SOMMARIO: 1. L’estensione delle certificazioni prodotte da privati: certificazioni di qualità e certificazioni ambientali. — 2. Certificazioni private e procedimentalizzazione dei processi decisionali delle imprese: il trionfo del procedimento nell’ottica del modello degli stakeholders. — 3. Certificazioni private e processi decisionali pubblici: la dequotazione dei certificati pubblici. — 4. La trasformazione dell’istruttoria procedimentale: il depotenziamento del principio inquisitorio e il consolidarsi del modello del potere vincolato. 1. L’estensione delle certificazioni prodotte da privati: certificazioni di qualità e certificazioni ambientali. In Italia, il sistema delle certificazioni di qualità organizzativa ha avuto un grande successo 1. A tale riguardo, è sufficiente soffermarsi sui dati relativi alla straordinaria crescita che il sistema dell’accertamento di qualità ha registrato nell’ultimo decennio. Dall’inizio degli anni Novanta del secolo scorso fino al 2002, il tasso di crescita delle certificazioni Iso 9000 e delle diverse norme di cui si compone 2 si è attestato su percentuali superiori al 40% annuo. Nel 1991 le organizzazioni italiane certificate Iso 9000 sotto accreditamento Sincert erano 212; nel 2005 96.379 3.L’ampio consenso ottenuto dalle certificazioni di qualità non sembra offuscato dal rallentamento, verificatosi negli anni più recenti, della crescita annuale delle certificazioni Iso 9000. Il fatto che dal 2002 al 2005 si sia registrato un aumento medio pari al 15% annuo di queste certificazioni è legato (oltre che alla crisi mondiale dell’economia) all’inevitabile effetto saturazione dovuto al progressivo ridursi della quota di mercato di organizzazioni non certificate 4. Inoltre, occorre considerare che l’annotata diminuzione è comunque mitigata dall’introduzione di certificazioni di qualità specifiche per imprese operanti in settori peculiari (si pensi a quelli del turismo, agroalimentare, dell’istruzione, ecc.). Ma sono soprattutto le certificazioni ambientali a fare registrare numeri molto elevati: le imprese certificate Iso 14000 (sempre sotto accreditamento Sincert) sono passate da 23 nel 1995 a 6.126 nel 2005 e fino al 2004 l’incremento annuale era sempre superiore al 45% 5. Inoltre, occorre tenere conto degli accreditamenti ambientali europei: a tutto 2005, erano 340 le organizzazioni italiane certificate Emas (numero che colloca l’Italia al terzo posto nell’Unione europea) e, a metà 2006, 309 quelle certificate Ecolabel (il numero più alto d’Europa) 6.Questi dati confermano il progressivo aumento dell’accreditamento di qualità, cui fanno riferimento sempre più organizzazioni italiane. Senza entrare in questa sede nel merito delle caratteristiche delle certificazioni di qualità organizzative e ambientali (per cui si rinvia agli specifici contributi di questo volume, anche per quanto concerne le riflessioni sui dati quantitativi) 7, in questa sede interessa indagarne i riflessi nell’ottica del diritto amministrativo. Infatti, facendo riferimento alle categorie e ai concetti, nonché alle categorie di comprensione della realtà propri della scienza giusamministrativistica, paiono emergere tre aspetti che saranno oggetto di analisi nei successivi paragrafi di questo scritto. 2. Certificazioni private e procedimentalizzazione dei processi decisionali delle imprese: il trionfo del procedimento nell’ottica del modello degli stakeholders. Uno dei primi elementi che balza agli occhi dell’amministrativista che guarda al « fenomeno » delle certificazioni di qualità è quello della procedimentalizzazione. Una volta determinati la politica e gli obiettivi per la realizzazione di un sistema integrato di qualità (organizzativa o ambientale), le norme tecniche applicate mirano ad implementare presso l’organizzazione interessata modelli procedimentali compiutamente descritti per il conseguimento degli obiettivi prefissati in sede di pianificazione delle risorse. Per quanto nella più recente norma Iso 9001:2000 si riscontri il favor per il raggiungimento degli obiettivi prefissati rispetto all’attuazione di quanto pianificato seguendo le procedure delineate, non c’è dubbio che passaggio fondamentale degli standard di qualità sia comunque costituito dalla procedimentalizzazione dei sistemi produttivi e organizzativi