REPUBBLICA ITALIANA In nome del popolo italiano Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione Prima ter composto dai Signori Magistrati: Luigi Tosti - Presidente Salvatore Mezzacapo - Consigliere, est. Vincenzo Blanda - Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sui ricorsi n. 11655/1999 e 5723/2001 Reg. Gen., proposti il primo dal CONAI - Consorzio Nazionale Imballaggi ed il secondo oltre che da citato CONAI anche dal Consorzio Imballaggi Alluminio, il Consorzio nazionale per il riciclo e il recupero degli imballaggi usati di acciaio, il Consorzio nazionale per il recupero e il riciclo delle imballaggi a base cellulosica, il Consorzio nazionale per il recupero degli imballaggi in plastica, il Consorzio recupero vetro ed il Consorzio nazionale per il recupero e il riciclaggio degli imballaggi di legno, in persona dei rispettivi legali rappresentati, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Salvatore Alberto Romano e Gian Domenico Mosco ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 284 CONTRO la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della protezione civile, in persona del legale rappresentante pro tempore ed il Ministro dell’interno – delegato al coordinamento della protezione civile, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede ex lege domiciliano e nei confronti del Ministero dell’ambiente e del Ministero del tesoro, in persona dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede ex lege domiciliano, nonché della Regione Lazio, in persona del suo legale rappresentante e del Commissario delegato – Presidente della Regione Lazio, non costituiti in giudizio per l'annullamento quanto al primo ricorso, dell’ordinanza del Ministro dell’interno – delegato al coordinamento della protezione civile 23 giugno 1999 n. 2992 e, quanto al secondo ricorso, dell’ordinanza della medesima autorità del 28 febbraio 2001 n. 3109. Visti i ricorsi con i relativi allegati; Viste le difese delle parti costituite; Viste le memorie difensive per l’udienza di discussione del ricorso; Visti gli atti tutti della causa; Udito alla pubblica udienza del 22 giugno 2006 il magistrato relatore, Consigliere Salvatore Mezzacapo; Uditi altresì gli avvocati delle parti costituite come indicati nel verbale di udienza; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO Nel territorio della citta di Roma e provincia è stato dichiarato, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 19 febbraio 1999 lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani. Sulla scorta di detta dichiarazione, il Ministro dell’interno – delegato al coordinamento della protezione civile ha adottato una prima ordinanza, in data 23 giugno 1999, impugnata con il primo dei ricorsi in esame . Il Consorzio nazionale imballaggi avversa la citata ordinanza, per quanto di interesse, assumendo in particolare la lesività e la illegittimità di alcune delle disposizioni dalla stessa recate. Segnatamente si tratta delle disposizioni in tema di accelerazione del termine per il conseguimento di determinati obiettivi di raccolta differenziata degli imballaggi ed in tema di affidamento della detta raccolta al ricorrente Conai. Avverso le richiamate disposizioni è dunque proposto il primo dei ricorsi in esame a sostegno del quale il ricorrente Consorzio deduce, innanzitutto, violazione dell’art. 5 quinto comma della legge n. 225 del 1992, in quanto l’ordinanza avversata difetta della indicazione delle principali norme che con la stesa si intendono derogare nonché di adeguata motivazione della deroga stessa. Si deduce poi violazione dei principi generali dell’ordinamento di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione, violazione degli artt. 37, primo comma, 41, comma 2, 42 ed all. E del decreto “Ronchi”, oltre che eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà e irrazionalità manifesta. E ciò perché, da un canto, l’ordinanza avversata viola le competenze e le procedure previste dal citato decreto, in particolare espropriando il CONAI delle proprie competenze e, dall’altro, risultano assegnati al CONAI per gli adempimenti di spettanza tempi talmente ridotti da rendere l’obiettivo assegnato non perseguibile. Si deduce poi ancora violazione del decreto “Ronchi” ed eccesso di potere sotto più profili con specifico riguardo alla irragionevole ed arbitraria fissazione di “sanzioni” in capo al CONAI collegate agli obiettivi, anch’essi arbitrariamente fissati. Si sono costituite in giudizio le intimate amministrazioni ministeriali affermando la infondatezza del proposto ricorso e concludendo perché lo stesso venga respinto. Nelle more del giudizio è intervenuta una nuova ordinanza del Ministro dell’interno, n. 3109 del 28 febbraio 2001, avversata con il secondo dei ricorsi in esame oltre che dal Conai dagli altri Consorzi meglio indicati in epigrafe. Lamentano i Consorzi ricorrenti che con l’ordinanza del 2001, che pur modifica alcune norme contenute nell’ordinanza n. 2992 del 1999, sono tuttavia introdotte nuove prescrizioni che sostanzialmente riproducono le medesime illegittimità già denunciate con il primo dei ricorsi in esame. Sono infatti riprodotte le prescrizioni