REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - I^ SEZIONE - ha pronunciato la seguente: SENTENZA sul ricorso n. 718/06 proposto da TOSCANA ECO FANGHI S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Fabrizio Cossu ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Via Duca D'Aosta n. 17; contro - l'AUTORITA' PORTUALE DI PIOMBINO, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato e presso la stessa domiciliato in Firenze, Via degli Arazzieri n. 4; e nei confronti - PERMARE S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Renzo Grassi ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. Luca Capecchi in Firenze, Via Cavour n. 64; per l’annullamento del provvedimento prot. n. 2919/06 del 3 aprile 2006, comunicato a mezzo fax in pari data, avente ad oggetto "Concessione quadriennale del servizio di fornitura di acqua alle navi e gestione e manutenzione della rete idrica del porto di Piombino - Richiesta di accesso ai documenti - Diniego" e per l'accesso ai documenti relativi alla procedura di licitazione privata indetta ed esperita all'Autorità portuale di Piombino per la concessione quadriennale del servizio di fornitura di acqua alle navi e gestione e manutenzione della rete idrica del porto di Piombino; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’ atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, alla pubblica udienza del 6 giugno 2006, il Consigliere dott.ssa Giacinta Del Guzzo; Uditi, altresì, per le parti gli avv.ti F.Cossu, C.Brozzo (avv. Stato) e S.Nocentini per R.Grassi; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO E DIRITTO 1) La Società ricorrente espone che, con atto repertorio n. 412 del 26.5.2000, l’Autorità portuale di Piombino aveva affidato la concessione quadriennale a titolo oneroso dei servizi in ambito portuale all’A.T.I. (Associazione Temporanea di Imprese) costituita da Permare s.r.l. (capogruppo mandataria), Toscana Eco Fanghi , A.S.I.U. s.p.a., Labromare s.r.l., Nuova Carletti s.a.s. (mandanti). I servizi riguardavano: la raccolta dei rifiuti solidi e liquidi delle navi e relativo smaltimento; la fornitura idrica alle navi in porto nonché la gestione e la manutenzione della rete; la pulizia degli specchi acquei; la sanificazione, la derattizzazione, la disinfestazione e la disinfezione. Per patti tra gli associati nell’A.T.I., che sarebbero noti all’Autorità portuale, ogni impresa associata provvedeva alla gestione di uno o più di tali servizi. Il servizio di rifornimento di acqua e di gestione e manutenzione della rete idrica era stato assunto e gestito dalla Società ricorrente. Sempre per patti interni (anche questi noti all’Autorità portuale) la prestazione dei servizi svolti da ogni singola associata veniva fatturata dalla stessa direttamente agli utenti dei servizi. Alla scadenza naturale la convenzione veniva più volte prorogata dall’Autorità portuale al fine di coprire il periodo necessario all’espletamento di nuove gare per l’affidamento dei singoli servizi. Nel contempo, espone ancora la ricorrente, le società componenti dell’A.T.I. avrebbero iniziato a discutere le modalità di partecipazione - sempre come A.T.I. – alle nuove procedure di affidamento indette dall’Autorità portuale. In data 21.11.2005 l’Autorità portuale indiceva la gara per la tipologia di servizio già svolta dalla ricorrente nell’ambito dell’A.T.I.. Senza preventivamente comunicare alcunché alle altre società, la soc. Permare partecipava autonomamente alla gara. Tale comportamento che, conosciuto dalla ricorrente quando ormai non era più possibile presentare la propria offerta, avrebbe, in sostanza, impedito alla ricorrente stessa ed alle altre società (prima associate nell’A.T.I.) di partecipare alla gara singolarmente, sarebbe anche illogico e, comunque, evidenzierebbe profili di scorrettezza civilmente rilevanti. In ogni caso, secondo la ricorrente, oltre a disattendere gli accordi informali assunti tra le società partecipanti alla precedente A.T.I. (in virtù dei quali la partecipazione alla gara sarebbe dovuta avvenire in forma associata), la Permare, che, poi, in effetti, si è aggiudicata la concessione (essendo stata esclusa, nel corso della fase di prequalificazione, l’altra partecipante), avrebbe autocertificato – per attestare il soddisfacimento della condizione minima richiesta per la partecipazione alla gara - il possesso del requisito della fatturazione, nel triennio 2002-2004, di un importo complessivo non inferiore a E. 50.000 relativamente al servizio di fornitura di acqua alle navi e di manutenzione e gestione della rete