REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA SEZIONE STACCATA DI REGGIO CALABRIA composto dai Magistrati: - LUIGI PASSANISI - Presidente - DANIELE BURZICHELLI - Consigliere - GABRIELE NUNZIATA - Primo Referendario Estensore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n.525/2002 R.G. proposto dal Sig. Barcella Francesco Letterio, rappresentato e difeso dall’Avv. Carmelo Miceli ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Reggio Calabria, alla Via Cappuccinelli n.9; CONTRO Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato ope legis presso gli Uffici di Reggio Calabria, Via del Plebiscito n.15; PER OTTENERE il risarcimento dei danni a seguito dell’annullamento, con sentenza di questo Tribunale n.1829 del 2000, del provvedimento notificato il 22/3/1999 di non idoneità al servizio di Polizia di cui all’art.4 del DPR n.904/1983. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto il controricorso depositato dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato; Vista la memoria depositata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato; Visti gli atti tutti della causa ; Designato relatore il Primo referendario Gabriele Nunziata per la pubblica udienza del 22 novembre 2006, ed ivi uditi l’Avv. Carmelo Miceli per il ricorrente e l’Avv. dello Stato Roberto Antillo; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO Espone in fatto l'odierna ricorrente di aver partecipato al concorso per 780 allievi agenti della PS bandito il 20/12/1996 superando le prove scritte, anche se ai tests psico-attitudinali venne dichiarato non idoneo per carenza nel livello evolutivo, nel controllo emotivo e nell’adattabilità. Con ordinanza di questo Tribunale n.864 del 1999 egli venne ammesso con riserva al concorso, anche se poi venne rinviato a casa senza essere nominato con riserva agente in prova. Con sentenza n.1892 del 2000 questo Tribunale annullò il provvedimento impugnato e riconobbe il diritto del ricorrente alla nomina di agente in prova, finchè l’Amministrazione non provvide in data 14/2/2001, ovvero dopo due anni dall’esclusione per inidoneità, a nominare l’agente in prova riconoscendo il trattamento giuridico dal 14/7/2000 e quello economico dal giorno in cui avrebbe ripreso il servizio. Il ricorrente asserisce di aver dovuto sopportare gravi disagi per garantirsi il sostentamento, laddove sarebbe dovuto partire l’1/6/1999 per il semestre presso la scuola allievi di destinazione per essere assunto l’1/1/2000 come agente in prova e quindi in via definitiva; viceversa egli è partito solo il 10/1/2000 con un ritardo di sei mesi e solo in data 14/2/2001, anziché l’1/1/2000, ha preso finalmente servizio dopo la sentenza definitiva del T.A.R. di Reggio Calabria. Pertanto, in ragione dei danni economici patiti, si richiede il risarcimento in ragione del trattamento retributivo mensile lordo per i tredici mesi di ritardo nell’assunzione, oltre agli interessi dal dovuto al soddisfo. L’Avvocatura Distrettuale dello Stato si è costituita eccependo l’irricevibilità, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, evidenziando tra l’altro la mancata prestazione di attività lavorativa nel periodo 14/7/2000-14/2/2001. Alla pubblica udienza del 22 novembre 2006 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale. DIRITTO 1.Con il ricorso in esame il ricorrente rivendica il diritto al risarcimento dei danni derivati dalla ritardata assunzione, in ragione di un provvedimento illegittimo annullato da questo Tribunale. 