che impongono l’accelerazione degli interventi per la raccolta differenziata con gli obiettivi ivi indicati, così come l’obbligo per il Conai di sopportare l’onere del servizio, il potere del Commissario delegato di disporre che la raccolta differenziata sia eseguita direttamente dal Conai. Detta seconda ordinanza provvede pure a porre a carico del CONAI, in caso di mancata realizzazione degli obiettivi assegnati, i costi della stessa raccolta differenziata e dello smaltimento, altresì prevedendo, in caso di mancato pagamento, il deposito cauzionale obbligatorio sugli imballaggi primari, secondari e terziari. Sono al riguardo sostanzialmente riprodotte le medesime censure alle quali risulta affidato il primo dei ricorsi in esami. Si sono costituite in giudizio, anche con riferimento al secondo ricorso, le amministrazioni ministeriali intimate, che hanno ribadito la infondatezza dei motivi di ricorso, concludendo per il rigetto di questo. Con ordinanza n. 3605 del 2001 questo Tribunale ha accolto la domanda di sospensione relativa al secondo ricorso, e cioè all’impugnativa dell’ordinanze n. 3109 del 2001, limitatamente alla previsione per cui nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati il Conai sia tenuto a versare al commissario delegato i costi della raccolta differenziata e dello smaltimento. Alla pubblica udienza del 22 giugno 2006 le cause sono state rimesse in decisione, in esito alla discussione orale. DIRITTO Dispone preliminarmente il Collegio la riunione dei ricorsi di cui meglio in epigrafe in ragione della evidente connessione tra gli stessi. Con i ricorsi in esame, infatti, sono avversate due ordinanze del Ministro dell’interno – delegato al coordinamento della protezione civile entrambe relative alla emergenza in materia di rifiuti nella citta di Roma e provincia. Questa Sezione ha invero già trattato questioni nella sostanza analoghe a quelle poste con le presenti impugnative, con riguardo alla Regione Puglia, alla Regione Sicilia ed alla Regione Calabria. E non riscontra l’esistenza di ragioni particolari per discostarsi dall’avviso espresso con le sentenze relative a quelle controversie. La conferma di quell’orientamento non leva che particolare attenzione il Collegio ha dedicato agli elemento “nuovi” forniti da parte ricorrente, in sostanza sopravvenienze normative le quali, tuttavia, ad avviso del Collegio confermano la lettura della disciplina che ratione temporis è quella da applicarsi alla presente fattispecie e già fatta propria dal Tribunale nei precedenti richiamati. La disamina della controversia impone alcune preliminari considerazioni idonee soprattutto a ricostruire il complesso quadro normativo di riferimento. Ed è bene muovere dalla ricostruzione del sistema relativo alla gestione degli imballaggi e relativi rifiuti per poi passare alla serie di ordinanze interessanti, nel caso di specie, la città di Roma e la sua provincia. Com’è noto, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 ha dato attuazione nell’ordinamento nazionale alla direttiva 91/156/CEE del 18 marzo 1991 (di modifica della direttiva 75/442/CEE del 15 luglio 1971) relativa ai rifiuti e alla direttiva 94/62/CE del 20 dicembre 1994 sugli imballaggi e i rifiuti da imballaggio. In aderenza alle direttive comunitarie, la nuova disciplina nazionale ha fondato un complesso e articolato sistema nel quale l’attività di smaltimento dei rifiuti (costituente il fulcro della previgente disciplina di cui al d.P.R. 10 settembre 1982, n, 915 -esso pure emanato in attuazione delle direttive 75/442/CEE sui rifiuti, 76/403/CEE sullo smaltimento dei policlorodifenili e policlorotrifenili e 78/319/CEE sui rifiuti tossici e nocivi) rappresenta soltanto “la fase residuale della gestione dei rifiuti” (art. 5 comma 1), in funzione di un modello di gestione integrata dei rifiuti, comprendente l’intero ciclo (dalla raccolta, al trasporto, al recupero, allo smaltimento, al controllo di ciascuna di tali operazioni e delle discariche e degli impianti di smaltimento anche dopo la loro chiusura: cfr. art. 6 comma 1 lettera d), polarizzato sul principio di minimizzazione dello smaltimento finale dei rifiuti e, correlativamente, sulla massimizzazione (o ottimizzazione) delle attività intese alla riduzione dei rifiuti da smaltire, sia attraverso la prevenzione della produzione dei rifiuti, sia mediante il potenziamento delle attività di riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti (art. 5 comma 2), nel contesto delle quali assume rilievo particolare la raccolta differenziata dei rifiuti, in quanto diretta ed “idonea a raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee”, ed il loro “recupero” secondo le operazioni delineate dall’allegato C al d.lgs. n. 22 del 1997 (art. 6 comma 1 lettere f ed h), intese tra le altre ad ottenere materia prima dai rifiuti, ed in disparte l’utilizzazione dei rifiuti per la produzione di combustibile (CDR) “…mediante trattamento finalizzato all’eliminazione delle sostanze pericolose per la combustione ed a garantire un adeguato potere calorico…” (art. 6 comma 1 lettera p), nonché la produzione di “composti da rifiuti (intesa come) prodotto ottenuto