idrica (art. 13, lett. q, del bando di gara). Il possesso di tale requisito, in realtà, all’interno dell’A.T.I., avrebbe potuto essere dimostrato dalla sola ricorrente, avendo essa – e non la capogruppo Permare - rilasciato le fatture per i servizi resi. Per tale ragione la ricorrente, a tutela dei propri diritti ed interessi, in data 6.3.2006 (ad aggiudicazione definitiva non ancora formalizzata) presentava apposita istanza all’Autorità portuale di Piombino per l’accesso ai documenti della gara. Con successiva nota 28.3.2006 (spedita con racc. r.r. in pari data, ricevuta il 29.3.2006) la ricorrente integrava e specificava la precedente istanza: richiamava la situazione pattizia interna agli associati nell’A.T.I., la fatturazione da parte della ricorrente stessa dei servivi forniti dalla medesima e chiariva, tra l’altro, che “gli atti oggetto di visione e copia riguardano la proroga della concessione del servizio affidato nel 2000 e la procedura di gara in oggetto indetta in data 21.11.2005.” L’Autorità portuale, con nota 2919 del 3.4.2006, respingeva l’istanza del 6.3.2006 di accesso ai documenti concernenti la procedura di gara. Il diniego di accesso è stato impugnato dal ricorrente, che, a sostegno, ha mosso le seguenti censure: I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e segg. della L. n. 241/1990- Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e segg. del D.P.R. n.352/1992. L’esposizione dei fatti dimostrerebbe che la ricorrente ha un qualificato interesse ed è, pertanto, legittimata ad accedere ai documenti della gara. Il rapporto intercorso tra l’Autorità portuale e la ricorrente differenzierebbe la posizione di quest’ultima rispetto a quella del quisque de populo, tanto più che il requisito della fatturazione, richiesto per la nuova gara, era posseduto solo dalla ricorrente. Peraltro, l’A.T.I. in cui erano riunite la Permare e la ricorrente era di tipo c.d. “verticale”, cioè un raggruppamento in cui ciascuna associata ha operato e fatturato per uno specifico servizio ed il servizio oggetto della nuova gara è stato svolto dalla sola ricorrente. L’ammissione alla gara di due sole partecipanti sarebbe, inoltre, in contrasto con l’art. 22 del D. Lgs. n. 157/1995 che, a tutela di un’effettiva concorrenza, prevede che alle gare debbano essere invitati a partecipare prestatori di servizi in numero non inferiore a cinque e che il numero di candidati invitati a presentare offerte deve essere sufficiente a garantire, per l’appunto, la concorrenza effettiva. La motivazione del diniego sarebbe illegittima, in quanto richiama alcuni principi affermati dalla legge in materia di accesso al fine di “dequalificare” la posizione della ricorrente , ricollegando il diritto di accesso solo alla posizione di chi è legittimato a proporre ricorso, mentre ben più ampia dovrebbe essere la gamma degli interessi dei singoli alla cui tutela il diritto di accesso può essere utilizzato. II) Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990. Secondo la ricorrente l’Autorità portuale, come risulta dalla lettura dell’atto impugnato, avrebbe esaminato solo l’istanza del 6 marzo e non la successiva del 28 marzo 2006, con la quale la ricorrente avrebbe chiarito meglio la sussistenza della posizione legittimante all’accesso. Inoltre, il responsabile del procedimento, che ha adottato il diniego, avrebbe violato l’art. 10 bis della L. n.241/1990, che, in caso di procedimenti ad istanza di parte, impone all’Amministrazione, prima dell’adozione di un provvedimento negativo, di comunicare al richiedente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda; consente al soggetto che ha proposto l’istanza di far pervenire osservazioni scritte ed eventuali documenti entro dieci giorni; impone all’Amministrazione di esplicitare, nella motivazione del provvedimento finale, le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni. La società Toscana Eco Fanghi conclude per l’accoglimento del ricorso. In resistenza si è costituita la sola controinteressata (26.5.2006), che, in data 5.6.2006, ha depositato una memoria difensiva. Alla Camera di Consiglio, tenuta il 6 giugno 2006, la causa è passata in decisione. 