T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II BIS - Sentenza 10 ottobre 2006 n. 10240 Pres. Giulia, Rel. Giordano Sig. F. Pirola (Avv.ti E. Esposito e F. Pirola) C. Comune di Roma (Avv. A. Magnanelli)

Edilizia e urbanistica – Pianificazione territoriale – Provvedimento che applica le limitazioni edilizie dell’art. 4 L. n. 10/77 ad un’area in cui sia cessata l’efficacia del piano attuativo - Illegittimità - Ragioni

E’ illegittima l’equiparazione delle aree prive di destinazione urbanistica (c.d. “zone bianche”), di fatto non edificabili, a quelle per cui sia cessata l’efficacia del piano attuativo, con la conseguente decadenza dei vincoli in esso previsti. Infatti, nel secondo caso, l’area non resta del tutto priva di disciplina urbanistica, in quanto non mancano le norme generali di riferimento a livello di Piano Regolatore Generale e neppure le norme di salvaguardia previste dalla L. 1150/42: pertanto, non possono trovare applicazione le limitazioni costruttive fissate dall’art. 4 L. n. 10/77, che rispondono all’esigenza di non compromettere, con una intensiva utilizzazione del territorio comunale, ogni possibilità di una razionale disciplina urbanistica futura. (Fattispecie relativa all’applicazione dell’art. 4 L. n. 10/77, abrogato dall’art. 136 del d.P.R. n. 380 del 2001)

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO -SEZIONE II BIS- ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 18204/99 proposto da PIROLA Franco, in atto rappresentato e difeso dagli avvocati Elisabetta Esposito e Federico Pirola, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Via Rodolfo Lanciani n. 74; contro COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Magnanelli ed elettivamente domiciliato presso gli uffici dell’Avvocatura comunale in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21; per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 1110 del 1° settembre 1999, con cui è stata rigettata l’istanza del ricorrente volta ad ottenere una concessione edilizia relativa alla realizzazione di un edificio residenziale sito in Via di Pietralata; di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali tra i quali, in particolare e nella parte risultante dal ricorso, la nota prot. 20/Dir./99, la determinazione dirigenziale n. 301 del 26 febbraio 1999, la memoria della Giunta comunale approvata nella seduta del 22 gennaio 1999; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, per la pubblica udienza del 18 maggio 2006, il Consigliere Francesco GIORDANO; Uditi gli avvocati come da relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO Il ricorrente è proprietario di un terreno sito in Roma, Via di Pietralata n. 439, ricadente in zona originariamente edificabile, che veniva incluso nel piano di zona 14 “Tiburtino Nord” ex lege n.167/62, approvato con decreto del Ministero del Lavori Pubblici n. 3266/64, con destinazione “servizi pubblici di quartiere” e, quindi, vincolato a procedura espropriativa. Decaduto nel 1984 il Piano di zona con i relativi vincoli, senza che avesse avuto inizio la procedura espropriativa, il ricorrente presentava in data 5 novembre 1998 una richiesta intesa ad ottenere una concessione edilizia ai sensi della legge n. 1150/42, art. 41 quinquies, per la realizzazione di un edificio residenziale sul lotto di sua proprietà. Con determinazione dirigenziale n. 1110 del 1° settembre 1999, l’istanza veniva rigettata perché asseritamente in contrasto con l’art. 4 della legge n. 10 del 1977, trattandosi di area considerata “bianca” e, quindi, priva di destinazione urbanistica a seguito dell’intervenuta decadenza del menzionato Piano di zona. Avverso gli atti specificati in epigrafe l’istante ha prodotto l’odierno gravame, affidandolo ai seguenti motivi di doglianza: 1) Violazione dell’art. 41 quinquies L. n. 1150/42, dell’art. 4 u.c. L. n. 10/77 e della L.R. n. 86/90; eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento. Si assume che illegittimamente sarebbero state equiparate le aree prive di destinazione urbanistica, c.d. zone “bianche”, a quelle in cui siano decaduti i vincoli previsti in piani attuativi parzialmente inattuati. Sussisterebbero, infatti, nel P.R.G. sufficienti parametri per consentire l’utilizzazione edificatoria dell’area, di cui fa parte il terreno di proprietà del ricorrente. 