T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 27 dicembre 2006 n. 4564 Pietro Morea – Presidente, Doris Durante – Estensore. Opera Pia Maria Santissima di Costantinopoli (avv. G. Mariani) c. Regione Puglia (avv. L.A. Clarizio), Vaccarelli (n.c.).

1. Assistenza e previdenza – Enti pubblici di previdenza ed assistenza – IPAB – Poteri ispettivi e di “alta soverglianza” – Abolizione – Esclusione.

2. Assistenza e previdenza – Enti pubblici di previdenza ed assistenza – IPAB – Ritorno dal pubblico al privato – Presupposti.

3. Assistenza e previdenza – Enti pubblici di previdenza ed assistenza – IPAB – Presidente del consiglio di amministrazione – Rifiuto a consentire qualsivoglia attività ispettiva e di controllo – Sospensione del consiglio di amministrazione – E’ legittima.

1. In tema di funzionamento delle IPAB, il potere ispettivo e di verifica, di scioglimento e sospensione, nonché la competenza alla adozione degli altri provvedimenti amministrativi tra cui quelli espressione del potere di “alta sorveglianza” sulle istituzioni sono poteri che non sono venuti meno nemmeno per effetto della legislazione intervenuta successivamente (d.lg. 4 maggio 2001 n.207) che ha fatto salve, per il periodo transitorio di riordino delle istituzioni (non ancora concluso), le disposizioni della legge Crispi.

2. In tema di IPAB, il ritorno dal pubblico al privato non consegue automaticamente alla caducazione dell’art.1 della legge Crispi, bensì attraverso la verifica della sussistenza dei requisiti per l’attribuzione della personalità giuridica di diritto privato che, su istanza dell’IPAB, va riscontrata dall’autorità giudiziaria in sede di giudizio di accertamento, ovvero dall’Autorità amministrativa, nel frattempo divenuta la Regione.