2) In via preliminare, il Collegio osserva che il diniego dell’Autorità portuale non contiene riferimento alcuno all’integrazione della domanda di accesso presentata dalla parte ricorrente, con raccomandata r.r. spedita il 28.3.2006 e ricevuta dall’Autorità portuale il 29.3.2006 (documento n. 17 allegato al ricorso). Con tale integrazione la ricorrente ha esposto le ragioni della richiesta di accesso e, ripercorse le vicende richiamate al punto 1) della presente sentenza, ha concluso chiedendo all’Amministrazione: la verifica delle dichiarazioni rese dai partecipanti ed aggiudicatari della gara indetta in data 21.11.2005; la sospensione e/o revoca – anche in via di autotutela – del provvedimento di aggiudicazione eventualmente adottato; l’accesso agli atti, precisando trattarsi sia degli atti con i quali l’Autorità portuale aveva prorogato la concessione del servizio affidato nel 2000 sia gli atti della procedura di gara indetta il 21.11.2005. Il responsabile del procedimento “vista la richiesta di accesso ai documenti amministrativi avanzata dalla S.V. in data 6 marzo 2006 e considerati i motivi ivi rappresentati per l’accesso ai documenti di interesse” non ha accolto l’istanza “con riferimento agli atti della procedura di gara in oggetto”. L’atto impugnato, richiamato il testo dell’art. 22, lett. a), della L. n. 241/1990, ha affermato l’inesistenza in capo alla ricorrente della condizione legittimante l’accesso e, cioè, che il soggetto, che vuole avvalersi del diritto in questione, si trovi in una posizione differenziata e qualificata rispetto al quisque de populo. Tale situazione, nella specie, non potrebbe ritenersi venuta in essere, in quanto non avendo l’impresa istante partecipato alla gara per l’affidamento della concessione, non sarebbe sorto l’interesse legittimo della medesima , che sorgerebbe solo con la partecipazione alla procedura concorsuale. La società Toscana Eco Fanghi sarebbe, quindi, titolare di un interesse di mero fatto, non si differenziandosi la sua posizione da quella di qualsiasi comune cittadino “per il quale l’eventuale ostensione dei documenti non si tradurrebbe in alcuna utilità pratica diversa dalla mera conoscenza dell’operato della p.a..” Tanto premesso, il Collegio ritiene il ricorso meritevole di accoglimento. L’assenza, nel diniego impugnato, di uno specifico riferimento alla racc. r.r. del 28.3.2006, con la quale la ricorrente ha fornito precisazioni sulla sua posizione e sulle ragioni della richiesta di accesso, pare al Collegio un fattore di rilievo meramente formale, che non influisce sulla situazione di fatto e di diritto all’origine della controversia portata alla cognizione del Tribunale. Il Collegio ritiene che la società ricorrente si trovi nella posizione legittimante l’accesso ai documenti amministrativi disciplinato dall’art. 22 e segg. della L. n.241/1990. La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo, in più occasioni, di affermare che l’ambito di tutela offerto alle situazioni soggettive dal diritto di accesso – come configurato dall’ordinamento vigente - non è strettamente né direttamente collegato all’esistenza della concreta lesione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo del soggetto che richiede l’accesso. Il diritto di accesso si configura come autonoma posizione tutelata, finalizzata all’informazione del soggetto interessato, che agisce per la tutela di propri interessi giuridicamente rilevanti, nozione, quest’ultima, più ampia rispetto a quella dell’interesse all’impugnazione caratterizzato dall’attualità e concretezza. E’, pertanto, legittimato all’accesso chiunque possa dimostrare che il provvedimento, o il documento amministrativo, siano idonei a produrre effetti diretti od indiretti nei suoi confronti, indipendentemente da una lesione giuridica (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, 16 novembre 2000, n. 9496; Sez. I bis, 13 gennaio 2004, n. 120, confermata da Cons. Stato, IV Sez., 28 aprile 2004 n. 2576). La conoscenza degli atti amministrativi (che si realizza mediante l’esercizio del diritto di accesso legislativamente riconosciuto) costituisce, quindi, un presupposto per il corretto, sollecito ed imparziale esercizio dei pubblici poteri, rendendo possibile il controllo degli amministrati sugli atti che li riguardano nonché un'indefettibile tutela accessoria per la parte più debole del rapporto che intercorre tra Amministrazione ed amministrati e presuppone che il titolare dell'interesse qualificato non abbia altra possibilità per accedere ai documenti amministrativi (cfr. in tal senso cit. sentenza n. 120/2004). Il Collegio non ritiene che le modifiche recate alla L. n. 241/1990 dalla L. 11.2.2005 n. 15 e dalla L. 14.5.2005 n. 80 abbiano introdotto, con riguardo alla posizione soggettiva legittimante l’accesso ai documenti amministrativi, incisive differenze rispetto al quadro normativo preesistente. Risulta, infatti, operante la garanzia sostanziale di conoscibilità dei