REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sezione Prima ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 1566 del 2003 proposto dal Consorzio per la Bonifica della Capitanata, dal Consorzio di Bonifica Montana del Gargano, dal Consorzio Speciale per la Bonifica di Arneo, dal Consorzio di Bonifica di Stornara e Tara e dal Consorzio di Bonifica Terre d’Apulia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Arcangelo Guzzo e Claudio Martino ed elettivamente domiciliati in Bari al corso Sonnino, 126, presso l’Unione Regionale delle Bonifiche, delle Irrigazioni e dei Miglioramenti Fondiari per la Puglia, CONTRO la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dal prof. avv. Luigi Volpe ed elettivamente domiciliata presso lo stesso in Bari al corso Vittorio Emanuele, 52, nonché nei confronti di Cavallo Oronzo, non costituito nel presente giudizio, per l’annullamento, previa sospensiva, della deliberazione della Giunta Regionale della Regione Puglia del 13 giugno 2003, nr. 919, avente ad oggetto “Schema patto di Stabilità Interno per gli Enti Strumentali”, trasmessa a tutti i Consorzi di Bonifica ricorrenti con nota della Regione Puglia, Assessorato Agricoltura, Settore Agricoltura, Ufficio Bonifiche, dell’8 luglio 2003 prot. nr. 28\05329, pos. 2066. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Vista l’ordinanza nr. 818/03 del 27.8.2003, con la quale questo Tribunale ha respinto la domanda incidentale di sospensiva del provvedimento impugnato; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, all’udienza pubblica dell’11.10.2006, il Referendario, dott. Raffaele Greco; Udito l’avv. Raffaele Nicoletti, in sostituzione dell’avv. Volpe, per l’Amministrazione; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO Con ricorso notificato il 14 ottobre 2003, depositato il 27 ottobre 2003, un gruppo di Consorzi di Bonifica aventi sede in Puglia ha impugnato il provvedimento regionale in epigrafe meglio indicato. Tale provvedimento trovava fondamento nella L.R. 7.3.2003, nr. 4, recante disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003 e bilancio pluriennale 2003-2005, il cui art. 16, intitolato “Disposizioni per il contenimento della spesa dei Consorzi di bonifica” così recita: “1. I Consorzi di bonifica operanti nel territorio pugliese, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, devono operare variazioni al proprio bilancio prevedendo l’abbattimento del 30 per cento della spesa corrente e riducendo, proporzionalmente, gli oneri di contribuenza. 2. I Consorzi adottano gli atti necessari alla riorganizzazione delle proprie funzioni, operando la ricognizione delle unità lavorative con una dettagliata relazione su compiti e obiettivi delle stesse unità singole e operative individuate. 3. I Consorzi di bonifica che hanno in vigore un piano di contribuenza approvato in data antecedente al 1° gennaio 2000 sono obbligati a riformulare i rispettivi piani rapportando gli oneri agli effettivi benefici derivanti dalle opere pubbliche di bonifica. Il piano stabilisce i parametri per la quantificazione dei benefici e determina l’indice di contribuenza di ciascun immobile. La riformulazione del piano di contribuenza deve avvenire di concerto con i Comuni nel cui ambito ricadono le opere, le strutture e i lavori di manutenzione del territorio e di regimazione delle acque. 4. In considerazione degli eventi calamitosi verificatisi negli anni 2000, 2001 e 2002, le iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi di bonifica per le predette annualità e riportate in cartelle esattoriali ancora non pagate alla data di entrata in vigore della presente legge sono annullate. I medesimi Consorzi provvederanno, eventualmente, a emettere nuovi ruoli in base ai nuovi piani di contribuenza previsti dal presente articolo. 