REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO (Sezione Seconda quater) ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 7184/2000 proposto da Azienda agricola eredi Gasparri Pietro S.a.s. di Gasparri Filippo e C. e da Filippo Gasparri, rappresentati e difesi dall’avv. Giovanni Valeri, nello studio del quale sono elettivamente domiciliati in Roma, Via Pasubio n. 2; contro il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliato “ex lege” in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; per l'annullamneto del - D.M. 29.01.1997 di inclusione “dell’area compresa tra il Tevere e la Via Flaminia da Prima Porta Malborghetto ricadente nella XX circoscrizione del Comune di Roma, fra le zone di interesse archeologico di cui all’art. 1, lett. m) della legge 8 agosto 1985, n. 431”; - della nota della Soprintendenza Archeologica di Roma n. 14.983 del 18 giugno 1996 di proposta di inclusione della suindicata area tra le “zone di interesse archeologico” ex articolo 1, lett. m) cit.-; - di ogni atto preordinato, connesso e/o conseguente; VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTO l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno; VISTI gli atti tutti della causa; Nominato relatore alla camera di consiglio del 24 maggio 2006 il Ref. Vincenzo Blanda; Uditi, ai preliminari, l'avv. Egidio Lizza, delegato dall’avv. Valeri, per i ricorrenti e l'avv. dello Stato Melillo per l’amministrazione resistente; Considerato in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO Con ricorso notificato il 27 aprile 2000, i ricorrenti, proprietari di un terreno di 140 ha circa sito in località Prima Porta, hanno impugnato il decreto in data 20.01.1997 con il quale il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali ha incluso l’area compresa tra il Tevere e la Via Flaminia da Prima Porta Malborghetto fra le zone di interesse archeologico di cui all’art. 1, lett. m) della legge 8 agosto 1985, n. 431, nonché la nota della Soprintendenza Archeologica di Roma n. 14.983 del 18 giugno 1996 contenente la proposta di inclusione della suindicata area tra le “zone di interesse archeologico” ex articolo 1, lett. m) cit.-. A sostegno del gravame gli interessati hanno dedotto i seguenti motivi: 1) violazione e falsa indicazione degli articoli 7 e 8 della legge 241 del 1990 e degli articoli 4 e 5 del Decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali n. 495 del 1994; nonché degli articoli 2 e 3 della legge 1497 del 1939. Il decreto impugnato non è stato preceduto dalla comunicazione agli interessati dell’avvio del procedimento ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge 241 del 1990, nonché dell’art. 4 del regolamento approvato con D.M. 495/1994 con il quale il Ministero dei Beni Culturali ha regolato la partecipazione degli interessati ai procedimenti amministrativi di competenza di quel dicastero. Ai ricorrenti, pertanto, è stata preclusa la possibilità di partecipare al procedimento, tant’è che essi hanno conosciuto l’esistenza del menzionato D.M. con notevole ritardo. L’amministrazione, inoltre, non ha osservato quanto previsto dagli artt. 2 e 3 della legge n. 1497 del 1939, avendo omesso di pubblicare e depositare “l’elenco delle località” vincolate presso i Comuni al fine di consentire agli interessati di presentare osservazioni sulle quali il Ministero si sarebbe dovuto pronunciare; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 1, lett. m) della legge n. 431/1985 e 1 ss. della legge n. 1497/1939. Il vincolo paesistico ambientale previsto dalla legge 1497/1939 è autonomo rispetto a quello storico-archeologico di cui alla legge 1089/1989, stante l’autonomia dei relativi presupposti e dei mezzi di intervento devoluti, sul piano organizzativo, a settori diversi dell’apparato amministrativo. Alla luce di tale principio è evidente l’illegittimità del decreto impugnato in quanto è stato adottato sulla base di una proposta di vincolo proveniente da un’organo incompetente a formularla, costituito dalla Soprintendenza ai monumenti di Roma, la quale esercita le proprie funzioni esclusivamente nella materia storico-archeologico, senza alcuna competenza nella materia paesistico-ambientale; 3) violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, lett. m), della legge n. 431/1985 e 82 del d.P.R. n. 616/1977 eccesso di potere per difetto di motivazione. Nel provvedimento impugnato non sono indicati gli elementi minimi necessari al fine di individuare la presenza nell’area interessata di valori archeologici secondo quanto previsto dall’articolo 1, lett. m), della legge n. 431/1985. A conclusione è chiesto l’annullamento dell’atto impugnato. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, che ha depositato documenti e memoria, ove ha eccepito la legittimità del provvedimento impugnato, concludendo con richiesta di reiezione del ricorso per l’infondatezza delle censure. Alla Camera di Consiglio del 24 maggio 2006, la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. Con il primo motivo i ricorrenti lamentano l’omessa comunicazione di avvio del procedimento che non ha consentito la loro partecipazione alla procedura che ha condotto all’adozione dell’impugnato decreto ministeriale. 1.1. La censura non appare convincente. Gli interessati, infatti, non considerano che nel caso di specie il vincolo imposto con il decreto del Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali è un vincolo su bellezze d’insieme e non su bellezze individue (come risulta dalle premesse della determinazione ministeriale, in particolare dal 2° e 3° considerato) e, quindi, da un lato, non postula necessariamente che ogni singolo bene (o proprietà) compreso nel paesaggio abbia i caratteri di bellezza naturale; dall’altro, non richiede, sotto il profilo procedimentale, gli adempimenti della notifica e della trascrizione che l’art. 6 della legge n. 1497 del 1939 prevede solo per il vincolo su bellezze individue (cfr. in proposito Consiglio di Stato Sez. IV, 10.12.2003, n. 8145). Di conseguenza l’amministrazione non era tenuta a rispettare la procedura prescritta per la apposizione del vincolo sulle bellezze individue, ma quella relativa al vincolo sulle bellezze insieme contenuta negli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 1497 del 1939 ora confluiti negli artt. 140, 141 e 142 del Testo Unico approvato con il decreto legislativo n. 490 del 1999. La predetta disciplina, come osservato dal Consiglio di Stato nella sentenza innanzi citata, è stata, peraltro, ritenuta legittima dalla Corte Costituzionale (cfr. sentenza 28 luglio 1995, n. 417), la quale ha affermato che rientra nella ragionevole discrezionalità del legislatore, dovuta alla diversa struttura delle fattispecie, e non è quindi in contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 Cost., la diversa regolamentazione predisposta per la comunicazione degli atti impositivi dei vincoli di bellezze naturali, a seconda che si tratti di bellezze di insieme, per le quali l'art. 4 legge 29 giugno 1939, n. 1497, (confermato dall'art. 1 quinquies del D.L. 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1985 n. 431) prevede la pubblicazione in Gazzetta ufficiale, ovvero di bellezze individue, per le quali l'art. 6 stessa legge richiede la notificazione. 1.2. La disciplina si rivela infondata anche sotto il profilo della dedotta violazione degli artt. 7 ed 8 della legge n. 241/1990: In proposito la citata legge n. 241/1990 all’art. 7 prevede che la comunicazione di avvio del procedimento debba essere indirizzata, oltre che nei confronti di coloro ai quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi, anche nei confronti di altri soggetti i quali potrebbero subire un pregiudizio purché siano individuati o facilmente individuabili; mentre il successivo art. 8, comma 3, dispone che nel caso in cui “per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa” l'amministrazione possa avvalersi di altre forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall'amministrazione medesima. Nell'esaminare la portata del menzionato art. 8, comma 3, la giurisprudenza ha rilevato che si tratta di una norma di chiusura dell'ordinamento che, in presenza di ipotesi marginali di procedimenti di massa, ove sussista un pericolo concreto di pregiudizio all'interesse pubblico, rende possibile lo svolgimento sollecito del procedimento indipendentemente dalla comunicazione personale, con applicazione soggetta al controllo giurisdizionale (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Pl., n. 14 del 15.09.1999). La tipologia del procedimento c.d. “di massa”, come configurata dalla giurisprudenza, è caratterizzata, da un lato, dal coinvolgimento di numerosi proprietari interessati e, dall'altro, dalla ricerca di forme di pubblicizzazione degli atti idonee a garantire la partecipazione al procedimento medesimo. Così è stato affermato che “una forma di pubblicità locale da ritenersi idonea allo scopo, può consistere ad esempio nell'affissione dell'avviso completo di tutti gli elementi sopra indicati all'albo pretorio del comune o dei comuni in cui risiedono i soggetti interessati o su cui si trovano gli immobili oggetto del procedimento” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. I, 