2. Il Collegio ritiene di dover preliminarmente osservare che con la Legge n.205/2000 si è esteso il potere del giudice amministrativo fino a disporre “l’eventuale risarcimento del danno” sempre “nell’ambito della sua giurisdizione”, così generalizzando la regola per cui l’interesse legittimo è tutelato in sede giurisdizionale non solo con l’annullamento, ma anche con lo “strumento di tutela ulteriore” del risarcimento (Corte Cost., 6.7.2004, n.204). Tesi assolutamente prevalente è quella secondo cui il legislatore del 2000 ha voluto spogliare il giudice ordinario del potere di risarcire il danno, attribuendolo a quello amministrativo: il risarcimento del danno sarebbe condizionato dal principio della necessaria pregiudizialità, per cui la responsabilità dell’Amministrazione potrebbe sorgere solamente a condizione che il provvedimento lesivo sia stato previamente impugnato ed annullato. In verità le Sezioni Unite (ordze 13.6.2006, nn.13659 e 13660; 15.6.2006, n.13911) hanno di recente affermato che la parte potrebbe chiedere al giudice amministrativo anche solo la tutela risarcitoria, senza dover osservare il termine di decadenza previsto per l’azione di annullamento, facendo venir meno l’“ostacolo” della cd. “pregiudiziale amministrativa”; in sostanza non sarebbe precluso il ricorso alla sola tutela risarcitoria, in quanto, in un sistema nel quale al cittadino sono riconosciute sia la tutela di annullamento che quella risarcitoria, non necessariamente le due forme di tutela dovrebbero essere spese entrambe. Tuttavia la giurisprudenza amministrativa, anche in epoca successiva (T.A.R. Puglia, Lecce, 4.7.2006, n.3710; T.A.R. Sicilia, Palermo, 20.6.2006, n.1500), ha ribadito l’orientamento (Cons. Stato, V, 8.3.2005, n.946; 12.8.2004, n.5558; A.P., 26.3.2003, n.4) secondo cui, premesso che per fondare la giurisdizione deve trattarsi di risarcimento del danno collegato ad un’attività rispetto alla quale il giudice amministrativo può conoscere della legittimità del suo esercizio, la formula dell’art.7, comma 4, della Legge n.205 del 2000 lascerebbe sottendere che, finchè il ricorso per il riconoscimento del diritto è ammissibile, esso non può che seguire all’intervenuto annullamento del provvedimento dall’adozione del quale il ricorrente pretende sia derivato il danno. 2.1 L’ordinamento consente infatti al giudice amministrativo di verificare se l’accoglimento della domanda principale di annullamento dell’atto impugnato comporti una tutela pienamente soddisfacente e se sia il caso di disporre, anche in alternativa, la condanna ad un risarcimento qualora il ricorrente non possa conseguire dall’annullamento una piena tutela in ragione della irreversibile esecuzione dell’atto, ovvero una effettiva tutela per un ostacolo derivante dal diritto pubblico quale l’impossibilità giuridica di emanare un ulteriore provvedimento o la consolidazione della posizione di un terzo. 3. La conferma di come il tema del risarcimento dei danni per lesione di interessi legittimi coinvolga prospettive ampie e controverse, come ad esempio quella della relazione giuridica tra il privato e il soggetto pubblico che esercita un potere, si ricava tra l’altro da pronunce (Cons. Stato, V, 6.8.2001, n.4239) secondo le quali il diritto al risarcimento del danno conseguente all’adozione di provvedimenti illegittimi presenterebbe una fisionomia riconducibile al modello della responsabilità precontrattuale e della responsabilità per inadempimento di obblighi. Muovendo dalla considerazione che, per aversi responsabilità contrattuale, non è più rilevante il contenuto dell’obbligo ma è sufficiente l’obbligo come tale che, nell’imporre un comportamento, pone la responsabilità come altro modo di essere di un vincolo che già esiste, si è ritenuto di poter estendere la disciplina della culpa in contrahendo anche a quelle ipotesi di affidamento che, a differenza del rapporto precontrattuale, non ineriscono ad un rapporto volto alla stipulazione di un contratto. E’ pur vero che, mentre chi propugna la responsabilità da violazione dell’affidamento considera gli obblighi della Pubblica Amministrazione come obblighi di protezione la cui violazione dà luogo a responsabilità a prescindere dall’affidamento circa il conseguimento dell’utilità sperata, nella menzionata sentenza del 2001 il Consiglio di Stato ha inteso l’obbligo della Amministrazione come un vero e proprio obbligo di prestazione diretto all’adozione di un atto conforme all’interesse del richiedente, finendo per riversare sulla responsabilità contrattuale e sulla figura del diritto soggettivo quelle identiche incertezze che hanno indotto a ricercare una soluzione al problema della responsabilità dell’Amministrazione al di fuori della dicotomia potere-interesse legittimo. 