dal compostaggio della frazione organica dei rifiuti urbani nel rispetto di apposite norme tecniche finalizzate a definirne contenuti e usi compatibili con la tutela ambientale e sanitaria, e in particolare a definirne i gradi di qualità” (art. 6 comma 1 lettera q). Una disciplina parallela, ma non sovrapponibile, è stata dettata per gli imballaggi e i rifiuti di imballaggio. Il Titolo II del decreto legislativo n. 22 del 1997, cd. decreto “Ronchi”, disciplina appunto la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sia per prevenirne e ridurne l'impatto sull'ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela dell'ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato e prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi, nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza. In detto ambito di disciplina rientra la gestione di tutti gli imballaggi immessi sul mercato nazionale e di tutti i rifiuti di imballaggio derivanti dal loro impiego, utilizzati o prodotti da industrie, esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici, a qualsiasi altro livello, qualunque siano i materiali che li compongono. Lo stesso decreto “Ronchi” definisce, ai fini dell’applicazione della disciplina richiamata, “imballaggio” il prodotto, composto di materiali di qualsiasi natura, adibito a contenere e a proteggere determinate merci, dalle materie prime ai prodotti finiti, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all'utilizzatore, e ad assicurare la loro presentazione, nonché gli articoli a perdere usati allo stesso scopo e “rifiuto di imballaggio” ogni imballaggio o materiale di imballaggio, rientrante nella definizione di rifiuto di cui all'articolo 6 del medesimo decreto, esclusi i residui della produzione. Ai sensi poi del già citato decreto “Ronchi”, sono “operatori economici” i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti ed i trasformatori di imballaggi, gli addetti al riempimento e gli utenti, gli importatori, i commercianti ed i distributori, le pubbliche amministrazioni e gli organismi di diritto pubblico, in sostanza rientrando nella detta definizione tutti i soggetti che comunque hanno una relazione con gli imballaggi e di relativi materiali; sono “produttori” i fornitori di materiali di imballaggio, i fabbricanti, i trasformatori e gli importatori di imballaggi vuoti e di materiali di imballaggio; sono “utilizzatori” i commercianti, i distributori, gli addetti al riempimento, gli utenti di imballaggi e gli importatori di imballaggi pieni; sono “pubbliche amministrazioni e organismi di diritto pubblico” i soggetti e gli enti che gestiscono il servizio di raccolta, trasporto, recupero e smaltimento di rifiuti solidi urbani o loro concessionari; sono infine “consumatori” gli utenti finali che acquistano o importano per proprio uso imballaggi, articoli o merci imballate. Ciò posto, l’art. 36 del decreto Ronchi individua, tra i principi generali cui si informa l'attività di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, l’incentivazione del riciclaggio e del recupero di materia prima, lo sviluppo della raccolta differenziata di rifiuti di imballaggio e la promozione di opportunità di mercato per incoraggiare l'utilizzazione dei materiali ottenuti da imballaggi riciclati e recuperati. Ed ancora la disposizione ora citata, al fine di assicurare la responsabilizzazione degli operatori economici conformemente al principio «chi inquina paga» nonché la cooperazione degli stessi secondo il principio della «responsabilità condivisa», stabilisce che l'attività di gestione dei rifiuti di imballaggio si ispira, inoltre, al principio della individuazione degli obblighi di ciascun operatore economico, “garantendo che il costo della raccolta, della valorizzazione e dell'eliminazione dei rifiuti di imballaggio sia sostenuto dai produttori e dagli utilizzatori in proporzione delle quantità di imballaggi immessi sul mercato nazionale e che la pubblica amministrazione organizzi la raccolta differenziata”. E dunque il costo della gestione degli imballaggi, e cioè della loro raccolta, valorizzazione ed eliminazione, grava su produttori ed utilizzatori mentre all’apparato publico spetta di organizzare la raccolta differenziata. Dunque anche per la gestione degli imballaggi è assegnata prevalenza al riutilizzo, al riciclaggio, al recupero e al recupero di energia (art. 35 comma 1 lettere h), i), l), m) e art. 36 comma 1 lettera b), ivi compresa la raccolta differenziata, ma è diverso il modello di gestione, imperniato su un più diretto e partecipe coinvolgimento dei produttori (art. 37 comma 1), associati in consorzio nazionale (il CO.NA.I. – Consorzio Nazionale Imballaggi) oppure in consorzi costituiti per tipologia di imballaggi (artt. 40 e 41: c.d. consorzi di filiera) o alternativamente impegnati a organizzare autonomamente la raccolta, riutilizzo, riciclaggio o recupero dei rifiuti da imballaggio (art. 38 comma 3 lettera a). L’art. 37 del decreto, infatti, prescrive che i produttori e gli utilizzatori devono conseguire gli obiettivi finali di riciclaggio e di recupero dei rifiuti di imballaggi fissati nell'allegato E ed i relativi obiettivi intermedi. In