25.03.1999, n. 330). Nel caso in esame la portata del vincolo imposto che interessa un’area di notevole estensione ed il numero verosimilmente rilevante di soggetti ad esso interessati concretano i presupposti per il ricorso alle forme di comunicazione, alternative alla comunicazione personale, rivolte al pubblico previste dall’art. 8 della legge n. 241/1990. Pertanto, il mezzo individuato dall’amministrazione, che con nota del 3 aprile 1996, n. 8104 ha comunicato l’avvio del procedimento al Comune di Roma, inviando copia dello schema di decreto e della planimetria e, con nota n. 8106 di pari data, ha trasmesso al Municipio competente copia della proposta di vincolo affinché fosse affissa all’albo pretorio appare idoneo e congruo rispetto alla finalità da conseguire. La Soprintendenza ai beni culturali ha, inoltre provveduto ad affiggere la medesima proposta all’albo delle proprie sedi per la visione al pubblico ed ha avviato la procedura per la pubblicazione della medesima proposta sul Bollettino ufficiale del Ministero. Orbene, pur potendosi ammettere che i ricorrenti, proprietari di un terreno all’interno dell’area sottoposta a vincolo, siano pregiudicati dal decreto impugnato, essi non possono essere annoverati, alla stregua di un criterio oggettivo, tra i soggetti individuati o facilmente individuabili. La notevole estensione dell’area oggetto della determinazione ministeriale lascia presupporre che i proprietari interessati dal provvedimento fossero numerosi e tali da impedire la loro esatta individuazione. Tale circostanza non risulta smentita dai ricorrenti i quali, nella memoria depositata il 12 maggio, si limitano ad affermare genericamente che non ricorrono le circostanze previste dall’art. 4, comma 2, del regolamento ministeriale approvato con D.M. 495 del 1994 che avrebbero consentito di rinunciare alla “comunicazione personale”, a senza fornire alcun principio di prova atto a dimostrare l’inesistenza delle oggettive condizioni difficoltà che avrebbero reso tale comunicazione particolarmente gravosa. Il secondo ed il terzo motivo possono essere trattati congiuntamente per la loro stretta connessione. In proposito, giova premettere che il decreto impositivo di un vincolo di natura archeologica è emanato all’esito di una valutazione tecnica ampiamente discrezionale, non sindacabile in sede di legittimità se non per macroscopici ed evidenti vizi logici e palese travisamento dei fatti, con la conseguenza che ogni altra valutazione espressa sulla qualità e sul pregio dell’immobile attiene a profili di merito dell’azione amministrativa e, come tale, è insindacabile nel giudizio di legittimità. Da ciò consegue che, in sede di imposizione di siffatto vincolo, il sacrificio subito dai proprietari delle aree, conseguenza diretta dell’adozione del vincolo stesso, non va necessariamente considerato, data la prevalenza e la priorità dell’interesse pubblico alla tutela dei beni archeologici (art. 9, comma 2, Cost.), quale valore intrinseco rispetto all’interesse sotteso alla proprietà privata (art. 42 Cost.). Invero, non sembra che, nel caso di specie, la violazione degli artt. 1, lett. m), della legge 431/1985 e 1 della legge 1497/1939 possa dirsi avverata. Le censure mosse dai ricorrenti non mettono in discussione l’astratta apponibilità dei predetti limiti, ma riguardano unicamente la questione di fatto, dell’inserimento nell’area sottoposta a vincolo del terreno di proprietà, sebbene sia individuabile solo una singola e modesta presenza di natura archeologica. Sul punto la giurisprudenza, ferma restando l’esigenza di un’attenta valutazione di tutte le circostanze di fatto esistenti nonché delle diverse modalità ed intensità della presenza di beni archeologici in un determinato territorio da sottoporre a vincolo archeologico, riconosce alla P.A. un’ampia sfera di discrezionalità nella valutazione della presunta disseminazione dei reperti archeologici ed, in particolare, dei ruderi, anche se non ancora portati alla luce, considerando che la disciplina normativa vigente non richiede, ai fini della imposizione del provvedimento di notifica che i reperti siano stati già trovati e portati alla luce. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 18.11.1991, n. 874). Con più specifico riferimento alla sottoposizione a vincolo archeologico di un’intera area, considerata come un unicum inscindibile (anche laddove il rinvenimento di reperti archeologici abbia interessato soltanto alcuni dei terreni vincolati), la giurisprudenza la considera legittima, “purché nel provvedimento di imposizione di vincolo emergano specifiche ragioni che manifestino la razionalità della valutazione sulla unitarietà della zona di pregio archeologico” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 05.10.2001, n. 5247). Ed, ancora, il giudice di appello ha considerato “legittima l’imposizione da parte del Ministero dei beni culturali ed ambientali del vincolo di cui agli artt. 1 e 3 legge n. 1089/1939 su un intero complesso archeologico costituito da reperti in parte emergenti ed in parte interrati, ove sia stata data rigorosa motivazione sulla inscindibilità del complesso con indicazione dei singoli reperti e della loro ubicazione e dimostrato il suo carattere unitario in ragione dell’omogeneità della struttura.” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 18.7.1996, n. 950). Tanto premesso in generale, va sottolineato che, nel caso in esame, nella relazione scientifica allegata alla proposta di apposizione del vincolo del 18 giugno 1996 formulata dalla Soprintendenza Archeologica di Roma veniva evidenziata l’esistenza nell’area interessata di alcune strutture antiche e di altre rilevanti presenze archeologiche. Nel provvedimento di vincolo oggetto di impugnazione, è dato atto della presenza di tali beni evidenziando come solo alcuni di essi fossero già sottoposti a vincoli archeologici e paesistici, quali il complesso di Malborghetto, la Villa romana sulla Tiberina, la Tomba di Centocelle, la Tenuta di Procoio Nuovo Nell'apprezzamento tecnico discrezionale che ne è seguito il Ministero ha ritenuto, con un giudizio non sindacabile sotto il profilo del merito, che tutto il contesto territoriale fosse da classificare tra le zone di interesse archeologico indicate all’art. 1, lett. m), della legge n. 413/1985 per i valori archeologico monumentali presenti. Il procedimento seguito dall'amministrazione si rivela pertanto legittimo sotto il profilo dell’apprezzamento che determinato la decisione finale in esito alla compiuta acquisizione di tutti gli elementi di valutazione, fornendo, peraltro, chiara e specifica motivazione dell'iter logico seguito che ha portato alla imposizione del vincolo collegato. Invero, il provvedimento impugnato riguarda un comprensorio di notevoli dimensioni, nel quale le numerose presenze archeologiche sono state, come detto, puntualmente enumerate sia direttamente che attraverso il richiamo alla proposta della Soprintendenza (e, quindi, all’allegata relazione scientifica nonché alla documentazione grafica e fotografica). Ciò senza considerare che sono gli stessi interessati, in sede di ricorso, ad ammettere l’esistenza di una presenza archeologica sebbene di modeste dimensioni nell’area di proprietà. Nè assume rilevanza, per il profilo considerato, quanto osservato dai ricorrenti circa la modesta presenza archeologica sulla porzione di loro proprietà, ben potendo la valutazione dell’amministrazione (sulla base di quanto osservato in precedenza) estendersi oltre gli stretti limiti spaziali direttamente interessati dal rinvenimento di reperti. A conclusioni negative deve pervenirsi anche con riferimento alle ulteriori censure con le quali è stato dedotta l’incompetenza della Soprintendenza ai Monumenti di Roma a formulare la proposta di vincolo ambientale. La vicenda in esame riguarda l’apposizione di un vincolo riguardante aree di interesse archeologico ai sensi dell’art. 1, lett. m), della legge n. 431/1985 di natura ubicazionale, per il quale è sufficiente la presenza originaria di valori archeologici nell’area considerata (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10.12.2003, n. 8145). Orbene occorre premettere che, nell’ambito del procedimento per l’adozione dei predetti vincoli, la proposta della Soprintendenza Archeologica costituisce un atto meramente endoprocedimentale, come tale non impugnabile autonomamente e non in grado, quindi, laddove si dovesse accogliere la tesi sostenuta dai ricorrenti, di inficiare il provvedimento impugnato. Va, altresì, rilevato che, trattandosi della proposta per la emanazione di un decreto di individuazione di “zone di interesse archeologico”, la Soprintendenza Archeologica di Roma non possa non essere considerata quale organo competente a predisporre siffatto atto. I ricorrenti, infatti, omettono di considerare che il vincolo paesaggistico di cui si tratta trae origine dal riconoscimento del comprensorio in argomento quale “zona di interesse archeologico”. Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda quater, respinge il ricorso in epigrafe. Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 24 maggio 2006. Italo Riggio - Presidente Renzo Conti - Consigliere Vincenzo Blanda - Referendario est.