T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE I - Sentenza 21 novembre 2006 n. 2415 Pres. S. I. Silvestri, Est. A. Maggio C. Mereu (Avv. R. Soddu) c. E.R.S.A.T. (Avv.ti F. Cuccuru e E. Corona) Ministero delle Risorse Agricole Alimentari e Forestali (Avv. Stato) Regione Autonoma della Sardegna (n.c.),

1. Giurisdizione e competenza – sovvenzioni pubbliche – potere della P.A. di ritirare in via di autotutela il provvedimento attributivo del beneficio – posizione di interesse legittimo – giurisdizione amministrativa

2. Atto amministrativo – motivazione – osservazioni scritte dell’interessato - obbligo di analitica confutazione – non sussiste

1. In materia di sovvenzioni da parte della Pubblica amministrazione, la posizione del privato nella fase procedimentale successiva al provvedimento attributivo del beneficio può assumere una diversa configurazione giuridica: di interesse legittimo, nei riguardi del potere della Pubblica amministrazione di ritirare in via di autotutela il provvedimento attributivo del beneficio per i suoi vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, sin dall'origine, con il pubblico interesse; di diritto soggettivo, sia nei riguardi della concreta erogazione del beneficio, sia della susseguente conservazione della disponibilità della somma percepita, di fronte alla contraria posizione assunta dalla P.A. con provvedimenti variamente definiti (revoca, decadenza, risoluzione) assunti in funzione dell'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, della disciplina che regola il rapporto.

2. L’onere dell'Amministrazione di prendere in considerazione le osservazioni scritte prodotte dall’interessato nell'ambito del procedimento amministrativo, non si traduce in un obbligo di puntuale confutazione delle rimostranze di costui, essendo sufficiente, una volta assodata l'acquisizione al procedimento delle dette osservazioni e la loro considerazione ai fini del procedimento decisionale, che dalla complessiva motivazione dell'atto possano agevolmente e univocamente desumersi le ragioni giuridiche ed i presupposti di fatto posti a base della decisione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA Ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n° 2017/98 proposto dal sig. Carmine Mereu, rappresentato e difeso dall’avv. Raffaele Soddu ed elettivamente domiciliato presso lo studio del dr. Antonio Gaia, in Cagliari, via Einaudi n°11; contro l’E.R.S.A.T. (Ente Regionale di Sviluppo ed Assistenza in Agricoltura), in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Fabio Cuccuru ed Elisabetta Corona, dell’ufficio legale dell’ente presso la cui sede in Cagliari, via Caprera n°8, è elettivamente domiciliato; il Ministero delle Risorse Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Cagliari, via Dante n° 23, è legalmente domiciliato; la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore della Regione, non costituita in giudizio; per l’annullamento della nota 4/9/1998 n°17342 con la quale l’E.R.S.A.T. ha respinto il ricorso proposto dal sig. Mereu avverso il rapporto del Corpo Forestale dello Stato 17/1/1996 n°4; del predetto rapporto; della nota 23/9/1998 n° 5381/AIMA con la quale l’E.R.S.A.T. ha comunicato l’avvio del procedimento di recupero di somme indebitamente percepite. Visto il ricorso con i relativi allegati. Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate. Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese. Visti gli atti tutti della causa. Udita alla pubblica udienza del 4/10/2006 la relazione del consigliere Alessandro Maggio e uditi, altresì, gli avvocati delle parti come da separato verbale. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. FATTO Con istanza in data 26/3/1990 il signor Carmine Mereu, titolare di un'azienda agricola sita in agro di Loculi, presentava, ai sensi dei regolamenti CEE n°1094/88 e 1972/88, richiesta di aiuto e di impegno relativa al ritiro, per il periodo 30/3/1990 – 30/3/1995, di terreni seminativi dalla produzione per una superficie pari a poco più di 21 ettari. In relazione all'impegno preso, l'E.R.S.A.T. liquidava la somma complessiva di lire 45.890.335. A seguito di un sopralluogo effettuato in data 1/12/1995, il Corpo Forestale dello Stato constatava che la superficie di terreno seminativo ritirato dalla produzione risultava nel complesso di poco più di 11 ettari, tenuto conto che la restante parte non aveva le caratteristiche richieste per la concessione della misura comunitaria. Accertava, quindi, l’indebita percezione degli aiuti liquidati, e rappresentava all’interessato l’obbligo di procedere alla restituzione delle somme percepite maggiorate degli