degli enti che volontariamente li adottano. E posto che questi enti sono prevalentemente privati (essendo ancora esigui gli esempi di applicazione della qualità a livello di amministrazioni pubbliche, tanto centrali quanto regionali e locali) 8, si nota una sorta di avvicinamento prospettico di tali soggetti alle amministrazioni pubbliche, ormai ampiamente dominate dal c.d. « principio del procedimento » 9. L’organizzazione (privata) certificata deve stabilire, attuare e mantenere operativi gli obiettivi di qualità, anche in relazione al rispetto della legislazione cui è assoggettata l’organizzazione certificata. Per fare ciò, occorre che i diversi passaggi lavorativi e produttivi seguano scansioni predeterminate, che dovranno essere documentabili per rendere possibile tutta la serie di azioni di verifica e di controllo della conformità alle disposizioni poste dalla norma del sistema di gestione. In tal senso, è necessario che le imprese certificate adottino e osservino «schemi generali» sui diversi passaggi dei loro cicli produttivi (latamente intesi, dunque riferibili anche ai settori dei servizi e delle forniture) e dei loro processi decisionali che, sulla base di regole ed indicazioni eterodeterminate (dalla normativa vigente, dallo standard applicato), consentano di raggiungere gli obiettivi propri del sistema di gestione della qualità prescelto. Posto che la certificazione di qualità attiene « anche ai processi… che generano il prodotto e i criteri di gestione che determinano i processi » 10, occorre che tali imprese formalizzino le modalità organizzative e decisionali da applicare nell’esercizio delle fasi lavorative e produttive peculiari delle attività economiche svolte e ritenute necessarie per rispettare lo standard di qualità. Oltre che per esigenze per così dire « interne » all’organizzazione di riferimento, al pari di quanto da tempo osservato dalla dottrina amministrativistica per gli enti pubblici 11, l’estensione del fenomeno della procedimentalizzazione in seno alle imprese certificate consegue anche alla necessità di rendere possibile le attività di misurazione e di controllo/verifica dei processi e dei risultati ottenuti rispetto a quanto previsto in sede di pianificazione di qualità. Ciò sia nell’ottica di adeguare l’organizzazione allo standard adottato elaborando le necessarie azioni correttive, sia in quella di garanzia di trasparenza e di conoscibilità prodromiche al conseguimento della soddisfazione dei clienti e degli altri stakeholders. Proprio la riflessione in ordine agli stakeholders consente di illuminare un ulteriore aspetto di convergenza tra la procedimentalizzazione presso le imprese certificate e quella tipica delle pubbliche amministrazioni. Recependo gli elementi fondanti della corporate social responsibility, gli standard di qualità danno rilievo (in modo assai marcato soprattutto ad opera di quelli più recenti) ai soggetti/« attori sociali » portatori di interessi con cui l’impresa entra in contatto. Gli stakeholder, appunto, che sono « interni », ossia i dipendenti, o « esterni »: i clienti, le comunità territoriali, i fornitori, ecc. 12. Il coinvolgimento nella gestione aziendale (informazione, formazione, confronto, condivisione degli obiettivi) e la conseguente acquisizione della fiducia di questi soggetti influenza le performance d’impresa: essa, infatti, è stimolata a meglio determinare la propria offerta nel settore di mercato in cui opera e a più proficuamente collocarsi nell’ambiente che la ospita e con cui entra in contatto 13. L’impresa è dunque una persona giuridica che per natura interagisce con più soggetti dell’ordinamento e, dunque, che entra in contatto con più interessi. A seconda delle dimensioni dell’impresa e della natura della sua attività, questi interessi sono alcune volte quasi collimanti con quelli pubblici: si pensi al settore del risparmio, a quello della grande produzione industriale o, ancora, a quello dei servizi pubblici. Per rispettare il modello degli stakeholders occorre garantire la trasparenza e il controllo delle attività d’impresa: e ciò richiede una sempre più attenta e dettagliata regolazione dei processi decisionali, scomponendoli in fasi e momenti organizzativi 14. In questo contesto, mutatis mutandis, pare che la procedimentalizzazione degli