5. Per i Consorzi di bonifica che non hanno provveduto al deposito degli ultimi tre bilanci consuntivi, qualora non vi provvedano entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, la Giunta regionale, su proposta dell’Assessore al ramo, provvede alla nomina di un Commissario ad acta per assicurare l’adempimento”. Un primo provvedimento attuativo di tale disposizione era stato la deliberazione di G.R. nr. 642 del 6.5.2003, già impugnata dai medesimi ricorrenti innanzi a questo Tribunale (ric. nr. 1069/03); nelle more, l’Amministrazione regionale aveva ritenuto di dover dare ulteriore corso alla legge estendendo, con la delibera oggi gravata, anche ai Consorzi di Bonifica il c.d. patto di stabilità interno, e con esso i precetti e le disposizioni dettati in materia di bilancio per gli enti strumentali della Regione di cui all’art. 4 della medesima legge nr. 4/03, che a sua volta così recita: “1. Per gli enti strumentali della Regione Puglia sono confermate le disposizioni contenute nell'articolo 16 della l.r. 7/2002, sul patto di stabilità interno, in adesione a quanto stabilito dall’articolo 1 della legge 16 novembre 2001, n. 405 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria). 2. Al fine di consentire il monitoraggio degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno, gli enti strumentali trasmettono trimestralmente alla Regione Puglia, entro trenta giorni dalla fine del periodo di riferimento, le informazioni riguardanti sia la gestione di competenza che quella di cassa, attraverso un prospetto e con le modalità definiti con deliberazione della Giunta regionale. 3. Per l'anno 2003 agli enti strumentali è fatto divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, nonché di procedere all'avvio di bandi concorsuali per posti resisi vacanti o che si renderanno vacanti. 4. Le assunzioni di personale a tempo determinato e quelle relative a figure professionali non fungibili possono effettuarsi previa autorizzazione della Giunta regionale e a condizione che gli enti richiedenti abbiano assolto gli obblighi di cui ai commi 1 e 2 e realizzato l'equilibrio di bilancio. 5. Le disposizioni dettate dai precedenti commi sono estese ai Consorzi di bonifica operanti in Puglia”. Ciò premesso, i ricorrenti hanno dedotto i seguenti profili di illegittimità: Violazione di legge; Illegittimità costituzionale della L.R. Puglia 7.3.2003, nr. 4, per violazione degli artt. 3, 41, 42, 44, dell’art. 117, 118 e seguenti della Costituzione, con riferimento agli artt. 857 e seguenti c.c., all’art. 73 D.P.R. 24.7.1977, nr. 616, agli artt. 59, 54, 18, 13 R.D. 13.2.1933, nr. 215, al D.P.R. 23.6.1962, nr. 947, alla L. 18.5.1989, nr. 183, alla L. 5.1.1994, nr. 36, al D. Lgs. 11.5.1999, nr. 152, ed all’art. 13 del D.L. nr. 138/2002, convertito in L. 8.8.2002, nr. 178; Violazione dei principi di ragionevolezza e di irretroattività della legge; Illegittimità derivata del provvedimento impugnato: Secondo i ricorrenti, un primo vizio di incostituzionalità della L.R. suindicata consiste nell’aver ricondotto sic et simpliciter i Consorzi di Bonifica al settore dell’agricoltura, esercitando la potestà legislativa regionale nella materia “agricoltura e foreste”, laddove in realtà, a seguito dell’evoluzione normativa e degli interventi della Corte Costituzionale, detti Consorzi non sono più riduttivamente assimilabili a tale settore. Infatti, le attività di bonifica trasferite alle competenze regionali s’inquadrano in un sistema complesso di funzioni, in cui coesistono poteri afferenti allo sviluppo economico, alla produzione agricola, all’assetto del territorio, alla difesa del suolo e dell’ambiente, alla conservazione e utilizzazione del patrimonio idrico. Ciò premesso, poiché la tutela dell’ambiente è riservata alla legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, comma II, lett. s) Cost.) ed il governo del territorio e la valorizzazione dei beni ambientali alla legislazione concorrente (art. 117, comma III; Cost.), nel primo caso non vi era alcuno spazio d’intervento per il legislatore regionale, mentre nel secondo appare evidente la violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale. Per