3. Sono legittime la sospensione del consiglio di amministrazione di un’IPAB e la nomina di un Commissario Straordinario in caso di reiterata indisponibilità del presidente del consiglio di amministrazione a consentire qualsivoglia attività ispettiva e di controllo e di consentire l’espletamento delle attività istruttorie necessarie all’accertamento di eventuali irregolarità nella pregressa gestione dell’azienda.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione Seconda ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n.1845 del 2006 proposto da Opera Pia Maria Santissima di Costantinopoli, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Mariani, presso il cui studio in Bari, Via Amendola n.21, è elettivamente domiciliato; CONTRO la Regione Puglia, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Alberto Clarizio, elettivamente domiciliata in Bari, alla Via Vito Nicola De Nicolò; Vaccarelli Rodolfo, non costituito in giudizio; per l’annullamento, previa sospensiva, della deliberazione di Giunta Regionale n.1678 del 14.11.2006, avente ad oggetto la sospensione del consiglio di amministrazione e la nomina di un Commissario Straordinario; del decreto del Presidente della Giunta Regionale di nomina del Commissario Straordinario per la gestione provvisoria del sodalizio; di ogni atto ad esso presupposto, connesso e conseguente. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia; Viste le memorie difensive; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla camera di consiglio del 7.12.2006, il Cons. Doris Durante; Uditi, l’Avv. Giuseppe Mariani e l’Avv. Luca Alberto Clarizio; Considerato che alla camera di consiglio fissata per la discussione della istanza cautelare, il collegio si è riservato di decidere la causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art.26, commi quarto e quinto della l. 6 dicembre 1971, n.1034 come introdotti dall’art.9, comma primo, l. 21 luglio 2000 n.205, dandone comunicazione alle parti; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO E DIRITTO Considerato che la Regione Puglia, con deliberazione di Giunta n.1668 del 14.11.2006, facendo riferimento alla “reiterata indisponibilità di fatto da parte del presidente dell’ente a consentire l’effettuazione delle visite ispettive…e nelle more delle conclusioni delle indagini in corso da parte della Procura regionale della Corte dei Conti” autorizzava il presidente della Giunta regionale a sospendere in via cautelativa e per mesi sei il consiglio di amministrazione del sodalizio, autorizzandolo a nominare un commissario straordinario per la gestione provvisoria nella persona di Vaccarelli Rodolfo; che la sospensione veniva proposta dalla Giunta regionale in via cautelativa “al fine di evitare comportamenti amministrativi e gestionali pregiudizievoli dell’integrità patrimoniale dell’ente.. in quanto la mancata disponibilità da parte del Presidente a consentire lo svolgimento delle visite ispettive è da considerarsi strumentale al fine di non permettere l’attività di vigilanza e controllo di competenza regionale e pertanto configurabile quale grave inadempimento sanzionabile ai sensi del combinato disposto degli articoli 45, 46 e 50 della legge 17 luglio 1890, n.6972 e dell’art.3 della l.r.22/74”; che in virtù di tale deliberazione, il Presidente della Giunta regionale, sospendeva il consiglio di amministrazione e nominava il commissario straordinario nella persona di Vaccarelli Rodolfo; che la Istituzione ricorrente ha gravato i provvedimenti, deducendo: a) carenza totale di potere per violazione dell’art.30, co.2, l. 8 novembre 2000, n.328 in relazione all’art.10, co.1, lett.d, ed agli artt.21 e 26, d.lgv. 4 maggio 2001, n.207 e difetto di motivazione, sul presupposto della abrogazione della disciplina relativa alle IPAB prevista dalla l. 17 luglio 1890, n.6972 e dei relativi provvedimenti di attuazione e sulla incompatibilità della stessa con la l. 328/2000 e con la disciplina di cui al d.lgv. 207/2001 ispirati ai principi di libertà dell’assistenza ed a consentire la trasformazione delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza in associazioni di diritto privato; b) eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, carenza dei presupposti, in relazione alla finalità del commissariamento che non sarebbe quella di tutelare l’integrità patrimoniale, quanto di non portare a termine il procedimento di privatizzazione avviato dalla istituzione sin dal mese di marzo 2006; che la Regione Puglia, costituitasi in giudizio ha contestato e contraddetto puntualmente alle censure attrici; Considerato che il potere esercitato dalla Regione è radicato negli artt.44, 45 e 46, della l. 17 luglio 1892, n.6972 (legge Crispi) e nell’art.3, l. reg. 4 luglio 1974, n.22 che attribuiscono alla amministrazione statale (ora regionale) “l’alta sorveglianza sulla pubblica beneficienza” garantendo un costante controllo sul corretto perseguimento di finalità considerate pubbliche; che in particolare, l’art.44, l. 6972/1890 prevede che il Ministero dell’Interno “invigila sul regolare andamento delle istituzioni, ne esamina le condizioni così nei rapporti amministrativi come in relazione ai loro fini..”, e l’art.46 prevede la possibilità di disporre i provvedimenti richiesti da urgente necessità per tutelare gli interessi dell’istituto di beneficienza; Considerato, quindi che già l’originaria disciplina di settore conferiva poteri di alta sorveglianza al Governo e che il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di IPAB (con d.p.r. 15 gennaio 1972, n.9, ribadito dall’art.17 d.p.r. 616/1977) ha comportato che la Giunta regionale sovrintenda al funzionamento degli enti comunali di assistenza e delle altre istituzioni pubbliche e private di assistenza e beneficienza, con potere ispettivo e di verifica, di scioglimento e sospensione, nonché di esprimersi sulle proposte di erezione in ente morale di assistenza e beneficienza, sugli statuti e sulle proposte