interessi. Avverso l'indicato verbale il signor Mereu ha presentato ricorso all'E.R.S.A.T. e al Ministero delle Risorse Agricole Alimentari e Forestali lamentando l'erronea indicazione, nella domanda di aiuto, delle superfici da ritirare ed effettivamente messe a riposo. Con nota 4/9/1998 n. 17342 l’E.R.S.A.T. ha respinto il ricorso dichiarando la totale decadenza dall'aiuto e l'obbligo di restituire il capitale con gli interessi. Ritenendo la citata nota e gli ulteriori atti indicati in epigrafe illegittimi il signor Mereu li ha impugnati chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi. 1) L’E.R.S.A.T non è competente a pronunciare la decadenza dall’aiuto comunitario, spettando tale attribuzione alla Regione. 2) Gli atti impugnati sono viziati da difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Non si è, infatti, considerato che la quantità di terreno ritirato dalla produzione era maggiore di quella accertata dal Corpo Forestale dello Stato, in quanto esistevano ulteriori superfici immobiliari facenti parte dell’azienda effettivamente ritirate dalla produzione che solo per un errore di compilazione non erano state indicate nella domanda. Un ulteriore sopralluogo avrebbe consentito di appurare la correttezza dell’operato del ricorrente. Da parte della Commissione ricorsi è, poi, mancata una puntuale confutazioni delle ragioni evidenziate dal sig. Mereu nei propri scritti difensivi. 3) La decadenza totale dal beneficio CEE è stata disposta in base ai decreti ministeriali nn°63/1991, 281/1992, 345/1993 e 772/1994. Tali decreti, tuttavia, non sono applicabili al caso concreto. Domanda di aiuti e provvedimento di accoglimento della medesima risalgono al marzo 1990, per cui la fattispecie è regolata dal decreto ministeriale 8/2/1990 n°35, il cui art. 10 punisce il mancato rispetto degli impegni presi, imponendo la restituzione di quanto conseguito in relazione alla sola superficie oggetto di abusi ed il pagamento di una sanzione pecuniaria pari alla somma indebitamente percepita. 4) In via subordinata i provvedimenti appaiono illegittimi per difetto di istruttoria, posto che l’obbligo di procedere ad un ulteriore sopralluogo a seguito degli scritti difensivi del ricorrente trova riscontro nell’art. 3, comma, 9 del D.M. n°63/1991. L’errore nell’indicazione dei mappali non può inoltre, costituire motivo di decadenza dall’aiuto, posto che dal citato decreto si evince come non si siano voluti sanzionare gli errori formali ma solo quelli sostanziali. 5) Sempre in via subordinata si deduce che la decadenza totale dall’aiuto non avrebbe potuto essere disposta non risultando, la condotta dell’odierno istante, qualificata da dolo o colpa. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata depositando memoria con cui si è opposta all’accoglimento del ricorso. Alla pubblica udienza del 4/10/2006 la causa, su richiesta delle parti, è stata posta in decisione. DIRITTO In via pregiudiziale va affrontata l’eccezione di difetto di giurisdizione prospettata dall’E.R.S.A.T.. L’eccezione è infondata. Insegna una consolidata giurisprudenza, da cui il Collegio non ritiene di doversi discostare, che “In materia di sovvenzioni da parte della Pubblica amministrazione, la posizione del privato nella fase procedimentale successiva al provvedimento attributivo del beneficio può assumere una diversa configurazione giuridica: di interesse legittimo, nei riguardi del potere della Pubblica amministrazione di ritirare in via di autotutela il provvedimento attributivo del beneficio per i suoi vizi di legittimità ovvero per il suo contrasto, sin dall'origine, con il pubblico interesse; di diritto soggettivo, sia nei riguardi della concreta erogazione del beneficio, sia della susseguente conservazione della disponibilità della somma percepita, di fronte alla contraria posizione assunta dalla P.A. con provvedimenti variamente definiti (revoca, decadenza, risoluzione) assunti in funzione dell'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, della disciplina che regola il rapporto; pertanto, le controversie aventi ad oggetto la pretesa del beneficio alla concreta erogazione del contributo, ovvero l'impugnazione dei provvedimenti di revoca o decadenza o equipollenti, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario” (Cons. Stato, V°sez., 27/3/2000 n°1765, nonché, fra le tante, Cons. Stato, IV° sez., 30/6/2005 n° 3446 e 11/4/2002 n°1989, T.A.R. Sardegna 1/2/2002 n°98, Cass. SS.UU. 12/2/1999 n°57). Nella fattispecie, l’E.R.S.A.T. ha decretato la decadenza del ricorrente da un beneficio economico precedentemente concesso, dopo aver appurato che il provvedimento di erogazione del