illustrare ciò, parte ricorrente ha analiticamente ricostruito l’evoluzione normativa in materia, a partire dalla legge fondamentale, ossia dal R.D. 13.2.1933, nr. 215, che ha fissato i principi generali secondo cui ai Consorzi di Bonifica spettano in via esclusiva le funzioni di manutenzione e di esercizio delle opere pubbliche di bonifica (art. 18), ed agli stessi spetta il diritto di prelazione riguardo alla concessione per l’esecuzione di opere pubbliche (art. 13). A tali principi si è ispirata tutta la normativa successiva (L. 12.2.1942, nr. 183; d.l.C.P.S. 31.12.1947, nr. 1744; D.P.R. 23.6.1962, nr. 947; L. 18.5.1989, nr. 183; L. 5.1.1994, nr. 36), alla stregua della quale deve escludersi che i Consorzi di Bonifica siano organismi parastatali o pararegionali, trattandosi di organi esponenziali di determinate categorie economiche, dotati di autogoverno ed autonomia di azione; in ogni caso, emerge che essi costituiscono uno dei cardini della legislazione statale in materia di bonifica. In linea con tale impostazione, la Corte Costituzionale ha rilevato come anche il D.P.R. nr. 616/77 ha assicurato l’intangibilità del preesistente assetto organizzativo: infatti, l’art. 73 ha trasferito alle Regioni “le funzioni esercitate dallo Stato concernenti i Consorzi di bonifica”, e non le funzioni esercitate dai Consorzi medesimi, e quindi unicamente i poteri di vigilanza e tutela, lasciando però impregiudicata la loro autonomia: ciò appare confermato dalla circostanza che la stessa disposizione, mantenendo fermi “i poteri regionali di istituzione, fusione e soppressione di cui all’art. 6 del D.P.R. 23 giugno 1961, nr. 947”, ossia il potere di istituire o sopprimere i singoli Consorzi, ha escluso ogni potestà di intervento teso ad alterarne in maniera sostanziale la natura e la forma giuridica. In conclusione, i Consorzi si caratterizzano per uno stretto intreccio di pubblico e privato nella natura e nella struttura, e di statale e regionale nell’assetto delle competenze: infatti, il sistema della bonifica corrisponde certamente ad un servizio pubblico, con la conseguente obbligatorietà dell’utilizzazione e del reperimento dei mezzi finanziari occorrenti per i relativi interventi. Per questo, la legge statale ha stabilito la soggezione dei proprietari rientranti nel comprensorio del Consorzio, la loro necessaria inclusione nel Consorzio nel cui comprensorio rientrano e la obbligatorietà dei contributi, che si pongono non come corrispettivo in senso privatistico, ma come espressione di un potere pubblicistico d’imposizione inerente alla funzione autoritativa svolta dai Consorzi medesimi, stante l’assenza di un fine di lucro e la natura pubblicistica degli interessi perseguiti. Ciò premesso, apparivano evidenti i profili d’incostituzionalità della normativa regionale epigrafata, la quale: a) aveva ricondotto semplicisticamente l’attività dei Consorzi di Bonifica al settore dell’agricoltura, come già rilevato; b) aveva qualificato i Consorzi di Bonifica quali enti strumentali della Regione, snaturandone la giuridica suindicata, costituente uno dei principi fondamentali della legislazione statale in materia; c) aveva falsamente presupposto che alla Regione fossero state trasferite competenze amministrative dei Consorzi, e non le sole funzioni di vigilanza e controllo; d) aveva violato l’autogoverno dei Consorzi medesimi. I ricorrenti hanno chiesto pertanto l’annullamento del provvedimento impugnato,stante la sua illegittimità derivata, previa sospensione della sua efficacia. Alla camera di consiglio del 19 novembre 2003, questa Sezione ha respinto l’istanza incidentale di sospensiva, ritenendone insussistenti i presupposti. Costituitasi in data 18 maggio 2004, l’Amministrazione intimata ha successivamente prodotto articolata memoria, con la quale ha analiticamente replicato alle censure di parte ricorrente, assumendone la totale infondatezza ed opponendosi all’accoglimento del ricorso. Con ulteriori memorie del 19 e del 28 settembre 2006, l’Amministrazione resistente ha ulteriormente replicato alle censure di parte ricorrente, concludendo per la reiezione del ricorso. All’udienza dell’11 ottobre 2006, la causa è stata trattenuta per la decisione. DIRITTO 1. Il ricorso è infondato e va conseguentemente respinto. 