REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sez. II ter composto dai signori Magistrati: Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO - Presidente, Rel. Consigliere Paolo RESTAINO - Correlatore Consigliere Antonio VINCIGUERRA - Correlatore ha pronunziato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 4166 del 2006 proposto dalla SOC. ROMAN SPORT CENTER Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vincenzo Cuffaro e Francesco A. Magni con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, Via del Seminario n. 89; CONTRO il Comune di Roma in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso l’avv. Rodolfo Murra con domicilio eletto presso l’Avvocatura del Comune; PER L’ANNULLAMENTO degli atti indicati nell’epigrafe del ricorso, tra i quali l’ordinanza del Sindaco del 9 marzo 2006, notificata in data 17 marzo 2006, con la quale è stata ordinata la “sospensione dell’autorizzazione amministrativa all’esercizio dell’attività sanitaria dell’ambulatorio medico chirurgico polispecialistico sito in Via del Galoppatoio n. 33, per un periodo di mesi sei, entro non oltre 30 giorni dalla notifica” dell’ordinanza stessa, nonché di ogni altro atto preordinato o conseguente e, comunque coordinato e/o connesso a quello di cui sopra. Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la costituzione del Comune di Roma; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udito alla camera di consiglio del 17 luglio 2006 il relatore Cons. Roberto Scognamiglio e uditi altresì per le parti gli avvocati come da verbale d’udienza; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1) - La società ricorrente, già autorizzata con ordinanza sindacale del 21 gennaio 1991 ad aprire e gestire un poliambulatorio specialistico nei locali posti in Roma, Viale Somalia 60 in aggiunta all’attività di palestra, otteneva analoga autorizzazione con decreto del presidente della giunta regionale 27 marzo 2001 n. 191 per i locali di Via del Galoppatoio 33, sempre in Roma. Alla direzione tecnica di ciascun ambulatorio è preposto un medico specializzato. Con ordinanza del 9 marzo 2006 prot. 12652, notificata il 17 marzo successivo, il sindaco di Roma applicava la sanzione della sospensione dell’autorizzazione amministrativa all’esercizio dell’attività sanitaria e la conseguente chiusura dell’ambulatorio per il periodo di sei mesi prevista dall’art. 5, comma quinto, della legge 5 febbraio 1992 n. 175 per avere la ricorrente diffuso un annuncio pubblicitario senza la indicazione del direttore sanitario. Alla Camera di consiglio di oggi, la misura cautelare richiesta dalla società ricorrente è stata convertita, come comunicato alle parte presenti, in sentenza che definisce il giudizio nel merito, sussistendo nella specie le premesse indicate dall’art. 21, comma decimo, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 (introdotto dall’art. 3, comma primo, della legge 21 luglio 2000 n. 205) e il presupposto della manifesta fondatezza del ricorso. 2. – La controversia ha origine dalla “formale proposta” all’amministrazione comunale (come definita nella comunicazione di avvio del procedimento partecipata alla ricorrente con nota notificata il 25 novembre 2005 ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241) formulata dal Comando Carabinieri per la Sanità (N.A.S. di Roma), con nota 8 novembre 2005, di avviare nei confronti della ricorrente il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 5, comma quinto, della legge 5 febbraio 1992 n. 175. Detta proposta era conseguente alla circostanza che nel corso di attività di verifica della corretta applicazione della normativa sulla pubblicità sanitaria, i NAS di Roma avevano individuato nell’inserto “Trova-Roma” del quotidiano “La Repubblica del 3 novembre 2005 una pubblicità del Centro medico specialistico della società ricorrente senza indicazione del direttore sanitario, così come impone l’art. 5, comma quinto, della legge 5 febbraio 1992 n. 175. I militari, pertanto, elevavano a carico del legale rappresentante della società verbale di contravvenzione con l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’art. 201 del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con R.D. 27 luglio 1934 n. 1265. In data 2 dicembre 2005 la ricorrente presentava le proprie controdeduzioni. Il sindaco, considerate le controdeduzioni prodotte dalla interessata alla comunicazione di avvio del procedimento come “non suscettibili di accoglimento”, disponeva la sospensione dell’autorizzazione amministrativa all’esercizio dell’attività sanitaria e la conseguente chiusura dell’ambulatorio per il periodo di sei mesi ai sensi del citato art. 5, comma quinto, della legge 175 del 1992. 