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 L. n. 1150/42, eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, carenza di istruttoria. Con riferimento alla ritenuta necessità del ricorso allo strumento attuativo di iniziativa comunale o privata, si afferma che l’Amministrazione non avrebbe tenuto in nessun conto le caratteristiche dell’edificanda costruzione e le caratteristiche dell’area, ormai completamente urbanizzata e fornita delle necessarie infrastrutture. 3) In relazione alla memoria di Giunta 22/1/1999: a) violazione degli articoli 32 e 35 L. 142/90; incompetenza; b) violazione dell’art. 41 quinquies L. n. 1150/42, dell’art. 4 u.c. L n.10/77 e della legge regionale Lazio n. 86/90; eccesso di potere per contraddittorietà e disparità di trattamento; c) violazione e falsa applicazione dell’art. 31 L. 1150/42, eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta, carenza di istruttoria. Il negativo provvedimento impugnato si basa su un orientamento espresso dall’Avvocatura comunale e fatto proprio dalla Giunta nella memoria del 22/1/1999, con valenza di disciplina regolamentare. Si afferma, in proposito, che la Giunta avrebbe invaso le competenze del Consiglio comunale, al quale sono riservati gli atti regolamentari e di indirizzo politico. Conclude il ricorrente, insistendo nella richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati, con ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese di lite. In uno scritto successivo l’istante, nel confermare il contenuto del ricorso introduttivo, ha evidenziato alcune circostanze a sostegno del suo preteso diritto al rilascio della richiesta concessione edilizia, confidando nell’accoglimento dell’impugnativa con ogni conseguente pronuncia in ordine alle spese di giudizio. Nella sua memoria di costituzione il Comune intimato ha resistito alla pretesa di controparte, sostenendo la legittimità del suo operato e chiedendo l’integrale rigetto del gravame. DIRITTO Il ricorso è fondato. La questione sulla quale il Collegio è chiamato a pronunciarsi ha già formato, in precedenti occasioni, oggetto di alcune decisioni degli organi di giustizia amministrativa, ivi compreso questo Tribunale, sostanzialmente conformi ad un indirizzo interpretativo giurisprudenziale che, nell’ipotesi di imposizione su un’area del territorio comunale di un vincolo espropriativo derivante dall’approvazione di un piano di zona, rimasto inattuato o solo parzialmente attuato, ma ormai decaduto per decorrenza dei termini senza l’attivazione delle procedure ablatorie, privilegia la posizione dei singoli proprietari che aspirino ad utilizzare il loro terreno, secondo le indicazioni e le prescrizioni rinvenibili nel vigente strumento urbanistico generale. Come esposto in narrativa, l’odierno ricorrente è titolare di un terreno che ricadeva in zona edificabile, tant’è che suo padre, sig. Carlo Pirola, aveva a suo tempo presentato un progetto per la costruzione di un fabbricato, che era stato positivamente riscontrato dal Comune di Roma. Successivamente il lotto è stato incluso in un Piano di zona che ha destinato l’area a “servizi pubblici”, ma non ha trovato attuazione nel corso degli anni ed è, quindi, decaduto dopo essere stato più volte prorogato nell’arco di un ventennio. Venuto, perciò, meno il vincolo espropriativo, l’interessato ha presentato una domanda volta ad ottenere la concessione edilizia per la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale, in applicazione dell’art. 41 quinquies della Legge Urbanistica. Senonché il Comune di Roma, richiamando un orientamento di Giunta sui piani particolareggiati decaduti, ha opposto che “il progetto in esame non può aver corso in quanto in contrasto con l’art. 4 della Legge 10/77 trattandosi di area considerata “bianca” (…) in quanto priva di destinazione urbanistica a seguito dell’intervenuta decadenza del P. di Z. 14 <> nel quale la medesima era destinata a servizi pubblici” (cfr. D.G. n. 1110/99). Ad avviso dell’Amministrazione, dunque, l’intervenuta decadenza di un piano attuativo e dei connessi vincoli espropriativi gravanti su una particolare zona del territorio comunale, comporterebbe l’assenza di regolamentazione dell’uso di quell’area, dal momento che essa andrebbe considerata “zona