2. Come già evidenziato in fase cautelare, la totalità delle censure articolate dai ricorrenti ha ad oggetto immediato non già l’impugnata deliberazione di G.R. nr. 919/03, ma l’art. 4 L.R. 7.3.2003, nr. 4, in esecuzione del quale detto provvedimento è stato adottato. Di tale disposizione i ricorrenti lamentano l’incostituzionalità sotto vari profili. Tuttavia, il Collegio reputa che nessuna delle evidenziate censure d’incostituzionalità si presti a superare positivamente il vaglio di non manifesta infondatezza ex art. 23 L. 11.3.1953, nr. 87. 3. In primo luogo, non convince – malgrado sia supportato da una ricostruzione ampiamente condivisibile dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale della materia – il tentativo di negare l’assoggettabilità a legislazione regionale dell’attività dei Consorzi di Bonifica. Infatti, se è vero, come rilevato da parte ricorrente, che detta attività, a partire dall’originaria disciplina del R.D. 13.2.1933, nr. 215, è andata progressivamente ampliandosi, coinvolgendo delicati aspetti della tutela dell’ambiente e del territorio, nonché più in generale dello sviluppo economico di quest’ultimo, ciò non esclude che la materia nella sua interezza sia ancor oggi riconducibile essenzialmente al settore dell’agricoltura, tipicamente rientrante nella competenza delle Regioni. Ciò è stato affermato, tra l’altro, dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza nr. 326 del 24.7.1998, reiteratamente richiamata dagli stessi ricorrenti: “In realtà la materia della “bonifica integrale e montana” risulta inclusa in quella della “agricoltura e foreste”, di competenza regionale, come individuata dall’art. 66, primo comma, del D.P.R. n. 616 del 1977, oltre ad inquadrarsi per diversi aspetti nelle attribuzioni regionali in tema di assetto ed utilizzazione del territorio; e il trasferimento, con detta norma completato, delle relative funzioni amministrative non ha solo l’effetto di consentire l’esercizio da parte delle Regioni dei compiti già di pertinenza, in questa materia, degli organi dello Stato, ma altresì l’effetto di rendere esercitabile la potestà legislativa regionale nella materia medesima, ai sensi dell'art. 117 e della VIII disp. trans. fin., secondo comma, della Costituzione, e dell’art. 9, secondo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (come sostituito dall’art. 17, ultimo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281), con i soli limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione statale nella materia. In tanto l’organizzazione amministrativa del settore, risultante dalla normativa statale previgente, deve essere conservata, e non può essere innovata dalla Regione, in quanto in essa si esprimano principi fondamentali della relativa disciplina. Ad escludere, pertanto, la possibilità per la Regione di sopprimere la categoria dei consorzi di bonifica, trasferendone le funzioni alle Province, non può bastare il richiamo all’art. 73 del D.P.R. n. 616 del 1977, che, individuando le funzioni amministrative oggetto del trasferimento alle Regioni, ha bensì limitato la propria considerazione alle funzioni che gli organi statali esercitavano nei confronti dei consorzi, ma senza che ciò valga di per sé a negare o a limitare la potestà legislativa della Regione, anche riguardo alla organizzazione e alla distribuzione delle funzioni amministrative che si esercitano nella materia. Né le norme di leggi statali previgenti, che prevedono compiti amministrativi in capo ai consorzi di bonifica costituiti fra i proprietari, possono considerarsi norme direttamente attributive di funzioni a tali soggetti in quanto “enti locali”, titolari di funzioni proprie di