questa sede sono fissati obiettivi minimi e massimi di recupero e riciclaggio entro cinque anni che, per i rifiuti di imballaggi da recuperare come materia o come componente di energia, sono rispettivamente individuati in peso almeno il 50% (obiettivo minimo) ed il 65% (obiettivo massimo) e, per i rifiuti di imballaggi da riciclare (sempre in peso) almeno il 25% (obiettivo minimo) ed il 45% (obiettivo massimo) e, da ultimo, per ciascun materiale di imballaggio da riciclare (sempre in peso) almeno il 15%. (misura questa fissa, cioè minimo e massimo). Di rilievo anche il disposto dell’art. 38 del decreto in esame, a mente del quale non solo i produttori e gli utilizzatori sono responsabili della corretta gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generati dal consumo dei propri prodotti, ma gli stessi, nell'àmbito degli obiettivi di cui agli articoli 24 e 37, adempiono all'obbligo della raccolta dei rifiuti di imballaggi. Ed a tal fine i produttori e gli utilizzatori sono obbligati a partecipare al Consorzio Nazionale Imballaggi. Del resto, sono a carico dei produttori e degli utilizzatori i costi per: a) il ritiro degli imballaggi usati e la raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari; b) la raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio conferiti al servizio pubblico; c) il riutilizzo degli imballaggi usati; d) il riciclaggio e il recupero dei rifiuti di imballaggio; e) lo smaltimento dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari. Mentre alla pubblica amministrazione spetta di organizzare sistemi adeguati di raccolta differenziata in modo da permettere al consumatore di conferire al servizio pubblico rifiuti di imballaggio selezionati dai rifiuti domestici e da altri tipi di rifiuti di imballaggi. Lo stesso decreto Ronchi, peraltro, stabilisce che nel caso in cui la pubblica amministrazione non attivi la raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggi entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto medesimo, i produttori e gli utilizzatori possono organizzare tramite il Consorzio Nazionale Imballaggi di cui all'articolo 41 le attività di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio sulle superfici pubbliche o la possono integrare se insufficiente. Quanto poi alle specifiche funzioni assegnate dal decreto “Ronchi” al CONAI, va innanzitutto segnalato come la sua costituzione in forma paritaria da parte di produttori ed utilizzatori è espressamente finalizzata al raggiungimento degli obiettivi globali di recupero e di riciclaggio ed a garantire il necessario raccordo con l'attività di raccolta differenziata effettuata dalle Pubbliche Amministrazioni. Ma quel diretto e partecipe coinvolgimento di produttori ed utilizzatori, appunto consorziati nel CONAI, di cui si diceva sopra, è confermato anche dall’insieme delle funzioni allo stesso CONAI assegnate, anche con riguardo al tema della raccolta differenziata (art. 41). Si va dalla definizione, in accordo con le regioni e con le pubbliche amministrazioni interessate, degli ambiti territoriali in cui rendere operante un sistema integrato che comprenda la raccolta, la selezione e il trasporto dei materiali selezionati a centri di raccolta o di smistamento (art. 41, comma 2, lett. a)) alla definizione, con le pubbliche amministrazioni appartenenti ai singoli sistemi integrati delle condizioni generali di ritiro da parte dei produttori dei rifiuti selezionati provenienti dalla raccolta differenziata (art. 41, comma 2, lett. b)), dalla promozione di accordi di programma con le regioni e gli enti locali per favorire il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio, di cui garantisce l'attuazione (art. 41, comma 2, lett. d)), alla ripartizione tra i produttori e gli utilizzatori dei costi della raccolta differenziata, del riciclaggio e del recupero dei rifiuti di imballaggi conferiti al servizio di raccolta differenziata (art. 41, comma 2, lett. h)). Lo stesso CONAI è poi autorizzato dalla norma a stipulare un accordo di programma quadro su base nazionale con l'ANCI al fine di garantire l'attuazione del principio di corresponsabilità gestionale tra produttori, utilizzatori e pubblica amministrazione (art. 41, comma 3). In particolare, tale accordo stabilisce: a) l'entità dei costi della raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio da versare ai comuni, determinati secondo criteri di efficienza, di efficacia ed economicità di gestione del servizio medesimo, nonché sulla base della tariffa di cui all'articolo 49, dalla data di entrata in vigore della stessa; b) gli obblighi e le sanzioni posti a carico delle parti contraenti; c) le modalità di raccolta dei rifiuti da imballaggio in relazione alle esigenze delle attività di riciclaggio e di recupero”. Entro tale quadro normativo si situa l’accordo A.N.C.I.