3. – Sono fondati i motivi di ricorso di violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della L. n. 175/92; eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carente e contraddittoria motivazione, del travisamento dei fatti, dell’ingiustizia manifesta, nonchè di violazione e falsa applicazione dell’art. 4, co. 1, della L. n. 175/92, nonchè della L. n. 241/90 e successive modificazioni; eccesso di poter sub specie di erronea e contraddittoria motivazione, ingiustizia manifesta, e ancora di violazione e falsa applicazione della legge n. 175/92, in combinato disposto con gli artt. 20, 21 e 23 del D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206. L’Amministrazione, infatti, si è adeguata, senza proprie valutazioni, alla “formale proposta” dei militari, estranei al procedimento amministrativo che si è concluso con l’applicazione della sanzione della sospensione dell’autorizzazione e conseguente chiusura della struttura ambulatoriale. Invero, il rapporto del Carabinieri era solo l’occasione per avviare accertamenti istruttori che, ove pure avessero portato alla applicazione della misura in argomento, lo avrebbero dovuto fare sulla base di autonome valutazioni correttamente espresse in una motivazione comprensibile ed esauriente (T.R.G.A. del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, 30 settembre 1994 n. 400). Il procedimento amministrativo, successione di atti necessari a formare il provvedimento finale disposti in ordine logico e cronologico tale che ogni atto precedente è presupposto per l’atto seguente, si articola in una pluralità di fasi, la prima delle quali (fase di iniziativa) comprende gli atti con funzione propulsiva, che hanno l’effetto di mettere in moto il procedimento. Si distinguono due tipi di iniziative del procedimento amministrativo. L’iniziativa è autonoma se è la stessa amministrazione competente alla emanazione del provvedimento finale che, nell’esercizio della propria attività istituzionale, dà impulso d’ufficio al procedimento quando ravvisa fatti e circostanze che giustificano o impongono l’avvio del medesimo. L’iniziativa è eteronoma se l’impulso deriva da un soggetto estraneo all’amministrazione deputata al procedimento, al quale l’ordinamento riconosce un interesse qualificato che prende corpo nella figura giuridica della potestà di ottenere da parte dell’amministrazione adita l’avvio del procedimento e la sua conclusione attraverso un provvedimento congruamente motivato. Il soggetto, al quale la normativa, che disciplina il singolo procedimento, attribuisce la legittimazione attraverso un proprio atto a imporre all’amministrazione competente il dovere di avviare il procedimento e, ai sensi dell’art. 2, comma primo, della legge 7 agosto 1990 n. 241, di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso dal contenuto discrezionale ovvero, in taluni casi, dal contenuto vincolato o addirittura predeterminato (atto dovuto), non è solo il privato cittadino, che incide sul comportamento della pubblica amministrazione attraverso istanze, denunce, ricorsi, ma anche un organo pubblico con richieste, proposte e provvedimenti simili. Anche questi ultimi atti propulsivi comportano l’obbligo per l’amministrazione, titolare del potere di amministrazione attiva nel settore specifico di propria competenza, di porre in essere gli ulteriori atti del procedimento e di pronunciarsi con l’atto conclusivo. Al di fuori dei casi sopra indicati (in altri termini: quando la normativa non subordina l’avvio del procedimento alla iniziativa di un soggetto privato ovvero di un organo pubblico, diverso dal titolare del procedimento) da un lato le