enti privati certificati finisca con il soddisfare quelle esigenze di trasparenza, di conoscibilità, di partecipazione che il procedimento amministrativo assicura nell’ambito dei processi decisionali pubblici. E nel pubblico come nel privato che attua una norma di sistema di gestione della qualità, il procedimento è anche strumentale al fine di acquisire il consenso sociale 15, nel rispetto di quella dimensione pluralistica che in dottrina è predicata quale carattere tipico della società attuale 16. Si tratta, insomma, di fissare procedure, sistemi produttivi e di gestione secondo canoni condivisi dagli stakeholders con cui l’impresa certificata entra in contatto. Per completezza, pare di potere osservare che la spinta alla procedimentalizzazione delle imprese provenga anche dall’ordinamento generale. Ai sensi dell’art. 6, d.lgs. 231/2001, l’impresa non è soggetta a responsabilità per gli illeciti amministrativi dipendenti da reati commessi dai suoi dirigenti e dipendenti nel suo interesse o a suo vantaggio se prova che l’organo dirigenziale ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi. Per quanto qui maggiormente interessa, questi modelli devono « prevedere specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l’attuazione delle decisioni dell’ente in relazione ai reati da prevenire ». In pratica, le imprese (e soprattutto le c.d. « piccole e medie imprese », posto che le grandi realtà aziendali orami da tempo sono permeate dalle logiche organizzative) sono stimolate ad adottare modelli di organizzazione che, anche in relazione ai processi decisionali e tenuto conto della specificità del settore in cui operano, diano garanzie in ordine alla prevenzione dei reati. Si tratta, insomma, di formalizzare, procedimentalizzandole, le fasi decisionali d’impresa. Procedimentalizzazione che in questa prospettiva è al servizio della generale ed astratta esigenza di legalità nell’esercizio delle attività d’azienda, garantendo la trasparenza dei momenti decisori per consentirne il sindacato esterno, da parte del giudice, messo in grado di ripercorrere le tappe dell’adozione di una certa decisione e dunque di cogliere il momento di emersione della fattispecie delittuosa. Procedimentalizzazione, ancora, che è soprattutto da cogliersi nella sua dimensione organizzativa, come « forma di organizzazione » delle imprese che adottano i modelli di cui stiamo parlando. Essi devono infatti prevedere le modalità di esercizio dei poteri decisionali, colti nel loro momento dinamico, appunto quello procedimentale. In questo contesto, il procedimento è utile per regolare le attività delle imprese specialmente dal punto di vista dell’organizzazione, stabilendo cioè i momenti di coordinazione (azione coordinata) di uffici e prevedendone i modi di agire secondo ipotesi di rapporti organizzativi e di combinazioni organizzative. Questa funzione organizzatrice degli schemi decisionali e organizzativi che gli enti privati devono adottare per godere della scriminante normativa emerge soprattutto dal punto di vista della necessità che essi si dotino di modelli propri, oppure che adattino alla loro realtà organizzativa i codici di comportamento predisposti dalle associazioni rappresentative di enti e approvati dal Ministero della giustizia (art. 6, d.lgs. 231/2001, cit.). Del tutto evidente il trait d’union tra gli aspetti testé segnalati e quelli peculiari della procedimentalizzazione dell’attività delle amministrazioni pubbliche. 3. Certificazioni private e processi decisionali pubblici: la dequotazione dei certificati pubblici. Negli ultimi anni, i poteri certificatori pubblici sono stati sensibilmente depotenziati, perseguendo fini di semplificazione e deburocratizzazione. Come osservato in dottrina, nei tempi più recenti « si è fatta sempre più pressante la duplice esigenza di alleggerire il carico di lavoro dei pubblici uffici e di consentire al privato di potere provare, nei suoi rapporti con l’amministrazione, determinati fatti, stati e qualità a prescindere dall’esibizione dei relativi certificati » 17. A tale proposito, dopo i falliti tentativi operati con la l. 15/1968 (tanto precorritrice dei tempi, quanto sostanzialmente inapplicata) e con l’art. 18 della l. 241/1990 (che richiede agli enti pubblici l’adozione delle misure organizzative idonee