REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 386 REG.RIC. ANNO 2003 N. 587 REG.SENT. ANNO 2006   IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE DI PARMA composto dai Signori: Dott. Gaetano Cicciò Presidente; Dott. Umberto Giovannini Consigliere; Dott. Italo Caso Consigliere Rel.Est. ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 386 del 2003 proposto da New Trading S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. Camillo Riboni, difesa e rappresentata dall’avv. Ireo Latino e dall’avv. Giorgio Cugurra, e presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Parma, via Mistrali n. 4; contro il Comune di Piacenza, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Elena Vezzulli e dall’avv. Daniela Crippa, ed elettivamente domiciliato in Parma, via Cantelli n. 9, presso lo studio dell’avv. Paolo Zucchi; per l’annullamento dell’ordinanza n. 13/2003 del 15 luglio 2003, con cui il Sindaco del Comune di Piacenza ha ingiunto alla ricorrente di provvedere alla bonifica di un’area di sua proprietà. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Piacenza; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi alla pubblica udienza del 21 novembre 2006 l’avv. Cugurra per la società ricorrente e l’avv. Crippa per l’Amministrazione comunale. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO Riferisce la società ricorrente che essa è proprietaria di un terreno con destinazione produttiva, situato in Piacenza, località San Nicolò; che con contratto in data 15 maggio 2000 il terreno veniva dato in affitto alla società Ecozoo, titolare di autorizzazione per la gestione di un impianto mobile di trattamento per il recupero di rifiuti speciali non pericolosi; che, sopraggiunto il divieto della Provincia di Piacenza circa la prosecuzione dell’attività (determinazione dirigenziale in data 1° settembre 2000) – perché svolta in modo irregolare –, la società Ecozoo provvedeva alla parziale bonifica dell’area, finché in data 8 novembre 2002 comunicava di non potere completare le operazioni in quanto afflitta da gravi difficoltà economiche; che, a seguito di ciò, con ordinanza n. 13/2003 del 15 luglio 2003 il Sindaco del Comune di Piacenza ingiungeva alla società Ecozoo di curare le residue attività di bonifica dell’area, estendendo però un tale obbligo – ai sensi dell’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997 – in capo alla ricorrente, considerata responsabile di comportamento gravemente colposo per l’omessa necessaria vigilanza su quanto era accaduto sul proprio terreno. Avverso l’ordinanza sindacale ha proposto impugnativa la società ricorrente, deducendo: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/97. L’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 chiama anche il proprietario dell’area al ripristino dello stato dei luoghi contaminati, purché però la contaminazione sia dovuta all’abbandono o al deposito incontrollato di rifiuti, e l’illecito sia imputabile al proprietario a titolo di dolo o di colpa. Ma il materiale del quale si richiede la rimozione è nella fattispecie il risultato di un’attività svolta in forza di una regolare autorizzazione provinciale – non avendo provveduto la ditta alle successive operazioni di smaltimento allorché è intervenuto il divieto di proseguire nel loro esercizio (tranne nel periodo in cui il giudice amministrativo ne ha sospeso in sede cautelare l’efficacia) –, e non si può neppure parlare di responsabilità del proprietario, sia perché prima del divieto impartito dall’Amministrazione provinciale non emergeva alcun elemento che facesse supporre l’irregolarità di quanto svolto, sia perché non si comprende in cosa dovesse sostanziarsi la condotta del proprietario per impedire l’esercizio dell’attività poi rivelatasi non conforme a legge. 2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 17 del d.lgs. n. 22 del 1997, del d.m. n. 471/99. Eccesso di potere per contraddittorietà, sviamento e illogicità manifesta. Dall’atto impugnato emerge che in data 24 dicembre 2001 era stato approvato un piano di bonifica relativo all’area, ma nei confronti della ricorrente, proprietaria del terreno, sono stati omessi tutti gli adempimenti più elementari connessi a quel provvedimento, di cui nulla l’interessata sapeva. Con l’ulteriore conseguenza di far ricadere sul proprietario quanto in un primo tempo si era addebitato alla sola ditta affittuaria. 