-CO.NA.I. stipulato l’8 luglio 1999. Giova poi anche ricordare che ai sensi del decreto “Ronchi” al CONAI compete anche l’elaborazione del Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio che individua, con riferimento alle singole tipologie di materiale di imballaggio, le misure relative ad una serie articolata di obiettivi tra cui è espressamente considerato quello della realizzazione degli obiettivi di recupero e riciclaggio. Emerge, dunque, con sufficiente chiarezza dal combinato disposto delle diverse norme del decreto “Ronchi” che qui interessano, il ruolo centrale nella corretta gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio dei produttori e degli utilizzatori, e quindi del CONAI, quale consorzio al quale i soggetti ora indicati sono obbligati a partecipare. E’ sufficiente considerare come sui detti soggetti gravi in sostanza il costo della raccolta, della valorizzazione e della eliminazione dei rifiuti di imballaggio laddove all’apparato pubblico spetta, in definitiva, il solo profilo organizzatorio inerente la raccolta differenziata. Peraltro, come si è già ricordato, lo stesso legislatore nel considerare l’ipotesi per cui la pubblica amministrazione non abbia attivato la raccolta differenziata di imballaggi entro di dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, detta la possibilità che sia il CONAI ad esercitare le attività di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggi primari sulle superficie pubbliche (o ad intergrarla se insufficiente). E dunque, ad avviso del Collegio, l’affidamento al CONAI dei compiti inerenti la raccolta differenziata degli imballaggi primari, secondari e terziari non è in logico contrasto con la ratio complessiva delle richiamate disposizioni del decreto “Ronchi”, che anzi, a differenza di altre categorie di rifiuti, si caratterizzano, quanto al settore degli imballaggi, per il più diretto e partecipe coinvolgimento dei produttori e degli utilizzatori appunto associati nel CO.NA.I. Non vi è, in altri termini, violazione delle competenze assegnate al CONAI, come di contro da questo lamentato, atteso che, per come già esposto, il detto affidamento risulta coerente con il complesso insieme di compiti, funzioni e ruoli assegnati nella materia de quo ai produttori ed agli utilizzatori. Giova del resto sottolineare che detto affidamento trova la sua occasion d’essere in ragione della situazione emergenziale che caratterizza le Regioni commissariate, tra cui appunto la Regione Lazio, che qui più direttamente interessa. L’affidamento al CONAI della raccolta differenziata degli imballaggi risponde proprio all’esigenza di ricondurre a normalità quella accertata situazione di inadempimento nel settore de quo che, assommandosi all’inadempimento nella gestione più generale dei rifiuti, ha determinato l’insorgenza della situazione di emeregenza. Pertanto, ad avviso il Collegio, il profilo concernente l’attribuzione al CONAI della raccolta differenziata, che già appare anche in sé considerato logico e coerente con il sistema normativo relativo ai rifiuti di imballaggi, trova sua ulteriore legittimazione nel contesto emergenziale nel quale esso matura. Occorre allora avere riguardo a questo specifico profilo, pure denunziato da parte ricorrente, ed appunto concernente il veicolo con il quale il contestato affidamento è stato disposto, e cioè il ricorso allo strumento delle ordinanza di emergenza ambientale. Rammenta, in via preliminare, il Collegio che le ordinanze che il Ministro per il coordinamento della protezione civile o – come nel caso di specie - il Ministro dell'interno delegato emanano ai sensi dell'art. 5 L. 24 febbraio 1992 n. 225, al fine di fronteggiare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o a cose, previa deliberazione dello stato di emergenza da parte del Consiglio dei ministri, hanno carattere programmatico ed attuativo degli interventi di emergenza volti a scongiurare l'aggravarsi del pericolo ed a prevenire situazioni di danno irreversibile alla comunità per effetto del verificarsi di eventi calamitosi (cfr. T.S.A.P., 25 gennaio 2005 n. 13) . La deliberazione dello stato di emergenza implica, com’è noto, l'esercizio di un'amplissima potestà discrezionale, che trova un limite rigoroso, attesi i principi costituzionali in gioco, nell'effettiva esistenza di una situazione di fatto - consistente in calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, da cui derivi un pericolo in atto o possa derivare un pericolo all'integrità delle persone ovvero ai beni, agli insediamenti ed all'ambiente - e nella ragionevolezza di questo potere discrezionale, oltre che nella impossibilità di potere altrimenti far fronte alla situazione. In caso di deliberazione dello stato di emergenza da parte del Consiglio dei ministri a norma della L. 24 febbraio 1992 n. 225, il rischio della compressione dei principi costituzionali in materia di decentramento e autonomie locali, pur astrattamente esistente, è per un verso giustificato dal fatto che lo stato di emergenza è deliberato in presenza di eventi che per intensità ed estensione debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari, superando peraltro le stesse possibilità logistiche e finanziarie degli Enti locali, e per altro verso attenuato dal limite temporale e funzionale dei poteri commissariali (Cfr. Cons. Stato, IV Sezione, 19 aprile 2000 n. 2361). Ritiene, quindi, il Collegio che nel caso di specie sussistono le condizioni che legittimano il ricorso all’adozione delle