a garantire l’applicazione delle norme poste dalla l. 15/1968, cit.), con l’entrata in vigore della l. 127/1997 (c.d. « legge Bassanini-bis ») e del collegato regolamento attuativo (d.p.r. 403/1998), prima, e con il d.p.r. 445/2000, poi, si è compiutamente realizzato il sistema delle c.d. « autocertificazioni ». Infatti, per quanto sussistano ancora difficoltà operative (testimoniate anche dalla casistica giurisprudenziale) 18, nella prassi appare ormai consolidato il ricorso a dichiarazioni di scienza rese direttamente dai privati in luogo dei corrispondenti certificati pubblici. Dal punto di vista dell’analisi di diritto positivo, ciò pare dipendere soprattutto dall’equiparazione normativa — quanto agli effetti giuridici 19 — delle dichiarazioni sostitutive di certificazioni ai relativi certificati pubblici (art. 46, d.p.r. 445/2000) e dalla previsione per cui la mancata accettazione delle dichiarazioni sostitutive o la richiesta di certificati da parte dei dipendenti pubblici costituisce violazione dei doveri d’ufficio (art. 74, d.p.r. 445/2000, cit.). Inoltre, a favorire ulteriormente l’utilizzazione delle dichiarazioni sostitutive concorre l’art. 2, d.p.r. 445/2000 così come modificato dall’art. 75, d.lgs. 82/2005, che ne prevede l’applicabilità non solo ai rapporti amministrazioni-cittadini, ma anche in quelli tra i « privati che vi consentono ». Alla luce delle annotazioni sin qui condotte, emerge il contrasto sussistente tra la prepotente espansione del sistema delle certificazioni di qualità organizzativa e ambientale e il depotenziamento dell’attività certificatoria degli enti pubblici. La messa in circolazione dei fatti, stati o qualità riguardanti soggetti dell’ordinamento avviene sempre più ad opera di atti privati. Come dipendono da soggetti privati le certezze sulla qualità di un certo processo organizzativo volto all’immissione sul mercato di un determinato prodotto o di una determinata attività, così le certezze « fotografate » negli atti amministrativi di certazione 20 sono affidate alle dichiarazioni sostitutive rese dai privati. Il fenomeno descritto sembra in parte attenuare il principio per cui il potere di certificare costituisce la manifestazione tipica del potere pubblico, che dà certezza ai fatti (alle situazioni) della vita reale 21. Sempre più il modo d’essere di un individuo, di un’organizzazione, di un prodotto e/o di un’attività dipende da come è rappresentato in un atto generato da soggetti privati. Ciò detto, occorre però chiarire che solo le certificazioni di qualità costituiscono l’esclusivo parametro di riferimento in relazione alle caratteristiche di cui attestano il possesso in capo all’organizzazione accreditata, con effetti generali sui beni ed attività da quest’ultima prodotti 22. Come già anticipato, quanto ai fatti, stati e qualità in esse riportati, le dichiarazioni sostitutive non possono invece mettersi su un piano di equivalenza con i certificati rilasciati dagli enti pubblici 23. Esse partecipano soltanto la caratteristica propria dei certificati di essere strumenti idonei ad attestare i dati rappresentati, ma da quelli si differenziano in ragione della minore efficacia probatoria: intanto non sono atti pubblici, dunque ad esse non si estende l’efficacia preclusiva ex art. 2700 c.c., né l’applicazione della procedura prevista dall’art. 221 c.p.c.; la veridicità di quanto in esse dichiarato avviene verificando anche il contenuto delle certificazioni pubbliche che sostituiscono, oltre che quanto a suo tempo accertato e quindi riprodotto negli atti di certazione; sono soggette a controlli, condotti a campione e comunque « in tutti i casi in cui sorgono fondati dubbi sulla veridicità » (art. 71, d.p.r. 445/2000) di quanto in esse attestato. Nonostante queste precisazioni e fatte salve le eccezioni (l’art. 49, d.p.r. 445/2000, esclude l’utilizzo delle dichiarazioni sostitutive per quanto concerne i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità Ce, di marchi o brevetti), pare importante ribadire che dall’analisi della disciplina vigente si avverte la tendenza a limitare la riproduzione per mano pubblica delle certezze acquisite dalle amministrazioni. L’ordinamento pare in tal senso « appoggiarsi » sui privati. Alla stessa stregua di quanto avviene, d’altronde, per l’accertamento