3) Eccesso di potere per sviamento e illogicità manifesta. Dalle determinazioni assunte emerge con evidenza che l’Amministrazione comunale ha fin dall’inizio considerato come unica responsabile la ditta affittuaria, e che si è rivolta alla proprietaria, imputandole un autonomo profilo di responsabilità, solo quando è risultato che la prima non aveva più la disponibilità economica necessaria al completamento delle operazioni di bonifica. 4) Incompetenza. Il potere di ordinare la rimozione dei rifiuti, originariamente di spettanza sindacale, è oramai proprio dei dirigenti, in quanto atto non ricompreso tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente. L’atto impugnato, dunque, avrebbe dovuto essere assunto dal dirigente del Servizio Ambiente. Conclude la società ricorrente per l’annullamento dell’atto impugnato. Si è costituito in giudizio il Comune di Piacenza, resistendo al gravame. All’udienza del 21 novembre 2006, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione. DIRITTO Destinataria di un’ingiunzione ex art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997, la società ricorrente impugna l’ordinanza del Sindaco del Comune di Piacenza, a suo dire viziata sotto molteplici profili. In particolare, difetterebbero i presupposti di applicazione della norma – sia per non ricorrere l’ipotesi dell’«abbandono e deposito incontrollati di rifiuti» sia per non essere stata data prova della sua corresponsabilità, quale proprietaria dell’area, circa i fatti all’origine del fenomeno inquinante –, mentre la pregressa approvazione di un piano di bonifica circoscritto alla ditta affittuaria dell’area e nel cui iter non era stata in alcun modo coinvolta la proprietaria rivelerebbe l’illogicità e la contraddittorietà delle successive determinazioni, indebitamente ispirate all’esigenza di ovviare all’incompleta attuazione del piano da parte di chi avrebbe dovuto curarne l’esecuzione, e quindi anche difformi dallo schema legale tipico di simili misure; la circostanza, poi, che a provvedere sia stata l’Autorità sindacale inficerebbe l’ordinanza per incompetenza, attesa la riconducibilità dell’atto a quelli di pertinenza dei dirigenti. L’ordine logico delle questioni dedotte induce il Collegio ad occuparsi innanzi tutto della doglianza imperniata sull’addotta incompetenza del sindaco. La censura è fondata. Benché l’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 conferisca al sindaco la competenza a provvedere in materia, la norma va coordinata con le successive disposizioni sul riparto di competenze tra organi di indirizzo politico e organi burocratici, e soprattutto con l’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”), il quale attribuisce ai dirigenti, tra l’altro, l’adozione degli “… atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente …” (comma 2) e specifica che “… a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al Capo I Titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti …” (comma 5). Di qui il consolidato indirizzo giurisprudenziale che, muovendo dalla considerazione che la competenza era originariamente riconosciuta al sindaco quale capo dell’ente locale e non in veste di ufficiale di governo, ascrive ora ai dirigenti l’esercizio delle relative funzioni (v., ex multis, TAR Veneto, Sez. III, 24 gennaio 2006 n. 130). Quanto, poi, all’asserita insussistenza dei presupposti di applicazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, va chiarito che, nel sancire che “l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati” (comma 1) e che “è altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee” (comma 2), la norma assume a riferimento tutti i casi in cui si realizzi una dispersione di rifiuti nell’ambiente, qualunque sia l’attività all’origine di una simile illegittima operazione. Non è quindi rilevante che, nella fattispecie, i materiali oggetto dell’ordine di rimozione si colleghino ad un’attività di trattamento di rifiuti speciali a suo tempo autorizzata, se poi l’Amministrazione provinciale ha accertato, in relazione alle concrete modalità operative, l’esercizio di un tipo di attività non conforme a quella realmente assentita, e pertanto bisognevole di un diverso