bianca”, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 10/77, siccome priva di qualsiasi destinazione urbanistica e, quindi, di fatto non edificabile. Su tale equiparazione tra le aree prive di destinazione urbanistica e quelle per le quali sia cessata l’efficacia del piano attuativo, con la conseguente decadenza dei vincoli in esso previsti, insiste l’Amministrazione resistente nella sua memoria di costituzione in giudizio, assumendo che “la ratio dell’inedificabilità in situazioni del genere risiede nel fatto che la sopravvenuta decadenza del piano particolareggiato deve considerarsi per sua natura provvisoria, essendo destinata a durare fino all’obbligatoria integrazione del p.r.g.. Infatti, relativamente a zone interessate da piani decaduti, la P.A. deve necessariamente ridefinire la disciplina urbanistica sulla base di una nuova valutazione e ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti negando, nel frattempo, ogni possibilità di edificazione.” (cfr. pag. 4). Ora, appare senz’altro giustificato ritenere che, in mancanza totale o parziale di una determinata programmazione urbanistica, debbano trovare applicazione le restrittive limitazioni costruttive fissate per le c.d. zone bianche dall’art. 4, u.c., della legge n.10/77, nell’ipotesi in cui si verifichi la decadenza di un piano di zona, in quanto tale rigorosa osservanza di rigide prescrizioni di inedificabilità risponde all’esigenza di non compromettere, con un’intensiva utilizzazione del territorio comunale, ogni possibilità di una razionale disciplina urbanistica futura (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1647/2002). Occorre, tuttavia, considerare che la giurisprudenza amministrativa ha da tempo statuito come, affinché la decadenza dello strumento attuativo determini la situazione del tutto peculiare nei limiti desumibili dall’art. 4 della l. 28 gennaio 1977, n.10 (limiti propri dei comuni sforniti di piano generale) è necessario che difetti in tutto o in parte una disciplina desumibile dallo strumento pianificatorio (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 1° febbraio 1995, n. 163). Pertanto, si rivela pienamente condivisibile il costante orientamento di questa Sezione, secondo cui la cessata efficacia di un piano attuativo –in tutto o in parte non eseguito- non rende l’area interessata priva di disciplina urbanistica, alla stregua delle c.d. “zone bianche”, per le quali risultano dettate le rigide prescrizioni fissate con l’art. 4, ultimo comma della legge 28 gennaio 1977, n.10 (edificazione a scopo residenziale solo fuori del perimetro dei centri abitati, come definiti dall’art. 17 della legge n. 765/67, ed indice di fabbricabilità non superiore a metri cubi 0,03 per metro quadrato di area fabbricabile), giacché soltanto un piano regolatore generale privo dei contenuti essenziali di cui all’art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, potrebbe rendere l’area –nell’ipotesi di sopravvenuta inefficacia delle norme del piano attuativo- assimilabile alla stregua delle aree prive di regolamentazione urbanistica (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II, 27 luglio 2004, n. 7479; id., 17 marzo 2001, n. 2076). Nel caso di specie non è contestato che il vigente strumento urbanistico generale contenga, con riferimento alla zona in cui è compreso il lotto di proprietà del ricorrente, elementi e prescrizioni sufficienti a consentire una razionale e compatibile utilizzazione edificatoria dell’area. Si afferma, a tal proposito, in ricorso che “il P.R.G. del Comune di Roma non è carente dei contenuti, prescritti dall’art.7 della legge urbanistica, ma da esso risultano la divisione del territorio in zone, destinate a specifiche utilizzazione edificatorie, i vincoli e i caratteri da osservare in ciascuna di tali zone, la aree da riservare ad uso pubblico. Più in particolare l’area di cui fa parte il terreno di proprietà del ricorrente nel P.R.G. è considerata come area destinata ad espansione e come tale edificabile.” (cfr. pag.6). Se così è -come non sembra revocabile in dubbio, in assenza di argomentazioni sul punto di segno contrario- illegittimo si appalesa il contestato diniego ove si consideri che alle c.d. “zone bianche” vanno “assimilate solo le aree per le quali era stata dettata –a livello di P.R.G.