e la dichiarazione sulla qualità organizzativa e ambientale dei processi e dei prodotti, posti in essere da soggetti che, per quanto accreditati (dagli enti privati di accreditamento, nel settore volontario; dagli enti pubblici, nel settore cogente e regolamentato), sono privati. Probabilmente, si assiste (anche) nel settore delle certificazioni ad un generale ripensamento del ruolo della pubblica amministrazione, che si vede sensibilmente ridotti i poteri a carattere meramente dichiarativo. Esigenze di contenimento della spesa pubblica, di semplificazione e di snellimento della burocrazia portano ad affidare ai privati il potere di svolgere attività e di adottare atti rispetto a cui gli enti pubblici vengono lasciati, per così dire, « sullo sfondo », riservando ad essi lo svolgimento delle attività di controllo (ex ante, come nel caso degli accreditamenti, ed ex post, come in quello delle dichiarazioni sostitutive). 4. La trasformazione dell’istruttoria procedimentale: il depotenziamento del principio inquisitorio e il consolidarsi del modello del potere vincolato. Ulteriore aspetto di interesse nella prospettiva di studio del diritto amministrativo attiene all’utilizzazione delle certificazioni di qualità nella fase istruttoria di alcuni procedimenti amministrativi. Soprattutto nei settori degli appalti pubblici e della tutela dell’ambiente, il legislatore o, nei disciplinari di gara, le amministrazioni richiedono sempre più frequentemente alle imprese di dimostrare la titolarità di certificati del sistema di qualità. Ciò consente alle aziende sia di godere di particolari benefici (si pensi alla dimidiazione della cauzione a corredo dell’offerta e della garanzia fideiussoria di esecuzione stabilita dall’art. 40, d.lgs. 163/2006; alla possibilità di rinnovare mediante autocertificazione le autorizzazioni all’esercizio degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti prevista per le imprese in possesso di certificazione ambientale dall’art. 209, d.lgs. 152/2006; alla maggiore durata dell’autorizzazione integrata ambientale in ipotesi di impianto certificato Iso 14001, così come disposto dall’art. 9, d.lgs. 59/2006), sia di provare il possesso di spiccate caratteristiche di affidabilità strutturale ed operativa. Da questo ultimo punto di vista, negli appalti di forniture e servizi si segnala che l’art. 42, d.lgs. 163/2006, dispone che la dimostrazione delle capacità tecniche dei concorrenti può essere fornita mediante produzione di certificati di qualità organizzativa (forniture) e ambientale (servizi). Sempre il nuovo codice degli appalti, conferma all’art. 40 quanto disposto nel precedente sistema disciplinato dal d.p.r. 34/2000: per ottenere l’attestazione Soa — necessaria per concorrere agli appalti di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 euro — le imprese devono possedere la certificazione di qualità « conforme alle norme europee della serie Uni En Iso 9000 e alla vigente normativa nazionale ». Ancora, gli artt. 43 e 44, d.lgs. 163/2006, cit., consentono alle amministrazioni appaltanti di indicare nei bandi di gara, tra i requisiti di capacità tecnica necessari per la partecipazione, anche il possesso di certificazioni di qualità aziendale e ambientale, richiedendo allo scopo la presentazione degli appositi certificati 24. Anche altri settori sono interessati dall’impiego delle certificazioni di qualità nei procedimenti amministrativi ai fini dell’accertamento dei requisiti dei soggetti che l’amministrazione è chiamata ad autorizzare o a scegliere per lo svolgimento di attività. Ad esempio, l’art. 13, d.lgs. 288/2003, dispone che per il riconoscimento ministeriale del carattere scientifico, cui consegue la qualifica di istituto di ricovero e cura a carattere scientifico (Irccs), la struttura di cura e ricerca sanitaria interessata deve essere in possesso anche della « certificazione di qualità dei servizi secondo procedure internazionalmente riconosciute ». Le norme richiamate indicano la tendenza ad aumentare progressivamente l’utilizzazione dell’accreditamento di qualità nei procedimenti amministrativi: ciò al duplice fine di agevolare e di semplificare l’attività istruttoria volta all’accertamento dei fatti la cui conoscenza è necessaria ai fini dell’adozione del provvedimento finale. Orientamento