documenti amministrativi qualora sia necessaria per curare o difendere gli interessi giuridici del soggetto richiedente (art. 24, settimo comma) e l’accesso non sia esplicitamente escluso. Tanto ricordato in linea di principio, il Collegio, con riguardo al caso per cui è controversia, formula le seguenti considerazioni. In primo luogo, deve rilevarsi che, nel corpo dell’impugnato diniego, l’Amministrazione si è astenuta da qualsiasi richiamo ai pregressi rapporti intercorsi con la ricorrente nel vigore della concessione quadriennale di servizi affidata all’A.T.I. della quale la ricorrente stessa era una delle mandanti. Neppure l’Amministrazione ha dato riscontro alcuno alla richiesta di accesso agli atti con i quali era stata disposta la proroga della concessione nelle more dello svolgimento della nuova gara. Quanto all’accesso agli atti ora citati, non può, certo, affermarsi che la società ricorrente possa ritenersi titolare di un interesse di mero fatto, essendo la ricorrente stessa uno dei soggetti, associati nell’A.T.I., che, come tale, prestava uno dei servizi affidati in concessione all’A.T.I. con modalità necessariamente note all’Autorità concedente, cui incombe il diritto-dovere di vigilare sullo svolgimento dei servizi in questione. Del pari, quanto agli atti della gara indetta nel novembre del 2005, la ricorrente non può essere esclusa dal diritto all’accesso, atteso che, da un canto, il servizio, ora affidato alla controinteressata, era stato svolto esclusivamente dalla ricorrente sulla base di patti interni all’A.T.I., ma noti all’Amministrazione; dall’altro, proprio tale posizione pregressa conferisce, in atto, alla posizione giuridica della ricorrente, una connotazione particolare che la diversifica da quella dei soggetti che non hanno avuto rapporto alcuno con l’Amministrazione. Peraltro, deve darsi atto dell'insussistenza, nel caso per cui è controversia, di ragioni legittimamente ostative all'esercizio del diritto di cui trattasi. Ciò è tanto vero che, la controinteressata, nella memoria depositata in giudizio, si è astenuta da qualsiasi accenno ai rapporti pregressi nonchè all’eventuale inesistenza od ignoranza da parte dell’Amministrazione dei patti interni, richiamati dalla ricorrente, che legavano la società Permare a quest’ultima. La difesa si basa, infatti, unicamente sull’assunto che la ricorrente, essendo solo un operatore del settore non partecipante alla gara, non sarebbe titolare di una posizione differenziata abilitante all’accesso. Con riguardo alla posizione della controinteressata , il Collegio ritiene di aggiungere, ancora, che, a fronte di un eventuale uso illecito delle notizie di cui la ricorrente venga a conoscenza in sede di accesso agli atti, la controinteressata stessa ha a disposizione tutti i mezzi giuridici apprestati dall’ordinamento per la tutela della sua posizione soggettiva (cfr. cit. Cons. Stato, IV Sez., n. 2576/2004). In conclusione, il Collegio, in accoglimento dell'impugnativa, dichiara l'illegittimità del diniego opposto dall'Amministrazione alla richiesta di accesso. Accertato, conseguentemente, il diritto della parte ricorrente all'accesso alla documentazione amministrativa richiesta, il Tribunale ordina all’Autorità portuale di Piombino di consentire alla ricorrente l'accesso alla documentazione stessa e l'estrazione di copia, entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o comunicazione della presente decisione. Sussistono motivi per compensare fra le parti costituite le spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, I Sezione, definitivamente pronunziando, accoglie il ricorso n. 718/2006 indicato in epigrafe e, per l'effetto, così dispone: dichiara l'illegittimità del diniego opposto dall’Autorità portuale di Piombino all'istanza di accesso documentale presentata dalla ricorrente in data 6 marzo 2006, integrata in data 28 marzo 2006; accerta il diritto della ricorrente stessa all'accesso alla documentazione amministrativa richiesta con l'istanza anzidetta; ordina all’Autorità portuale di Piombino, in persona del legale rappresentante pro tempore, di consentire alla Società ricorrente – entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza –il richiesto accesso (con diritto all'estrazione di copia) ai documenti. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Firenze, nella Camera di Consiglio del 6 giugno 2006, con l’intervento dei Signori: Avv. Giovanni Vacirca - Presidente dott.ssa Giacinta del Guzzo - Consigliere est. dott. Saverio Romano - Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 LULGIO 2006