- una disciplina vincolistica, decaduta per inattuazione nel quinquennio, ai sensi dell’art. 2 della legge 19.11.1968, n. 1187; in tale situazione, in effetti, viene a mancare una qualsiasi programmazione d’uso del territorio, come nel caso di totale mancanza di piano regolatore; in assenza di regolamentazione, d’altra parte, non potrebbe che riespandersi illimitatamente lo ius aedificandi, insito nel diritto di proprietà, senza alcuna tutela dell’interesse pubblico ad uno sviluppo edificatorio organico: a tale rischio pone rimedio la norma di salvaguardia sopra richiamata (art.4), destinata ad operare là dove non è altrimenti desumibile la volontà degli organi pubblici, preposti alla pianificazione urbanistica” (cfr, T.A.R. Lazio, Sez. II bis, n. 5292/2001). Risulta, invece, possibile “individuare una disciplina urbanistica ben precisa, in caso di intervenuta decadenza di piani attuativi, non mancando norme generali di riferimento, a livello di P.R.G., e neppure norme di salvaguardia ad hoc, contenute negli articoli 17 e 41 quinquies L. n. 1150/42, nel testo introdotto dall’art. 17, comma 6 L. n. 765/67. Dette norme ammettono, implicitamente, l’edificabilità di aree sprovviste non di strumento urbanistico generale, ma della relativa pianificazione attuativa (situazione, cui deve essere assimilata quella della intervenuta decadenza della pianificazione stessa)” (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II bis, n. 8418/2001). Del resto, “è ravvisabile solo in via eccezionale una tale indeterminatezza del P.R.G., da rendere le aree, interessate da decadenza del piano attuativo, prive di parametri urbanistici di riferimento, tanto da dovere essere assimilate alle cosiddette , onde evitare insediamenti scoordinati, rispetto al contesto territoriale di riferimento.” (cfr. T.A.R. Lazio, II bis, n. 8418/2001 e n. 7479/2004, citate). Non è inutile, infine, rilevare che “l’applicazione indiscriminata, nelle aree già vincolate da piani attuativi, della richiamata normativa paralizzatrice di qualsiasi nuova edificazione (art. 4, ultimo comma L. 10/77) non soltanto non appare rispondente, in linea di principio, alla ratio a cui si conforma la disciplina delle c.d. zone bianche (assenza di programmazione urbanistica di rango primario), ma verrebbe a reintrodurre un vincolo di inedificabilità senza motivazioni e a tempo indeterminato, in contrasto con i principi consolidati e con evidenti profili di incostituzionalità” (cfr. T.A.R. Lazio, II bis, n. 7479/2001, cit.) Alla stregua dei principi giurisprudenziali sopra enunciati appare, dunque, conseguenziale ravvisare la fondatezza delle censure di violazione di legge e di eccesso di potere rubricate nel primo e assorbente mezzo di gravame, con le quali l’istante ha specificatamente lamentato l’illegittima equiparazione delle aree prive di destinazione urbanistica (zone bianche) a quelle in cui siano decaduti i vincoli previsti in piani attuativi parzialmente inattuati, evidenziando, altresì, i vizi di contraddittorietà e disparità di trattamento da cui risulta inficiato il provvedimento impugnato, alla luce delle concessioni edilizie che il Comune di Roma ha ammesso di aver rilasciate in passato, in casi simili a quello dell’attuale ricorrente. In conclusione, pur non risultando agli atti elementi sufficienti a riconoscere l’assentibilità del progetto in base ai principi suesposti e alla disciplina urbanistica applicabile, il ricorso va accolto con assorbimento delle restanti censure, e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati. Le spese dell’odierno giudizio vengono poste a carico del Comune soccombente, nella misura che risulta stabilita nel dispositivo. P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Seconda bis, accoglie il ricorso meglio specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, restando salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Condanna il Comune di Roma a corrispondere al ricorrente la somma complessiva di € 1.000,00 (euro mille/00), a titolo di rimborso delle spese di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II bis, nella Camera di Consiglio del 18 maggio 2006 con l’intervento dei signori Giudici: Patrizio GIULIA Presidente Francesco GIORDANO Consigliere rel. estensore Solveig COGLIANI Consigliere