che pare confermato da quanto recentemente preannunciato a livello di programma di azione governativa: saranno infatti adottate disposizioni normative dirette a ridurre i controlli amministrativi sull’esercizio delle attività economiche di impresa qualora le aziende siano certificate 25. Le conseguenze di quanto osservato paiono essere specialmente due. La prima attiene al depotenziamento del principio inquisitorio. In forza di tale principio — « cardine » fondamentale del procedimento amministrativo, unitamente al principio del non aggravamento —, l’amministrazione pubblica procedente ha il potere di determinare l’entità dell’istruttoria (tempi, mezzi, modalità), nonché il potere-dovere (che ricade in capo al responsabile del procedimento) di svolgere l’istruttoria nel modo che ritiene più appropriato per accertare i fatti, acquisire gli interessi ed interpretare le regole applicabili al caso concreto. Concentrando l’attenzione su tale seconda declinazione del principio in esame, si osserva che da essa consegue che, in linea di massima, il responsabile del procedimento possa svolgere tutte le attività istruttorie ritenute necessarie per assumere, verificare e valutare i fatti (e gli interessi, che però qui non rilevano), senza essere vincolato da quanto rappresentato dai cittadini o da altri elementi probatori. Di norma, dunque, l’autorità procedente ha la facoltà di motivatamente disattendere le valutazioni, le ricostruzioni, le attestazioni e finanche i giudizi espressi da soggetti terzi (sia privati che pubblici). Fanno eccezione i c.d. « atti preclusivi », ossia quelli che limitano il principio inquisitorio in quanto « atti di certezza », che contengono cioè attestazioni su fatti in cui « l’asserzione del fatto diventa un elemento della fattispecie reale » che rappresentano 26. Nessun dubbio che le certificazioni abbiano natura di atti preclusivi: la loro funzione è proprio fissare incontestabilmente il fatto, giacché danno certezza legale alla porzione di realtà (valutata a sua volta mediante sistemi di accertamento semplici o complessi) che rappresentano. Da quanto detto, pare discendere che tanto più si estende il novero delle certificazioni-atti preclusivi, tanto più diminuisce la portata del potere di verifica autonoma che l’ente procedente (recte, il responsabile del procedimento) può esercitare durante il processo decisionale pubblico. Infatti, a fronte dei fatti « fotografati » nei certificati di qualità, gli enti pubblici non possono condurre diverse indagini o valutazioni. Ne deriva una sorta di « irrigidimento » dell’istruttoria e di « depotenziamento » del potere inquisitorio, limitato alla mera verifica della sussistenza del requisito del possesso dell’accreditamento di qualità richiesta dalla legge o dal bando di concorso. L’accentuazione della natura vincolata dei procedimenti amministrativi pare essere la seconda conseguenza derivante dal sempre maggiore impiego delle certificazioni di qualità nella fase istruttoria dei processi decisionali pubblici. La presunzione di veridicità — tipica degli atti di certezza — delle certificazioni di qualità organizzativa o ambientale 27 impedisce all’ente procedente di svolgere indagini istruttorie per valutare l’affidabilità dell’impresa dal punto di vista della sua struttura organizzativa o della sua attenzione alla salvaguardia dell’ambiente. Questi elementi di affidabilità sono automaticamente considerati in possesso dell’impresa per il sol fatto di essere certificata. Né l’ente può mettere in discussione tale rappresentazione della realtà: la qualità organizzativa o ambientale dell’ente certificato è incontestabile. Anziché operare una verificazione di fatti complessi per la valutazione dell’affidabilità, l’amministrazione decidente è chiamata unicamente ad accertare la sussistenza di un fatto semplice, ovvero la titolarità della certificazione di qualità, risolvendo la sua attività nel giudizio antinomico « sussistenza-insussistenza », senza potere incidere né sulla forma, né sul contenuto di tali atti dichiarativi 28. In questo modo, l’istruttoria procedimentale pare trasformarsi. Quando è previsto l’accertamento del possesso di una determinata certificazione di qualità, l’istruttoria appare maggiormente caratterizzata da momenti dell’informazione storica e