contestate ordinanze, condizioni che sono anche - a ben considerare - di notoria evidenza. E, comunque, da un canto l’incontestabile situazione di pericolo per l’igiene, la sanità pubblica e l’ordine pubblico e, dall’altro, il palese inadempimento degli obblighi derivante dalle disposizioni comunitarie di settore legittimano l’adozione delle ordinanze di cui trattasi. E’ fondato il rilievo della difesa erariale laddove questa osserva la necessarietà e la funzionalità delle deroghe apportate dalle ordinanze in questione al fine dell’applicazione del principio di buon andamento, di cui all’art. 97 della Costituzione, che la ricorrente afferma di contro essere violato. In questo quadro di riferimento, si riconferma allora la legittimità dell’affidamento al CONAI della raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio trattandosi di compito al detto soggetto assegnato sia – per come già visto - in ragione dell’impianto sistematico del decreto “Ronchi” che in ragione della dichiarazione dello stato di emergenza. Parte ricorrente, peraltro, contesta le avversate ordinanze anche con riguardo ad uno specifico profilo, quello della violazione dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, avuto riguardo alla denunciata omissione delle norme derogate ed alla omessa motivazione delle ragioni della deroga. L’art. 5 citato dispone al quinto comma che “le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate”. Occorre a questo punto prendere le mosse proprio dal d.P.c.m. del 19 febbraio 1999, con cui è dichiarato lo stato di emergenza nella città di Roma e relativa provincia. Il d.P.c.m. citato è adottato sulla scorta di puntuali istanze prodotte dal presidente della regione Lazio con nota 4 febbraio 1999, n. 3402 dal sindaco di Roma in data 4 febbraio 1999 e dal Ministro del'ambiente in data 4 febbraio 1999 che evidenziavano lo stato di pericolosità socio-ambientale;. che in occasione del Giubileo era prevista una presenza, solo per la città di Roma, di circa 30 milioni di pellegrini e ciò costituiva sotto il profilo ambientale e di protezione civile una situazione di pericolo non fronteggiabile con i mezzi ed i poteri ordinari. Sulla base della detta dichiarazione dello stato di emergenza l’ordinanza n. 2992 del 1999 reca la nomina del presidente della regione Lazio quale commissario delegato per la predisposizione di un piano di interventi di emergenza nel settore della gestione dei rifiuti e per la realizzazione degli interventi necessari per far fronte alla situazione di emergenza. Occore al riguardo considerare, su di un piano generale, che il commissariamento, connesso alla situazione di emergenza socio-economico-ambientale nel settore dei rifiuti, determina solo un temporaneo trasferimento delle competenze regionali e degli enti locali, per come delineato nel regime ordinario di disciplina del settore; ma non rescinde, né potrebbe, l’afferenza dei provvedimenti assunti dal commissario, soprattutto a contenuto pianificatorio, dalla sfera di interesse pubblico alla migliore organizzazione dei servizi di gestione dei rifiuti nel territorio regionale. Devesi da ultimo anche considerare, e la rilevanza del dato è di tipo logico - sistematico piuttosto che di vincolatività delle norme ratione temporis da considerare, che la privativa comunale di cui all’art. 1 primo comma del decreto “Ronchi” non è comunque più applicabile, a far data dal 1° gennaio 2003 alle attività di recupero dei rifiuti urbani ed assimilati, e cioè in ragione del disposto dell’art. 23 comma 1 della legge 31 luglio 2002, n. 179. E comunque l’art. 13 dell’ordinanza n. 2992 del 199 reca puntuale individuazione delle norme che il commissario delegato è autorizzato a derogare sia pure nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico per l’esecuzione del mandato affidatogli. In definitiva, ritiene il Collegio che la censura con cui si deduce violazione dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992 sia per le viste ragioni da ritenersi infondata. Ritenuta quindi la legittimità dell’affidamento al CONAI della raccolta differenziata di cui è questione, anche riguardato sotto il profilo del potere esercitato e degli assetti di competenza stabiliti, un terzo profilo di esame investe la res controversa, per come dedotto da parte ricorrente, con riguardo agli obiettivi in concreto assegnati al CONAI per lo svolgimento del detto servizio ed ai tempi per il relativo conseguimento. E’ in particolare l’art. 3 dell’ordinanza n. 2992 del 1999 a stabilire che, ai fini del superamento dell'emergenza, “il commissario delegato - presidente della regione Lazio, promuove la realizzazione, nella provincia, in collaborazione con il presidente della provincia medesima e sentiti i sindaci dei comuni interessati, della raccolta differenziata degli imballaggi primari…..al fine di conseguire, entro il 31 dicembre 1999, per gli imballaggi primari l'obiettivo del 20 per cento in peso da destinarsi al riciclaggio ed il 40 per cento complessivo, comprensivo della quota destinata al recupero, ponendo l'onere del servizio a carico del CO.NA.I., con il quale stipula, nello stesso periodo, apposita convenzione. Nel caso