interesse esclusivamente locale, in materia di competenza regionale, ai sensi dell’art. 118, primo comma, della Costituzione”. In altri termini, la possibilità di riconoscere ai Consorzi di Bonifica, per effetto della richiamata evoluzione normativa, compiti e funzioni rientranti nel più generale settore della tutela dell’ambiente e del territorio, non vale ad escludere il dato originario, secondo cui l’attività di bonifica attiene all’uso ed alla valorizzazione del suolo e dei fondi agricoli (ciò che, del resto, è alla base dell’intervenuto trasferimento alle Regioni delle preesistenti funzioni statali in materia, con il citato art. 73 D.P.R. nr. 616/77). Ed infatti, la Regione Puglia ha esercitato la propria funzione legislativa in materia con la L.R. 31.5.1980, nr. 54, tuttora vigente. 4. I rilievi che precedono restano validi, ad avviso del collegio, anche dopo la profonda revisione del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, operata con la legge costituzionale 18.10.2001, nr. 3. Al riguardo, appare condivisibile l’impostazione dell’Amministrazione resistente, la quale, muovendo dalla considerazione che la materia “agricoltura e foreste”, precedentemente ricompresa tra quelle oggetto di legislazione concorrente, risulta scomparsa dall’attuale elencazione di tali materia, osserva che da ciò deve desumersi che o detta materia sia passata all’esclusiva competenza delle Regioni ai sensi del quinto comma dell’art. 117 Cost. (che devolve alle Regioni la potestà legislativa per ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale), oppure essa deve intendersi ricompresa in quella del “governo del territorio”, devoluta alla legislazione concorrente dal secondo comma dello stesso art. 117 Cost. Il Collegio ritiene che la prima soluzione appaia più coerente sia con l’impostazione generale evincibile dalla pregressa giurisprudenza costituzionale (la quale, come si è visto, tende a considerare la materia “agricoltura e foreste” come un genus più ampio e tendenzialmente comprensivo di altre articolazioni della tutela del suolo) sia con la ratio complessiva della riforma del Titolo V della Costituzione, la quale – come noto – tendeva a trasferire all’esclusiva competenza regionale il maggior numero di materie per le quali fosse ravvisabile uno specifico profilo di “collegamento” con le esigenze del territorio di riferimento. Tuttavia, quand’anche si volesse accogliere la seconda opinione, il Collegio ritiene che le pur suggestive argomentazioni di parte ricorrente non riescano a dimostrare un’effettiva ed oggettiva violazione dei principi della legislazione statale in materia ad opera dell’art. 4 L.R. nr. 4/03, come meglio appresso si dirà. 5. Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, si comprende il perché il Collegio ritenga di non condividere neanche l’ulteriore argomentazione su cui si fondano i rilievi di costituzionalità formulati dai ricorrenti, e cioè l’asserita erroneità del considerare i Consorzi di Bonifica quali “enti strumentali” delle Regioni. In disparte il rilievo che una tale espressa qualificazione non è affatto contenuta nella norma censurata (ché, altrimenti, sarebbe stato superfluo l’ultimo comma del censurato art. 4, che espressamente estende anche ai Consorzi di Bonifica il patto di stabilità dettato per gli enti strumentali della Regione), dall’esame della disciplina di legge in subiecta materia e della giurisprudenza, anche costituzionale, risulta confermata la natura dei Consorzi de quibus quali enti economici a carattere non territoriale, partecipi di funzioni pubblicistiche delle Regioni, destinati ad operare in materie rientranti nella competenza delle stesse, e come tali soggetti alla potestà legislativa regionale in dette materie. Ciò si ricava, anzi tutto, dalla già citata sentenza della Corte nr. 326/98: “Infatti, come questa Corte ha già avuto modo di affermare (sia pure a proposito del regime dei controlli sugli atti: sentenza n. 346 del 1994), i consorzi di