richieste, proposte, così come le segnalazioni, i voti e atti simili di organi pubblici, dall’altro le istanze, denunce, così come gli esposti e atti simili di soggetti privati, non impongono affatto all’amministrazione destinataria alcun dovere di provvedere, costituendo la congerie di atti ora ricordati forme di utile collaborazione tra privati e pubblica amministrazione ovvero tra pubbliche amministrazioni ovvero ancora tra poteri dello Stato con l’obiettivo comune di tutelare al meglio l’interesse pubblico. Questo, peraltro, non comporta alcun obbligo in qualche modo sanzionato di dare avvio al procedimento amministrativo di propria competenza qualora, sulla base di autonome valutazioni, l’organo titolare del potere attivo non dovesse condividere la segnalazione ricevuta o non riscontrasse i presupposti o l’opportunità di provvedere. All’eventuale silenzio dell’Amministrazione nei casi di mancanza dell’obbligo di provvedere non si attaglia lo speciale procedimento regolato dall’art. 21 bis della Legge 6.12.1971 n. 1034. Nella fattispecie in esame, nessuna disposizione della legge 5 febbraio 1992 n. 175 subordina l’avvio del procedimento sanzionatorio, indicato nell’art. 5 della legge predetta, attribuito alla competenza dell’amministrazione comunale, ad atti di iniziativa di organi di polizia. Per queste ragioni i militari dell’Arma, ai quali pure incombe la cura dell’osservanza delle leggi e dei regolamenti dello Stato, delle province e dei comuni secondo quanto dispone l’art. 1 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773, nonché l’adempimento di compiti di polizia sanitaria (soprattutto per l’accertamento di fatti in violazione di norme di rilevanza penale), nella specie esercitati attraverso l’applicazione della sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 201 del R.D. 27 luglio 1934 n. 1265, come modificato dall’art. 93 del decreto legislativo 30 dicembre 1999 n. 507, restano estranei al procedimento amministrativo in argomento. In altri termini, dove la rilevanza delle valutazioni effettuate dai N.A.S. è piena in materia penale e in quella depenalizzata (salvo differente apprezzamento degli organi deputati all’esame delle contestazioni promosse dai soggetti incisi), queste valgono come mere segnalazioni nei procedimenti amministrativi non subordinati a iniziative degli organi di polizia. Pertanto, ad esclusione del vincolo che deriva all’amministrazione comunale dall’accertamento dei fatti effettuato da agenti della sicurezza pubblica con forza di fede privilegiata (nel caso di specie è incontestabile che sull’inserto “Trova – Roma” del quotidiano “La Repubblica” del 3 novembre 2005 fosse riportato un annuncio relativo alla palestra “Roman Sport Center”) l’amministrazione non può esimersi dalla valutazione in piena indipendenza dei presupposti di fatto e di diritto a sostegno della eventuale decisione di avviare il procedimento di propria esclusiva competenza. Discende, invece, da valutazione soggettiva, non da accertamento dei fatti, sia la natura di “messaggio pubblicitario” sia l’elemento della diffusione al pubblico del volantino stesso, presupposto dell’azione pubblicitaria, come verrà di seguito spiegato. Sono queste valutazioni alle quali l’amministrazione non poteva sottrarsi nell’esercizio dei poteri che le sono conferiti. Appare, pertanto, evidente che il “si chiede l’applicazione della sospensione dell’autorizzazione amministrativa da sei mesi a un anno”, sicuramente da intendere come utile segnalazione da parte di un organo altamente qualificato nell’adempimento di un proprio dovere istituzionale (art. 1 R.D. 18 giugno 1931 n. 773), non comprendeva alcun obbligo per l’amministrazione di avviare il procedimento proprio per l’estraneità dell’iniziativa assunta dall’organo di polizia al procedimento di spettanza dell’amministrazione comunale. Se avesse svolto le valutazioni di propria competenza sui fatti accertati dai militari con più attenzione e rispetto per le precise, chiare ed elementari spiegazioni fornite dalla ricorrente nell’illusorio convincimento di essere stata seriamente invitata a partecipare al procedimento e a fornire utili elementi nell’intento