tale convenzione non venga stipulata entro la data fissata, il commissario delegato, dispone che la raccolta differenziata degli imballaggi primari sia eseguita direttamente dal CO.NA.I. con i medesimi obblighi di risultato. Qualora il CO.NA.I. non attivi la raccolta entro i successivi novanta giorni, il commissario delegato, previa diffida, può disporre, in caso di ulteriore inerzia, che i soggetti responsabili della distribuzione delle merci e dei beni di consumo applichino il deposito cauzionale obbligatorio sugli imballaggi primari”. Disposizione questa che è stata poi soppressa dalla successiva ordinanza n. 3109 del 2001. Quest’ultima, modificando la prima ordinanza, ha quindi stabilito che “il Co.Na.I. è obbligato a ricevere, alle condizioni previste dalla convenzione stipulata il 7 ottobre 1999 tra il commissario delegato - Presidente della regione Lazio ed il Co.Na.I. medesimo, gli imballaggi primari, secondari e terziari nonché le frazioni valorizzabili di carta, plastica, vetro, legno, metalli ferrosi e non ferrosi” e che “qualora alla data del 31 marzo 2001, nella provincia di Roma, non sia stato raggiunto l'obiettivo del 50% di raccolta differenziata di rifiuti di imballaggio, calcolata sul quantitativo di imballaggi messi sul mercato della provincia di Roma, il Co.Na.I. ovvero, per la tipologia di materiale di imballaggio di rispettiva competenza, i consorzi di filiera istituiti ai sensi dell'art. 40 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, devono provvedere, entro e non oltre il 1° luglio 2001, alle attività di raccolta differenziata degli imballaggi sulle superfici pubbliche ad integrazione della raccolta effettuata dalla pubblica amministrazione, al fine di conseguire, entro il 31 dicembre 2001, l'obiettivo del 65% di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio calcolato sul quantitativo di imballaggi immessi sul mercato della provincia di Roma”. Da ultimo, l’ordinanza del 2001 ha aggiunto il comma 6 all’art. 3 dell’ordinanza del 1999 andando a stabilire che “in caso di inadempimento agli obblighi di cui al comma 5, il Co.Na.I. paga al commissario delegato - Presidente della regione Lazio i costi della raccolta indifferenziata e dello smaltimento degli imballaggi per una percentuale pari alla differenza tra la percentuale di raccolta differenziata conseguita e l'obiettivo del 65%, per il periodo dal 31 marzo 2001 al 31 dicembre 2001. I costi della raccolta differenziata sono calcolati sulla base dei costi medi relativi alla quota di imballaggi primari, secondari e terziari non oggetto di raccolta differenziata e conferimento separato al Co.Na.I.. Ed ancora si è stabilito che “in caso d'inadempimento del Co.Na.I. agli obblighi di cui ai commi 5 e 6, il commissario delegato - Presidente della regione Lazio, a far data del 30 aprile 2001, dispone, previa diffida, che i soggetti responsabili della distribuzione delle merci e dei beni di consumo applichino un deposito cauzionale obbligatorio sugli imballaggi primari, secondari e terziari. Il commissario delegato - Presidente della regione Lazio obbliga i detentori di imballaggi secondari e terziari, così come definiti dall'art. 35 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, a provvedere direttamente alla loro raccolta separata e al successivo conferimento, ai fini del reimpiego, riciclaggio o recupero, a soggetti autorizzati, ivi compresi quelli operanti per conto del Co.Na.I. e quelli attivati ai sensi della presente ordinanza, come previsto nella convenzione di cui al precedente punto 4”. .Ciò detto, occorre considerare, per come si innanzi già ricordato, che è l’art. 37 del decreto “Ronchi” a porre a carico di produttori ed utilizzatori (entro cinque anni, e cioè entro il 1° maggio 2002) l’obiettivo minomo del 50% e massimo del 65% di recupero degli imballaggi immessi al consumo sul territorio nazionale, con l’obiettivo di riciclaggio minimo del 25% e massimo del 45%. Gli obiettivi, quindi, in sé considerati, non possono essere ritenuti arbitrari ed illogici e con essi i tempi asseganti di conseguimento, anche considerato come il loro mancato raggiungimento inevitabilmente si traduce in un danno economico per la collettività. Devesi peraltro considerare, atteso che i rifiuti da imballaggio costituiscono il 30% della raccolta differenziata complessiva, come l’obiettivo del 50% di raccolta differenziata di rifiuti di imballaggio appare ragionevole in quanto corrisponde al 15 di raccolta differenziata dei rifiuti. Da ultimo, l’oggettivo contesto emergenziale che caratterizza il settore dei rifiuti nella aree interessate dalle ordinanze in questione rende logica – sia pure come obiettivo assegnato – l’anticipazione dei termini finali. Quanto ai meccanismi sanzionatori introdotti con l’ordinanza del 2001, ritiene il Collegio che gli stessi sostanzino una vera e propria obbligazione di pagamento a carico del CONAI, come da parte ricorrente esattamente dedotto. Conformemente a quanto operato in sede cautelare, ritiene il Collegio di dover quindi accogliere la complessa impugnativa di parte ricorrente limitatamente alle prescrizioni ora richiamate e che introducono il ricordato meccanismo