bonifica non sono “enti locali” nel senso della disposizione costituzionale ora citata, difettando di caratteristiche come la territorialità e la rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari (cfr. sentenza n. 164 del 1990); ma appartengono piuttosto, nel loro profilo pubblicistico, alla categoria degli “enti pubblici locali” operanti nelle materie di competenza regionale, e dunque degli “enti amministrativi dipendenti dalla Regione” di cui all'art. 117, primo alinea, della Costituzione e all'art. 13 del D.P.R. n. 616 del 1977, della cui organizzazione e delle cui funzioni la Regione può disporre nell’ambito e nei limiti della propria potestà legislativa”. Anche la più recente sentenza 28.7.2004, nr. 282, pur senza prendere posizione in ordine al problema della riconducibilità dell’attività dei Consorzi, all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, alla potestà legislativa esclusiva “residuale” delle Regioni ovvero a quella concorrente in materia di “governo del territorio”, ha ribadito la persistente validità dei principi innanzi illustrati, ed in particolare del “limite, individuato dalla costante giurisprudenza di questa Corte (ed oggi espresso nella riserva alla potestà esclusiva dello Stato della materia “ordinamento civile”, ai sensi del nuovo art. 117, secondo comma, lettera l, della Costituzione), consistente nel divieto di alterare le regole fondamentali che disciplinano i rapporti privati (cfr., da ultimo, sentenze n. 82 del 1998, n. 352 del 2001)”. Secondo la Corte “…La Regione era ed è bensì competente a disciplinare le attività di bonifica, a programmarle sul territorio, a regolarne l’esercizio da parte degli enti pubblici e dei privati proprietari, a stabilire le modalità di gestione delle relative opere (cfr. sentenze n. 66 del 1992, n. 326 del 1998). In questo ambito non è escluso che la legge regionale potesse e possa anche dettare norme per disciplinare in modo nuovo forme di gestione, costituitesi nel tempo in epoche risalenti, di opere di interesse generale, come quelle di adduzione, di distribuzione, di utilizzo e di recupero delle acque, e di sistemi irrigui”, con il solo limite dell’impossibilità di un’integrale soppressione dei Consorzi o delle funzioni ad esse attribuite. In questo senso, evidentemente. devesi intendere il limite dei “principi fondamentali” della legislazione statale in materia, né la qualificazione che si è data dei Consorzi è contraddetta dalla particolare natura “mista”, pubblica e privata, di tali enti, come neanche dall’autogoverno e dall’autonoma potestà impositiva riconosciuta loro dalla normativa vigente (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12.1.2004, nr. 30). 6. Ciò premesso, i ricorrenti falliscono nel proprio tentativo di dimostrare che l’art. 4 L.R. nr. 4/03 avrebbe vulnerato i suddetti principi fondamentali. Il carattere generico ed apodittico della censura, per questa parte, esimerebbe il Collegio da ogni ulteriore approfondimento: tuttavia, appare evidente che l’estensione anche ai Consorzi di Bonifica del c.d. patto di stabilità dettato per gli enti strumentali della Regione, previsto dall’ultimo comma del citato art. 4 e di cui la delibera gravata costituisce mera esecuzione, rientra pacificamente in una attività di controllo della spesa che deve ritenersi legittima in quanto rientrante tra i poteri di vigilanza e controllo spettanti alla Regione. Poteri che, per quanto sin qui detto, devono ritenersi estesi anche al controllo della finanza dei Consorzi, ed all’adozione delle necessarie misure volte a garantire il perseguimento, anche in tale settore, di obiettivi di economia. 7. Sussistono peraltro giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione I, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Così deciso in Bari, nella camera di consiglio dell’11.10.2006, con l’intervento dei Magistrati: Dott. Gennaro Ferrari - Presidente Dott. Concetta Anastasi - Consigliere Dott. Raffaele Greco - Referendario, est.