di riforma delle istituzioni pubbliche e di beneficienza, nonché la competenza alla adozione degli altri provvedimenti amministrativi tra cui quelli espressione del potere di “alta sorveglianza” sulle istituzioni già dei Prefetti (cfr. art.1, lett.i, d.p.r. n.9/72 secondo cui il trasferimento riguarda ogni altra funzione amministrativa esercitata dai prefetti e dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di assistenza e beneficienza); Ritenuto che tali poteri non sono venuti meno nemmeno per effetto della legislazione intervenuta successivamente (d.l. 4 maggio 2001, n.207 e l. reg. 15/04) che hanno fatto salvo, per il periodo transitorio di riordino delle istituzioni (non ancora concluso) le disposizioni della l. Crispi, deve concludersi per la piena legittimità dell’intervento regionale contestato, in quanto espressione del potere di alta sorveglianza sulle IPAB previsto dall’art.44 legge Crispi, tuttora vigente, al fine di assicurare la conformità della gestione al dettato normativo e agli interessi della istituzione. Ritenuta che nessun rilievo può assumere la circostanza che l’istituzione ricorrente abbia già proposto istanza per il riconoscimento della personalità giuridica privata, atteso che la trasformazione in fondazione non può dirsi realizzata fino a che la Regione non si sarà pronunciata sulla istanza ovvero prima che intervenga sentenza (la ricorrente afferma di aver proposto giudizio avanti il G.O. per il riconoscimento della personalità giuridica privata nel marzo 1996); Rammentato che a seguito della sentenza n.396/1988 della Corte Costituzionale che, pronunciandosi sulla natura giuridica delle IPAB, sottolineandone la peculiarità a causa dell’intreccio di una intensa disciplina pubblicistica e di una rilevante permanenza di aspetti privatistici, dichiarava la illegittimità dell’art.1, l. 6972/1890 nella parte in cui la norma “non prevede che le IPAB regionali ed infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un’istituzione privata..essendo venuti meno i presupposti che avevano presieduto all’epoca della legge al generalizzato regime di pubblicizzazione, oggi non più aderente alla mutata situazione dei tempi e alla evoluzione degli apparati pubblici”, con DPCM 16 febbraio 1990 (Direttiva alle Regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza di carattere regionale e infraregionale) venivano indicati i criteri di individuazione della soggettività privata, prescrivendo che le IPAB interessate al riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato dovevano presentare “apposita domanda secondo le forme e i modi di cui all’art.2 delle disposizioni di attuazione del codice civile”; Ritenuto, quindi, che il ritorno dal pubblico al privato non consegue automaticamente alla caducazione dell’art.1 della legge Crispi, bensì attraverso la verifica della sussistenza dei requisiti per l’attribuzione della personalità giuridica di diritto privato che, su istanza dell’IPAB, va riscontrata dall’autorità giudiziaria in sede di giudizio di accertamento, ovvero dall’Autorità amministrativa, nel frattempo divenuta la Regione (il primo intervento legislativo di riordino della materia dell’assistenza, più volte auspicato dalla Corte Costituzionale, avutosi con la legge 8 novembre 2000, n.328 disegnava una vera e propria nuova geografia dei servizi sociali e affidava al Governo il compito di emanare un decreto legislativo recante la nuova disciplina delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza; in attuazione della delega veniva emanato il d.lgv. 4 maggio 2001, n.207 “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza, a norma dell’art.10 della legge 8 novembre 2000, n.328” che stabilisce in via prioritaria la trasformazione obbligatoria delle istituzioni che svolgono direttamente attività di erogazione di servizi assistenziali in “aziende pubbliche di servizi alla persona” ed in via residuale la trasformazione in persone giuridiche di diritto privato di quelle IPAB escluse dalla trasformazione in aziende pubbliche; la legislazione regionale in coerenza con i principi enucleati dalla normativa nazionale ha previsto la trasformazione prioritaria delle IPAB in aziende pubbliche e quale madalità residuale, la trasformazione in persone giuridiche di diritto privato, rimettendo a disposizioni regolamentari le modalità; il regolamento regionale n.23/05 del 7.4.05 pubblicato sul BURP il 20.4.05, oltre dieci giorni dalla data di emanazione, veniva annullato con decreto 2.5.05 n.388 per cui non è mai stato in vigore ) Ritenuto per le ragioni esposte che la Regione ha esercitato poteri ad essa spettanti per legge, sicché è infondata la eccezione di incompetenza; Considerato quanto al merito del provvedimento che risulta motivato con riferimento alla reiterata indisponibilità del presidente del consiglio di amministrazione a consentire qualsivoglia attività ispettiva e di controllo e di consentire l’espletamento delle attività istruttorie necessarie all’accertamento di eventuali irregolarità nella pregressa gestione dell’azienda (nel 2001 furono accertate numerose irregolarità nella gestione amministrativa; derivò una lunga indagine della Gurdia di Finanza condotta dal Nucleo Regionale della Polizia Tributaria pugliese incaricata dalla Corte dei Conti; Ritenuto che il provvedimento di sospensione è legittimo ove si considerino le difficoltà di esercitare il controllo ispettivo sulla gestione, attesa la pendenza di indagini in corso della Guardia di Finanza e della Corte dei Conti; Ritenuto per le ragioni esposte di respingere il ricorso con compensazione di spese e competenze di giudizio; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo respinge. Compensa spese e competenze di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 7.12.2006, con l’intervento dei Magistrati, Pietro Morea Presidente Doris Durante Consigliere est. Giuseppina Adamo Consigliere. Pubblicata mediante deposito In segreteria il 27 dicembre 2006