valutativa di natura vincolata. Precisando questo aspetto, si nota come alla già annotata contrazione del potere inquisitorio sembri coniugarsi anche la riduzione degli spazi delle possibili scelte di gestione/conduzione dell’istruttoria che la legge affida ai dirigenti pubblici e ai responsabili dei procedimenti. Se il riscontro di determinati requisiti in capo ad un’impresa avviene mediante la mera verifica del possesso della certificazione di qualità, vengono allora esclusi quei momenti di discrezionalità volti alla determinazione e valutazione dei mezzi istruttori (perizie, sopralluoghi, ispezioni, inchieste, nomina di consulenti tecnici, ordine di esibizione di documenti, misurazioni, ecc.) ritenuti utili ed adeguati per la conoscenza della fattispecie su cui dovrà vertere la decisione. Il fenomeno in analisi si riverbera altresì sull’organizzazione degli enti pubblici. Infatti, quando è la legge a richiedere che venga accertato dall’amministrazione procedente il possesso di certificati di qualità, il legislatore non solo introduce un elemento di rigidità (di vincolatezza) in seno al relativo procedimento, ma genera altresì una sorta di « effetto a catena », attenuando il potere gestionale dei dirigenti relativo alle modalità di impiego e di strutturazione delle risorse organizzative per istruire quel determinato processo decisionale. Attenuazione che, invece, non si verifica quando la richiesta dei certificati avviene ad opera dell’ente pubblico con atto di autolimitazione (bando di gara, disciplinare di concorso, ecc.). In questa ipotesi, infatti, sussiste l’esercizio di una scelta relativa alle modalità di esercizio del potere che è tipicamente espressione della funzione dirigenziale.

___________________________________________ * Il presente scritto è destinato agli Scritti in onore di Vincenzo Spagnolo Vigorita. 1) In generale, sulle certificazioni di qualità si v. i contributi raccolti nel volume I sistemi di certificazione tra qualità e certezza, a cura di F. Fracchia e M. Occhiena, Milano, 2006. Sull’«esplosione del fenomeno delle certificazioni “private”», A. Benedetti, Certificazioni private e pubblica fiducia, in I sistemi di certificazione tra qualità e certezza, cit., 3 ss; ; id., Le certficazioni di qualità tra regolazione pubblica e autorevolezza privata, in Serv. pubbl. e appalti, 2004, 669 ss. 2) V. il contributo di F. Carlesi, Le certificazioni dei sistemi di gestione di qualità, in I sistemi di certificazione tra qualità e certezza, cit., 65 ss. 3) Cfr. M. Libelli, La crescita diventa più «prudente», in Il Sole 24 Ore. Rapporti. Certificazione, lunedì 7 novembre 2005, 1. 4) Ancora M. Libelli, La crescita diventa più «prudente», cit. 5) Per questi dati, F. Pecoraro Scanio, Le regole si mettono in pari, in Il Sole 24 Ore. Rapporti. Certificazione, lunedì 7 novembre 2005, 4; M. Libelli, La crescita diventa più «prudente», cit. 6) Per i dati Ecolabel, v. C. Forghieri, Sostenibili si diventa, in Il Sole 24 Ore. Nòva 24, giovedì 7 settembre 2006, 11. 7) Sul sistema di certificazione ISO 14000, sull’Emas e sull’Ecolabel, si v., rispettivamente, i recenti saggi di S. Mancuso, Il sistema ISO 14001, di A. Giusti, Le certificazioni ambientali: EMAS e di A. Barone, L’Ecolabel, in I sistemi di certificazione tra qualità e certezza, cit., rispett. 203 ss., 225 ss. e 213 ss.. IN generale, si v. Id., Il diritto del rischio, Milano, 2006, spec. 231 ss. 8) Se non si considerano le amministrazioni sanitarie e quelle del settore dell’istruzione, nel 2000 gli enti pubblici certificati Iso 9000 (Sincert) erano 59, nel 2005 683; per questi dati e per un’approfondita analisi, V. Nuti, Andamento lento per la «Pa», in Il Sole 24 Ore. Rapporti. Certificazione, lunedì 7 novembre 2005, 5. 9) In materia, per tutti, G. Morbidelli, Il procedimento amministrativo, in Diritto amministrativo, Bologna, 2005, 536 ss. 10) A. Fioritto, La funzione di certezza pubblica, Padova, 2003, 295. 