta della sua precedente giurisprudenza, secondo cui l’istituto della revisione prezzi risponde ad un interesse unitario, “afferendo a scelte legislative di carattere generale che implicano valutazioni politiche e riflessi finanziari, che non tollerano discipline differenziate nel territorio” (sentenza n. 308 del 1993) ed inoltre possedendo la sopra descritta disciplina statale (ed in particolare, l’art. 26 della legge n. 109 del 1994, come modificato dalla legge n. 311 del 2004), “i caratteri sostanziali identificativi delle norme fondamentali di riforma economico sociale, al di là della autoqualificazione effettuata dall’art. 1 della stessa legge n. 109 del 1994, secondo il quale i principi desumibili dalle disposizioni contenuti nella predetta legge costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale” (sentenza n. 482 del 1995), la Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, della legge provinciale denunciata, “che introducendo l’istituto della revisione prezzi mediante il recepimento del contenuto dell’art. 1664 cod. civ. viola una norma fondamentale di riforma economico-sociale posta dalla disciplina statale di settore”. Risulta infatti evidente la difformità della disciplina provinciale rispetto a quella statale: mentre quest’ultima in sostanza vieta la revisione dei prezzi, con conseguente inapplicabilità dell’art. 1664 del c.c., il legislatore provinciale, introduce la revisione del prezzo “proprio secondo le modalità stabilite dall’art. 1664 cod. civ., di cui viene riprodotto pressoché testualmente il contenuto”.   ----------   [1] Nella Provincia di Bolzano la materia dei lavori pubblici è disciplinata dalla legge provinciale 17 giugno 1998, n. 6 (Norme per l’appalto e l’esecuzione di lavori pubblici). L’art. 1, co. 3, della denunciata legge provinciale, ha sostituito l’art. 66 della predetta Legge, che vietava la possibilità del ricorso alla revisione dei prezzi, prevedendo invece, in linea con la legislazione nazionale, l’applicazione del cd. prezzo chiuso; la nuova norma dispone che: “Qualora per effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera tali da determinare un aumento o una diminuzione superiore al decimo del prezzo complessivo convenuto ovvero superiore al quinto del prezzo per categoria di lavoro convenuto, l’appaltatore interessato o il committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione può essere accordata a fine lavori solo per quella differenza che eccede il decimo”. [2] L’art. 117, comma 2, lettera l) prevede che lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia dell’ “ordinamento civile”. [3] L’art. 8 dello Statuto prevede che le province hanno la potestà di emanare norme legislative entro i limiti indicati dall’art. 4, in materia di lavori pubblici di interesse provinciale (n. 17). L’art. 4 prevede che la potestà normativa del Trentino – Alto Adige deve esercitarsi “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali – tra i quali è compreso quello della tutela delle minoranze linguistiche locali – nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica…”. [4] V. A. Stillo, Contratti pubblici: la revisione dei prezzi, in I Contratti, 2/2004, p. 207, che richiamando la nozione civilistici della revisione del prezzo, di cui all’art. 1664 del c.c., che recita: “Qualora per effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, tali da determinare un aumento o una diminuzione superiori al decimo del prezzo complessivo convenuto, l’appaltatore o il committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione può essere accordata solo per quella differenza che eccede il decimo”, afferma che l’istituto della revisione dei prezzi “è una particolare applicazione del più ampio istituto della risoluzione per eccessiva onerosità disciplinato dall’art. 1467 Codice civile, ai quali è comune il fondamento giuridico, rappresentato dal turbamento dell’equilibrio di valore tra le prestazioni, verificatosi in modo oggettivo ed imprevedibile nel corso del rapporto contrattuale. La revisione ha la finalità di ovviare alla risoluzione di un contratto (di regola, di appalto), che, per la sua particolare natura, merita di essere mantenuto in vita, tanto nell’interesse dei contraenti, quanto in quello economico generale. La norma dell’art. 1664 Codice civile relativa alla revisione dei prezzi dell’appalto non ha carattere vincolante per le parti, le quali pertanto possono derogarvi fissando convenzionalmente un diverso limite di aumento ovvero rimuovendo quello legale o escludendo dalla revisione l’aumento del costo di talune prestazioni…”. [5] V. F. Martinotti, Revisione dei prezzi: ritorno al passato?, in Urbanistica e appalti, 5/2005, p. 520. [6] V. F. Martinetti, in op. cit., secondo cui “tale normativa aveva un duplice fine. Da un lato era stata istituita nell’interesse pubblico affinché le opere non rimanessero incompiute, evitando così di modificare il rapporto contrattuale originario e garantendo la partecipazione alle gare di imprese professionalmente valide, e dall’altro, nell’interesse privato che era soddisfatto in quanto rimanevano inalterate le condizioni di equità contrattuale esistenti al momento della conclusione delle trattative, anche in considerazione del fatto che non sempre è possibile prevedere ex ante tutte le eventuali circostanze che possono incidere sul prezzo”. [7] V. A Stillo, in op. cit., p. 208. [8] V. A Stillo, in op. cit., p. 208. [9] Cfr. M. Montanari, La revisione dei prezzi nell’appalto, in Riv. Trim. di dir. e proc. civ., 2004, p. 594, secondo cui “concepita per rimediare ad eventi straordinari ed imprevedibili, la disciplina revisionale per le opere pubbliche era stata molte volte modificata a partire dal secondo dopoguerra, divenendo un meccanismo automatico d’adeguamento all’inflazione che prescindeva completamente dalle sopravvenienze. Il meccanismo complicatissimo, le frequentissime liti giudiziarie, lo stimolo che essa dava alla dilatazione dei tempi dei lavori pubblici, e all’espansione incontrollata del loro costo, indussero il legislatore dapprima a circoscrivere la portata, infine ad abrogarla espressamente (art. 26, comma 3, l. 11 febbraio 1994, n. 109, cd. l. Merloni). [10] V. F. Arcadio, Brevi considerazioni sull’art. 1, comma 550 della novella legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005), in L’Amministrazione italiana, n. 10/2005, p. 1343. L’autore osserva che “la presente nuova normativa è intesa al ripristino sia pure in modo timido e discreto dell’istituto della revisione dei prezzi in materia di lavori pubblici, è stata suggerita e proposta dalle categorie degli imprenditori, a seguito di una anomalia verificatasi nel settore dei materiali da costruzione e in particolare per il prezzo dell’acciaio che lo scorso anno si è raddoppiato, creando non pochi motivi di disagio nel campo dell’imprenditoria, legata all’uso di acciaio nelle costruzioni”. Per un commento alla suddetta norma v. anche A. Varlaro Sinisi, La revisione prezzi: luci e ombre, in Comuni d’Italia, 3/2005, p. 60. [11] Sentenza del 19/4/2005, n. 8198. [12] Sentenza del 27/10/2006, n. 23072. [13] Sentenza del TAR Calabria Catanzaro, del 12/6/2006, n. 629. [14] In questo senso, v. anche Consiglio di Stato n. 350 del 27/2/1998 e n. 2076 del 10/4/2000, oltre il TAR Campania Salerno, del 15/6/2005 n. 904. [15] Sentenza del TAR Sicilia Palermo, del 3/11/2005, n. 4574.   (pubblicato il 26.1.2007)