titolo abilitativo, così come acclarato anche in sede giurisdizionale (v. TAR Emilia-Romagna, Parma, 27 aprile 2001 n. 235, confermata da Cons. Stato, Sez. V, 13 marzo 2002 n. 1501); con l’effetto di rendere abusivo il deposito di quei materiali sull’area di proprietà della società ricorrente e di obbligare conseguentemente l’Amministrazione comunale ad adottare le determinazioni a tal fine richieste dall’ordinamento. Donde l’infondatezza della censura con cui si assume non ricorrere nella circostanza il presupposto, oggettivo, dell’«abbandono e deposito incontrollati di rifiuti». E’ invece fondata la doglianza che riguarda il presupposto, soggettivo, della responsabilità. Come è noto, l’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997 prescrive che alla rimozione e allo smaltimento dei rifiuti abbandonati, oltre all’autore dell’abuso, siano chiamati – quali corresponsabili – anche il proprietario e i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, purché il fatto sia loro imputabile a titolo di dolo o di colpa. Si tratta di una sanzione di carattere ripristinatorio collegata ad una figura peculiare di fatto illecito, in quanto conseguente alla violazione di una norma di tutela ambientale che impone al proprietario (e soggetti equiparati) di adoperarsi, attraverso misure efficaci e non meramente simboliche, affinché non si realizzi, o comunque cessi, la dispersione di rifiuti nell’ambiente; peraltro – è stato rilevato (v. Cons. Stato, Sez. V, 8 marzo 2005 n. 935) – non opera in tale ipotesi il principio della responsabilità aggravata ex art. 2051 cod.civ. (“Danno cagionato da cosa in custodia”), dovendosi piuttosto assumere a riferimento l’ordinario canone della diligenza media, che è alla base della nozione di «colpa» allorché questa sia indicata dalla legge in modo generico, senza ulteriori specificazioni. Spetta in ogni caso all’Amministrazione dare adeguato conto della reale sussistenza della colpa in capo al soggetto che si assume corresponsabile dell’illecito, evidenziandone gli aspetti in tal senso significativi, anche in termini di comportamento omissivo specificamente e causalmente correlato, in funzione agevolatrice, alla condotta vietata (v., ex multis, TAR Campania, Napoli, Sez. I, 29 aprile 2005 n. 5318). Ora, con l’addebitare alla società ricorrente la colpevole omessa vigilanza in ordine a quanto avvenuto sul suo terreno in pendenza del contratto di affitto, l’Amministrazione comunale ha in modo del tutto apodittico identificato nel proprietario il soggetto corresponsabile dell’illecito. Resta in effetti indeterminato come, a fronte dell’acquisita disponibilità giuridica e materiale dell’area da parte del conduttore, il locatore – ove a anche a conoscenza della reale natura delle operazioni ivi compiute – potesse concretamente intervenire sulle modalità di esercizio dell’attività svolta dalla ditta affittuaria, o comunque di quali specifici strumenti disponesse per impedirne la prosecuzione, tenuto anche conto, in generale, del limitato ambito di responsabilità del proprietario relativamente ai danni patiti dai terzi per fatti legati all’immobile locato (v., ex multis, Cass. civ., Sez. III, 1° aprile 2004 n. 6385). La motivazione del provvedimento, pertanto, difetta di un passaggio logico essenziale, non emergendo il nesso causale tra la condotta omissiva del proprietario e l’abusiva immissione di rifiuti nell’ambiente; il che, in assenza di ulteriori elementi, esclude in radice la stessa imputabilità dell’illecito al soggetto che poi è stato chiamato a risponderne. Di qui la fondatezza del ricorso, assorbite le restanti censure, e l’annullamento dell’atto impugnato. Le spese di giudizio possono essere compensate, sussistendone giusti motivi in relazione alla peculiare natura delle questioni trattate (salvo l’onere di cui all’art. 21 del decreto-legge n. 223 del 2006, come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, a carico della parte soccombente). P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Compensa le spese del giudizio, salvo l’onere di cui all’art. 21 del decreto-legge n. 223 del 2006, come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, a carico della parte soccombente. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 21 novembre 2006. Parma, lì 6 dicembre 2006