11) Sul punto sia consentito rinviare a M. Occhiena, Situazioni giuridiche soggettive e procedimento amministrativo, Milano, 2002, 3 ss. 12) Definiti dalla norma Iso 9000:2000 alla stregua di «persona o gruppo di persone aventi un interesse nelle prestazioni o nel successo di un’organizzazione» il cui consenso influenza le prestazioni di impresa. Sulla teoria degli stakeholders di E. Freeman e W. Evan (Autori nel 1988 di A Stakeholder Theory of the Modern Corporation: Kantian Capitalism) e su quella della responsabilità sociale di impresa si v., di recente, AA.VV., Guida critica alla responsabilità sociale e al governo d’impresa, a cura di L. Sacconi, Roma, 2005 (e, in particolare, i contributi di L. Sacconi, Etica e teorie normative degli stakeholder, 273 ss. e di A.M. Chiesi, Dialogo e partecipazione degli stakeholders, 647). In materia, cfr. anche il dibattito ospitato sulle colonne de La Stampa tra Benessia e Zagrebelsky (A. Benessia, Etica e impresa, matrimonio d’interesse, in La Stampa, 29 gennaio 2002; G. Zagrebelsky, Imprese, non c’è etica senza politica, ivi, 30 gennaio 2002; A. Benessia, Etica e affari, una sfida europea, ivi, 19 febbraio 2002). 13) Al riguardo, v. L. Thione, Dalla qualità economica alla qualità etico-sociale, in www.sicert.it. 14) Sul punto, v. R. Damonte, Al via il nuovo sistema di qualificazione, in Riv. urb. appalti 2000, 480. 15) In materia, si v. soprattutto J. Habermas, La crisi della razionalità nel capitalismo maturo, Bari, 1975, 81 ss. 16) Ex multis, R. Villata, G. Sala, voce « Procedimento amministrativo », in Dig. disc. pubbl., IX, Torino, 1996, 577; G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, 1992, 11. 17) E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2006, 342. 18) Si v., ad esempio, le ipotesi di esclusione (espressamente previste nei disciplinari di gara) di soggetti da un concorso pubblico per non avere presentato gli appositi certificati pubblici, bensì le relative dichiarazioni sostitutive: ex multis, cfr. Tar Calabria, sez. Reggio Calabria, n. 1810/2005, in Foro amm. Tar 2005, 3307; Tar Campania, Salerno, sez. I, n. 899/2005, ibid., 2134; Tar Molise, sez. Campobasso, n. 322/2004, ivi, 2004, 1777. 19) Sulla differenza tra gli atti certificatori (che recano un formale ed esplicito apporto di certezza) e le corrispondenti dichiarazioni sostitutive (idonee ad assolvere solo alla funzione probatoria e conoscitiva che è propria degli atti sostituiti, ma non a quella certativa, che resta demandata all’amministrazione), cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 550/2005, in Foro amm. Cons. Stato 2005, 355. 20) In materia, si v. la teorizzazione elaborata da M.S. Giannini, voce « Certezza pubblica », in Enc. dir., VI, Milano, 1960, 769 ss. 21) G. Sala, voce « Certificati e attestati », in Dig. disc. pubbl., II, Torino, 1987, 537, che osserva che il potere di certificare e di generare certezze nel mondo giuridico costituisce « una delle fondamentali manifestazioni del potere sovrano ». 22) Sul punto, v. F. Ancora, Normazione tecnica e certificazione di qualità. Elementi per uno studio, in Cons. Stato 1994, II, 1575. 23) In materia si v. anche quanto osservato da E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, cit., 339 s. e 342. 24) Sull’applicazione nella materia degli appalti del sistema delle certificazioni di qualità, si v. M.R.spasiano, M. Calabrò, Norme di garanzia della qualità, in Il nuovo diritto degli appalti pubblici, a cura di M.A. Sandulli, R. Garofoli, Milano, 2005, 653 ss., i quali osservano che la certificazione di qualità aziendale «da scelta di tipo volontaristico, si trasforma, di fatto, in vero e proprio obbligo», perché condizione necessaria per ottenere» l’attestazione Soa, che «abilita i soggetti ad operare nel settore dei lavori pubblici» (pag. 660). 25) V. M. Ruggeri, Municipi ondine e meno certificati, in Il Sole-24 Ore, domenica 3 settembre 2006, 2. 26) Lo studio della materia fu sviluppato da F. Levi, L’attività conoscitiva della publbicva amministrazione, Torino, 1967, 435 ss., che riprese la teoria elaborata da E. Capaccioli, Riserve e collaudo nell’appalto di opere pubbliche, Milano, 1960, 237 ss. Sul punto, v. anche le considerazioni svolte da A. Romano Tassone, Amministrazione pubblica e produzione di « certezza »: problemi attuali e spunti ricostruttivi, in I sistemi di certificazione tra qualità e certezza, cit., 23 ss. 27) A. Benedetti, Le certificazioni di qualità tra regolazione pubblica e autorevolezza privata, cit., 669 ss. 28) Sul punto, sia consentito rinviare a M. Occhiena, Documenti e informazioni complementari, in Il nuovo diritto degli appalti pubblici, cit., 681 ss.