3.1 Nella categoria del danno ingiusto va ricompresa anche la lesione degli interessi oppositivi, di gran parte di quelli pretensivi e non anche dei c.d. interessi formali; è comunque sempre necessario distinguere in tema di interessi oppositivi, come ad esempio nel caso di annullamento del provvedimento per vizi formali o procedimentali, allorché resta integro il potere della Pubblica Amministrazione di adottare un nuovo provvedimento, emendato dai vizi, del pari denegativo della pretesa al c.d. bene della vita, perché in tal caso pur in presenza di un danno ingiusto difficilmente può configurarsi un diritto al risarcimento perché manca proprio un danno patrimoniale. Rispetto agli interessi pretensivi, dato che la posizione di interesse legittimo e quello della spettanza del bene della vita non coesistono nella sfera del privato, in maniera ancor più evidente si pone l’individuazione dell’area risarcibile rispetto a quella propria del danno ingiusto: qui il giudizio prognostico sul normale e prevedibile sbocco del procedimento e quindi sulla spettanza del bene della vita diviene necessariamente articolato in corrispondenza della gamma di poteri utilizzabili dalla Pubblica Amministrazione. 4. Oggi tradizionalmente si ritiene (ex multis, Cons. Stato, V, 18.3.2002, n.1562) che il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica dell’annullamento giurisdizionale, ma, pur non prescindendo da questo, richiede la positiva verifica di tutti i presupposti previsti dalla legge ed in particolare quelli di cui all’art.2043 cod. civ. e, in tema di liquidazione del danno, all’art.2056 cod. civ.: ciò significa che, oltre alla lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento (il cd. “danno ingiusto”), sono necessari altresì il positivo accertamento della colpa dell’Amministrazione, la dimostrabilità di un effettivo danno arrecato al patrimonio e la sussistenza del nesso di causalità tra illecito e danno. Indipendentemente se si abbia riguardo al pregiudizio patito a causa dell’agire illegittimo della Pubblica Amministrazione ovvero alla perdita di chance, è necessario che sia comunque la parte ricorrente a dover provare il concreto pregiudizio subito, consistente nel primo caso nella diminuzione dell’integrità patrimoniale subita, nell’altra ipotesi nell’esistenza di una concreta probabilità dell’ottenimento del bene della vita in caso di legittimo svolgimento della procedura amministrativa. Tale onere di supportare con idonei elementi probatori il danno subito è posto a carico dell’interessato atteso che la realtà creata dall’azione amministrativa è nella disponibilità della parte, sia sotto il profilo dell’allegazione che sotto quello dell’acquisizione conoscitiva, ciò senza trascurare che con l’art.35, comma 2, del Decr. Legisl. n.80/1998 è stato riconosciuto al giudice il potere ordinario di fissare i criteri di liquidazione del danno da determinarsi tra le parti in ambito stragiudiziale anche con l’apporto del consulente che sarà utile per vagliare la condivisibilità dei criteri di quantificazione del danno indicati dalla parte ricorrente (Cons. Stato, VI, ord.za 5.8.2003, n.4460). 4.1 Con riguardo alla fattispecie di cui al presente ricorso, deve ritenersi che l’azione di ripristino del patrimonio in ragione del pregiudizio sofferto affondi le sue radici nel principio generale del neminem laedere di cui all’art. 2043 c.c., richiedendo gli elementi costitutivi della condotta illecita, della colpa e del danno economico in senso stretto. In particolare, quanto all’elemento costitutivo della colpa nella fattispecie di responsabilità dell’Amministrazione per attività provvedimentale illegittima, con la nota sentenza a Sezioni Unite n.500/99 si è superata la teoria della culpa in re ipsa e