di assicurare al meglio la cura dell’interesse pubblico, la stessa amministrazione comunale avrebbe potuto agevolmente concludere in modo corretto il proprio procedimento. Quando detto è utile occasione per rilevare da questo osservatorio privilegiato che l’amministrazione capitolina, con riferimento agli scritti difensivi fatti pervenire a seguito di avviso di avvio del procedimento e alla risposta fornita, è solita trincerarsi dietro poco commendevoli espressioni stereotipe (“le considerazioni prodotte non sono suscettibili di accoglimento”), in tal modo mostrando una usuale indifferenza ai precetti della partecipazione al procedimento sanciti dalla legge 7 agosto 1990 n. 241: istituto creato nell’interesse precipuo della pubblica amministrazione perché sia assicurata l’adozione di provvedimenti con piena cognizione di causa, più che del cittadino al quale l’ordinamento offre sufficienti ed efficaci strumenti di tutela. E’ agevole, d’altra parte, rilevare l’equivoco in cui è caduta la valutazione dei militari dell’Arma, i quali hanno qualificato il messaggio pubblicitario in argomento come diffuso a cura di un “centro medico specialistico”, intendendo l’attività medica specialistica come l’attività principale svolta dal Roman Sport Center. Appare difatti evidente che il messaggio pubblicitario è relativo a un centro sportivo nel quale principalmente si provvede alla cura del corpo e del benessere fisico ed estetico degli iscritti. E’ pur vero che nell’inserto pubblicitario è anche citata, peraltro, graficamente in fondo, quindi poco evidenziato, l’ulteriore attività di “centro medico polispecialistico”, attività aggiunta in ampliamento alle attività principali svolte dalla società ricorrente, ma è pur vero che l’impostazione dell’intero messaggio esclude che si sia voluto intraprendere una attività promozionale specifica del centro medico polispecialistico, anche se si pone mente alla eccessiva genericità della proposizione in rapporto alle altre frasi (3.000 mq. di palestra e servizio “personal trainer”; 200 macchinari isotonici; 5 grandi sale per innumerevoli attività aerobiche; 3 ambienti bagno turco e zone solarium; 2 piscine olimpioniche con vasche idromassaggio; 1 bar ristorante e internet point; trattamenti estetici anti-invecchiamento; massaggio estetico tradizionale e shatsu), le quali, con il loro inconfondibile connotato promozionale, sono rivolte ad acquisire nuovi clienti, ad ampliare la base di utenza e hanno il precipuo fine di attirare l’attenzione sulle qualità di un prodotto ovvero sulla utilità di avvalesi di determinati servizi (TAR del Lazio, Sezione II, 2 febbraio 1987 n. 164). In altre parole, la sola indicazione di “centro medico specialistico” senza altra specificazione appare messaggio assolutamente inidoneo ad attirare nuovi clienti, non essendo resi espliciti i servizi medici offerti, oltre tutto con scarsa capacità attrattiva attesa la propensione psicologica dell’utente di un servizio medico specialistico a rivolgersi a un centro medico esclusivo e non in innaturale commistione con attività a servizio di cultori della bellezza e della salubrità del proprio corpo, lontani dai soggetti desiderosi di uscire da uno stato di dolorosa o comunque fastidiosa patologia. In parole ancora più esplicite, non sembra che possa costituire una attrazione per il sofferente di una malattia aggirarsi in un ambiente di cultori dello sport e del benessere estetico. Vero è che nelle autorizzazioni in possesso della società ricorrente sono rese esplicite le cure mediche offerte dalla ricorrente, che ruotano attorno a massaggi medici e a cure fisioterapiche di riabilitazione ortopedica, ma tali prestazioni, in fondo perfettamente compatibili con quelle erogate in un centro estetico, non sono indicate nel trafiletto pubblicitario e, pertanto, non appaiono come oggetto completo e riconoscibile di un messaggio pubblicitario, tale da attirare nuovi clienti. Tutto questo avvalora quanto dichiarato dal difensore della ricorrente che nel caso di specie si è trattato di un errore di chi ha trasmesso al giornale il messaggio pubblicitario: errore riconoscibile proprio dalla inidoneità della proposizione