finanziamento era inficiato da un vizio originario di legittimità, per essere stato adottato sulla base di un presupposto erroneo, relativo, nello specifico, alla superficie che il ricorrente aveva dichiarato di aver ritirato dalla produzione, parte della quale non aveva, sin da principio, i requisiti richiesti per l’ammissione alla misura di aiuto. La situazione giuridica azionata ha, dunque, consistenza di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. Sempre in via pregiudiziale va esaminata la questione sollevata dalla difesa erariale, attinente al dedotto difetto di legittimazione passiva del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali e del Corpo Forestale dello Stato. L’eccezione è infondata. Al riguardo è sufficiente rilevare che il ricorrente ha impugnato, unitamente all’avversato provvedimento di decadenza, anche gli atti di accertamento da cui il medesimo è scaturito. Atti questi, provenienti da personale del Corpo Forestale dello Stato, organo del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali. Pregiudizialmente ancora va disattesa l’eccezione con cui l’E.R.S.A.T. deduce l’inammissibilità di talune doglianze perché non dedotte in sede gerarchica. Al riguardo è sufficiente rilevare che nella fattispecie non si è instaurato alcun procedimento di natura giustiziale, essendosi l’odierno istante limitato a produrre all’E.R.S.A.T. scritti difensivi - dal medesimo atecnicamente definite “ricorso gerarchico” - avverso l’accertamento di infrazione redatto dal Corpo Forestale dello Stato, così come previsto dell’art. 18, comma 1, della L. 24/11/1981 n° 689. Può passarsi, quindi, all’esame dei profili sostanziali del gravame. La censura di incompetenza dedotta col primo motivo è infondata. Sul punto questo Tribunale si è già espresso negativamente con sentenza 26/2/2005 n°228 le cui motivazioni possono essere qui richiamate. “La Giunta Regionale della Sardegna con la deliberazione 31 marzo 1989 n. 15/62 aveva, testualmente, deciso di “incaricare per il ricevimento, l’istruttoria ed il controllo delle domande di aiuto l’Ente Regionale di Sviluppo e Assistenza Tecnica in Agricoltura (ERSAT)”; simile formulazione, in effetti, non contiene alcuna precisazione in ordine alla competenza ad adottare i provvedimenti di accoglimento o di rigetto delle domande di aiuto, una volta compiuta l’attività istruttoria. Per comprendere l’esatta portata e contenuto dell’attività delegata all’ERSAT occorre fare riferimento alla normativa che disciplina le modalità di esercizio da parte delle Regioni del potere alle stesse delegato in materia di aiuti Comunitari. Tale normativa è contenuta nell’art. 10 del Decreto Ministeriale 19/2/1991, n° 63 – Regolamento recante disposizioni di adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del Consiglio delle Comunità europee n°797/85 - che così dispone: “1. La fase istruttoria delle domande, di competenza delle regioni e della provincia autonoma di Bolzano o degli enti da loro delegati, è diretta ad accertare la ricevibilità e la regolarità formale delle domande di aiuto e dei relativi impegni, nonché la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi dei richiedenti e delle aziende agricole interessate dalla misura…. 2. Nel caso di esito negativo dell'istruttoria, l'ufficio istruttore deve emettere un tempestivo provvedimento espresso di rigetto della domanda; adeguatamente motivato, con l'indicazione del termine e dell'autorità alla quale è possibile ricorrere… 3. Nel caso di esito positivo dell'istruttoria, l'inserimento del nominativo dell'avente diritto negli elenchi di liquidazione costituisce provvedimento conclusivo del procedimento di concessione dell'aiuto”. Dalla riportata disposizione risulta che nell’attività istruttoria delegata alle Regioni è compresa anche l’attività provvedimentale finale, ossia l’adozione dei provvedimenti di accoglimento o di rigetto della domanda di aiuto. Poiché la Regione Sardegna con la citata delibera ha delegato, senza alcuna riserva, all’ERSAT il potere dalla stessa ricevuto con il citato Decreto Ministeriale, ne consegue che l’attività istruttoria subdelegata all’ERSAT non può che avere gli stessi contenuti dell’attività delegata alla Regione, tra cui è compreso anche il potere di accogliere o respingere le domande di aiuto e quindi anche di intervenire in autotutela sui provvedimenti adottati”. In buona sostanza il Tribunale ha voluto affermare che la normativa sopravvenuta, di cui al citato decreto ministeriale n°63 del 1991, unificando in un unico soggetto competenze istruttorie ed attribuzioni decisorie, consenta di ritenere che l’originaria delega, riferita, in