la contestuale definizione di indici identificativi della colpa, indicati nell’ascrizione all’Amministrazione, intesa come apparato e non al funzionario agente, della “violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione alle quali l’esercizio della funzione amministrativa deve ispirarsi e che…si pongono come limiti esterni alla discrezionalità”. La giurisprudenza amministrativa e quella ordinaria hanno infine condiviso l’assimilazione della responsabilità dell’Amministrazione per attività provvedimentale (segnatamente per lesione degli interessi c.d. pretensivi) a quella contrattuale per violazione di diritti relativi, con le implicazioni già evidenziate in tema di accertamento della colpa. 4.2 Quanto, poi, all’ingiustizia del danno, essa si risolve non solo nella lesione, in assenza di una causa giustificativa, di una situazione giuridico-soggettiva attiva meritevole di protezione per l’ordinamento, ma anche nell’incisione di diritti della persona garantiti dalla Costituzione sulla base della categoria dei diritti inviolabili ex art.2 Cost. e dei principi fondamentali, come ad esempio il diritto ad esplicare la personalità attraverso il lavoro e ad affermare la dignità personale in sede di integrazione sociale. 5. Nel caso di specie, pare al Tribunale che la responsabilità dell’Amministrazione per attività provvedimentale illegittima sia integrata dal notevole ritardo con cui, pur in presenza di un’ordinanza resa in sede cautelare in senso favorevole per il ricorrente, questi ha svolto il prescritto semestre presso la scuola allievi di destinazione ed è stato poi assunto in maniera stabile soltanto dopo la sentenza definitiva di annullamento del provvedimento di inidoneità originariamente emanato. Ribaditi i principi (Cons. Stato, VI, 14.9.2005, n.4730; 7.6.2005, n. 2949; 14.3.2005, n. 1047) per cui il giudice amministrativo deve verificare se l’accoglimento della domanda principale di annullamento dell’atto autoritativo comporti una tutela pienamente soddisfacente e se sia il caso di disporre la condanna ad un risarcimento qualora il ricorrente non possa conseguire dall’annullamento una piena tutela o una effettiva utilità, nonchè se è accertabile la colpevolezza dell’apparato amministrativo quale negligenza e imperizia nell’assunzione del provvedimento viziato tenendo conto delle deduzioni delle parti e di quanto emerge dalla documentazione acquisita, il Collegio ritiene che nella fattispecie il danno sia in re ipsa , atteso il ritardo con cui è avvenuta l’assunzione. Il risarcimento del danno per il periodo di tredici mesi dall’1/1/2000 al 14/2/2001 va commisurato ad una somma corrispondente alla retribuzione che sarebbe maturata se l’interessato fosse stato tempestivamente assunto, oltre al valore delle contribuzioni previdenziali obbligatorie che in relazione alla retribuzione il Ministero avrebbe dovuto versare, con detrazione in via equitativa dalla somma complessivamente spettante di un abbattimento del 50%, tenuto conto che in concreto il ricorrente in detto periodo ha impegnato le proprie energie non a favore della Pubblica Sicurezza, ma per la cura di interessi familiari, culturali e di svago in genere (Cons. Stato, V, 25.7.2006, n.4645; 2.10.2002, n.5174). Sul dovuto a titolo di risarcimento del danno, che è debito di valore, competono rivalutazione monetaria e interessi nella misura legale fino al soddisfo. 6. Per questi motivi il Collegio ritiene che il ricorso vada accolto nei limiti di cui in motivazione. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria - Sezione Staccata di Reggio Calabria – accoglie il ricorso come in epigrafe proposto e, per l’effetto, condanna il Ministero dell’Interno al pagamento in favore del ricorrente dei danni subiti come da motivazione, oltre interessi e rivalutazione fino al soddisfo. Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 1000,00 oltre IVA e CPA. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Reggio Calabria, nella Camera di Consiglio del 22 novembre 2006.