incriminata a costituire un vero e proprio messaggio pubblicitario. D’altra parte la vera intenzione di diffondere un messaggio pubblicitario anche relativamente alle attività mediche specialistiche legittimamente offerte agli utenti, in relazione alle quali la ricorrente è in perfetta regola perchè autorizzata con affidamento tecnico a un medico specialista, è provata dalla immediata richiesta inoltrata alla regione in data 28 novembre 2005 intesa a ottenere autorizzazione per pubblicità sanitaria da affidare a elenchi telefonici e giornali, nella quale sarà indicato (come pare ovvio che sarà) il relativo responsabile medico. Deve essere, in ultimo, aggiunta la considerazione che nel caso di specie non risulta che si sia concretizzata l’attività pubblicitaria che giustifica la giusta previsione normativa di particolare severità, attesa la necessità di difendere il cittadino da attività ingannevoli di improvvisatori senza scrupoli, di ciarlatani e fattucchiere. Pure, nella controversia in esame l’amministrazione, sollecitata con ordinanza 12 giugno 2006 n. 705, non è stata in grado di dimostrare l’esistenza di una campagna pubblicitaria, atteso che la pubblicazione di un isolato trafiletto su un giornale quotidiano, a differenza della pubblicità su elenchi del telefono, cartelloni stradali, volantini diffusi con i mezzi più svariati, per la stessa sua effimera presenza, toglie al presunto messaggio ogni idoneità offensiva rispetto al bene tutelato dalla norma che si pretende violata. In altri termini, nella specie è mancata la base stessa della pubblicità, costituita da un permanente ovvero ripetuto (all’estremo con “martellamento pubblicitario”) messaggio capace di colpire dapprima l’attenzione del potenziale utente, poi di innescare nel medesimo riflessioni e reazioni che finiscono per convincerlo ad aderire all’invito proposto. E invero, i mezzi di pubblicità costituiscono strategie commerciali che, mediante ricorso a una serie più o meno automatica di rinvii, esterni o interni al testo pubblicitario, attivano l’interesse, la curiosità, il convincimento del consumatore di avere trovato il prodotto migliore e più conveniente (TAR del Lazio, Sez. II, 7 marzo 1988 n. 390), ovvero incidono sulla sua libertà di scelta, che può essere condizionata da messaggi che esaltano le qualità uniche, inconfondibili e insostituibili di un prodotto (“lava più bianco che non si può”) e che costituiscono strumenti di persuasione che intendono provocare nel destinatario una serie di effetti psicologici che ne modificano il gusto, gli suscitano nuovi bisogni, lo inducono a preferire il prodotto richiamato ad altri similari (con l’unico limite imposto dalla nostra legislazione che non è ammessa la denigrazione del prodotto della concorrenza). Da quanto detto, resta agevole la conclusione che nel caso di specie manca del tutto il carattere di messaggio pubblicitario che si è ritenuto di scoprire nell’unico e isolato trafiletto pubblicato su un quotidiano, per sua natura di permanenza effimera e di formulazione talmente generica e astratta da essere assolutamente inidoneo a suscitare emozioni nel lettore e fare scattare nel medesimo il desiderio irrefrenabile di avvalersi delle prestazioni di un piuttosto fantomatico “centro medico polispecialistico”, del quale non si diffonde notizia sulle prestazioni offerte, a differenza di quelle specificamente indicate in relazione alla palestra, oggetto reale e comunque prioritario e assorbente del messaggio pubblicitario. 4. Per le ragioni innanzi esposte, il ricorso in epigrafe deve essere accolto, e, per l’effetto, annullato il provvedimento in questa sede censurato. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicate in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II ter – accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati. Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali, che comprensive di diritti e onorari, liquida in €. 5.000/00 (cinquemila/00), oltre a I.V.A. e contributi dovuti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II ter - nella Camera di Consiglio del 17 luglio 2006 con l’intervento dei signori magistrati indicati in epigrafe.