sanzionatorio per cui il CONAI sarebbe tenuto, nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, a versare al commissario delegato i costi della raccolta indifferenziata e dello smaltimento per come nell’ordinanza del 2001 determinati. La disposizione in esame appare prima di tutto irragionevole e sproporzionata avuto riguardo alla notoria difficoltà di verder accrescere le quote della raccolta differenziata - pur non dovendosi rinnegare la funzione di stimolo e di spinta propria degli obiettivi assegnati - e ciò in ragione di molteplici concause non tutte, evidentemente, addebitabili al CONAI, già chiamato sulla scorta di una situazione emergenziale a svolgere un compito che, sia pure non disomogeneo con l’insieme delle sue attribuzioni, avrebbe dovuto tuttavia vedere attori di primo piano (in via ordinaria) gli enti locali. Irragionevolezza ed illogicità poi della misura sanzionatoria prevista discendono dalla stessa farraginosità del meccanismo di calcolo prefigurato dall’ordinanza. Da ultimo, la non attentamente calcolata entità dei pagamenti potrebbe provocare serie ripercussioni sul sistema di gestione dei rifiuti di imballaggi sul territorio nazionale, con la conseguenza che il “recupero” su di una realtà regionale alquanto compromessa possa pregiudicare altrove l’operatività del sistema e del ruolo dello stesso CONAI. Le conclusione raggiunte dal Collegio, in linea - come si è in precedenza ricordato - con recentissime pronunce del Tribunale su similari controversie concernenti altre realtà territoriali (cfr. sent. n. 968 del 2006), non mutano (risultandone invero confortate) in ragione dello ius superveniens di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152. Il riferimento è all’art. 222 del cd. codice dell’ambiente, il quale stabilisce che “nel caso in cui l'Autorità di cui all'articolo 207 accerti che le pubbliche amministrazioni non abbiano attivato sistemi adeguati di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio, anche per il raggiungimento degli obiettivi di cui all'articolo 205, ed in particolare di quelli di recupero e riciclaggio di cui all'articolo 220, può richiedere al Consorzio nazionale imballaggi di sostituirsi ai gestori dei servizi di raccolta differenziata, anche avvalendosi di soggetti pubblici o privati individuati dal Consorzio nazionale imballaggi medesimo mediante procedure trasparenti e selettive, in via temporanea e d'urgenza, comunque per un periodo non superiore a ventiquattro mesi, sempre che ciò avvenga all'interno di ambiti ottimali opportunamente identificati, per l'organizzazione e/o integrazione del servizio ritenuto insufficiente. Qualora il Consorzio nazionale imballaggi, per raggiungere gli obiettivi di recupero e riciclaggio previsti dall'articolo 220, decida di aderire alla richiesta, verrà al medesimo corrisposto il valore della tariffa applicata per la raccolta dei rifiuti urbani corrispondente, al netto dei ricavi conseguiti dalla vendita dei materiali e del corrispettivo dovuto sul ritiro dei rifiuti di imballaggio e delle frazioni merceologiche omogenee. Ove il Consorzio nazionale imballaggi non dichiari di accettare entro quindici giorni dalla richiesta, l'Autorità, nei successivi quindici giorni, individua, mediante procedure trasparenti e selettive, un soggetto di comprovata e documentata affidabilità e capacità a cui affidare la raccolta differenziata e conferire i rifiuti di imballaggio in via temporanea e d'urgenza, fino all'espletamento delle procedure ordinarie di aggiudicazione del servizio e comunque per un periodo non superiore a dodici mesi, prorogabili di ulteriori dodici mesi in caso di impossibilità oggettiva e documentata di aggiudicazione”. E’ agevole rilevare come proprio le nuove disposizioni, e le sostanziali diversità nel regime giuridico con esse introdotte (la più rilevante appare la previsione di un corrispettivo per il CONAI per l’assunzione del servizio ma non di minor rilievo è la possibilità espressamente riconosciuta al CONAI di non accettare il servizio) confermano, dovendosi necessariamente la controversia parametrere alle diverse disposizioni ratione temporis applicabili, la ritenuta legittimità dell’operato della resistente Amministrazione, eccezion fatta per quanto concerne l’illegittimo meccanismo sanzionatorio di cui sopra si è detto. Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, i ricorsi vanno accolti limitatamente all’impugnativa dell’ordinanza 28 febbraio 2001 n. 3109 nella parte in cui sono disposte sanzioni a carico del CONAI per l’ipotesi del mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata assegnati, e vanno respinti per il resto poiché infondati. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sezione interna prima ter, riuniti i ricorsi di cui in epigrafe, li ACCOGLIE limitatamente all’impugnativa dell’ordinanza 28 febbraio 2001 n. 3109, nella parte in cui sono disposte sanzioni a carico del CONAI per l’ipotesi del mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata assegnati, che va pertanto per questa parte annullata e li respinge per il resto poiché infondati. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 22 giugno 2006.