principio, alla sola attività interna (preparatoria, istruttoria e di controllo della domanda), si sia successivamente estesa a comprendere anche quella più propriamente provvedimentale e ciò senza necessità di una nuova e specifica delega. Da qui la rilevata infondatezza della censura di incompetenza. Il secondo motivo è infondato sotto ambedue i profili nei quali si articola. Con riferimento al primo aspetto della censura, concernente l’omessa reiterazione del sopralluogo da parte degli agenti del Corpo Forestale a seguito degli scritti difensivi prodotti dal ricorrente, occorre osservare che la valutazione relativa alla necessità di procedere ad un supplemento di istruttoria spetta in via esclusiva all’organo deputato a compiere gli accertamenti, il quale ben può astenersi dallo svolgere ulteriori attività di verifica, allorché le ritenga superflue alla luce degli elementi già acquisiti. Con riguardo al dedotto difetto di motivazione è, invece, sufficiente rilevare, che, in base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’onere dell'Amministrazione di prendere in considerazione le osservazioni scritte prodotte dall’interessato nell'ambito del procedimento amministrativo, non si traduce in un obbligo di puntuale confutazione delle rimostranze di costui, essendo sufficiente, una volta assodata l'acquisizione al procedimento delle dette osservazioni e la loro considerazione ai fini del procedimento decisionale, che dalla complessiva motivazione dell'atto possano agevolmente e univocamente desumersi le ragioni giuridiche ed i presupposti di fatto posti a base della decisione (Cons. Stato, VI Sez., 29/1/2002 n°491). Nel caso di specie, la motivazione della nota 4/9/1998 n°17342 risulta senz’altro idonea a sorreggere l’atto, atteso che l’autorità emanante, dopo aver dato conto delle verifiche compiute in sede istruttoria, ha esplicitamente ritenuto “i motivi di ricorso insufficienti e infondati a modificare l’accertamento negativo del Corpo Forestale dello Stato, in quanto anche prendendo in considerazione i terreni inseriti in domanda come facenti parte della superficie aziendale ma non ritirati sussiste in ogni caso una decadenza totale superando i limiti di legge”. Merita invece accoglimento il terzo motivo. La violazione commessa dal ricorrente, va valutata con riferimento alla normativa in vigore al momento della presentazione della domanda, e non, invece, con riferimento a quello dell’accertamento dell’infrazione o dello svolgimento del rapporto obbligatorio (cfr. Cons. Stato, IV Sez., 14/4/2004 n° 3040 nonché citato T.A.R. Sardegna n°228/2005). Poiché nel caso di specie, la domanda di aiuto era stata presentata nel marzo 1990, la violazione andava valutata sulla base della normativa allora vigente, e quindi secondo le disposizioni contenute nell’originario Decreto Ministeriale 8/2/1990 n°35 e non, invece, com’è avvenuto, alla stregua della disciplina successivamente intervenuta. Tale ultimo decreto stabilisce all’art. 10 che “il mancato rispetto degli impegni sottoscritti, tranne il caso di forza maggiore, comporta l’applicazione delle sanzioni previste dalla L 23/12/1986 n°898”. Quest’ultima a sua volta prevede, all’art. 3, che il percettore sia tenuto a restituire soltanto la somma indebitamente percepita, ossia, per quanto qui rileva, quella conseguita in relazione alla superficie di terreno non ammissibile a contributo. La normativa, applicabile al caso in questione non prevede, dunque, la decadenza totale dall’aiuto. In conclusione il ricorso va accolto con riferimento al terzo motivo di ricorso, poiché sono state applicate sanzioni introdotte con Decreti Ministeriali successivi alla data in cui la violazione - infedele dichiarazione delle superfici ammissibili - è stata commessa, coincidente con quella di presentazione della domanda di aiuto. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate nel dispositivo nei confronti dell’E.R.S.A.T., mentre possono essere compensate nei confronti del Ministero. P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA – SEZIONE I Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento di decadenza. Condanna l’E.R.S.A.T. al pagamento delle spese processuali in favore della parte ricorrente, liquidandole forfettariamente in complessivi € 2.000/00 (duemila) oltre I.V.A. e C.P.A., nella misura di legge; compensa le spese nei confronti del Ministero. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 4/10/2006 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori: Silvio Ignazio Silvestri, Presidente f.f.; Alessandro Maggio, Consigliere – estensore; Tito Aru, Consigliere. Depositata in segreteria oggi: 21/11/2006