T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III - Sentenza 20 giugno 2006 n. 4845 Pres. Baccarini, Est. TomasettiRaphael S.r.l. (Avv.ti B. Rintano e G. Rintano) c/ Azienda USL RM/E (Avv. R. Russo Valentini)

Contratti della P.A. – Locazione di immobile e servizio di tipo alberghiero svolta da un privato a favore di una ASL – Non è servizio pubblico - Motivi

La locazione di un immobile finalizzato all’accoglienza di soggetti affetti da disturbi psichici e la contestuale fornitura di un servizo di tipo alberghiero da parte di un soggetto privato a favore della P.A. (nel caso di specie trattasi di una ASL), non costituisce “servizio pubblico”; tali prestazioni, in parte riconducibili all’appalto di servizi, attengono, infatti, ad un momento anteriore, in cui la P.A. si procura i beni o i servizi necessari per la successiva erogazione, agli utenti finali, del servizio pubblico.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sezione Terza

Composto dai Signori Magistrati: Stefano BACCARINI Presidente; Germana PANZIRONI Componente; Alessandro TOMASSETTI Componente-Relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11881/2004 proposto dalla

RAPHAEL S.r.l. Strutture Sanitarie e dell’Ospitalità, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Bruno e Gianluca Riitano ed elett.te dom.to in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 44 presso lo studio dello stesso;

CONTRO

- l’Azienda USL RM/E, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Rosaria Russo Valentini ed elett.te dom.ta presso lo studio della stessa in Roma, corso Vittorio Emanuele II nn. 282-284;

E NEI CONFRONTI

- della Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta Regionale;

PER L’ANNULLAMENTO PREVIA SOSPENSIONE - del provvedimento del 19 luglio 2004, numero di protocollo A 9488 adottato dalla ASL RM/E, con il quale è stata disposta la sospensione della Convenzione stipulata tra la ASL RM/E e la odierna ricorrente in data 29 dicembre 1998, nonché la sospensione delle fatture emesse dalla Raphael S.r.l. per il pagamento dei corrispettivi alla stessa dovuti.

Visti i ricorsi con i relativi atti. Vista la costituzione della ASL RM/E. Visti gli atti tutti di causa. Designato Relatore il Referendario Alessandro Tomassetti. Udite le parti alla udienza del 10 maggio 2006, come da verbale di udienza.

FATTO

Con ricorso n. 11881/2004, notificato in data 12 novembre 2004 e depositato il 3 dicembre 2004, la ricorrente chiedeva l’annullamento degli atti indicati in epigrafe deducendo i seguenti fatti: La ricorrente, in data 29 dicembre 1998 stipulava con l’ASL RM/E una convenzione per l’istituzione di una Comunità Terapeutico Riabilitativa Residenziale mettendo a disposizione dell’Azienda medesima ed a suo esclusivo uso l’immobile sito in Roma, via Cassia n. 1791, onde consentire l’inserimento di 20 pazienti dell’ex O.S.P. Maria della Pietà con problematiche psichiatriche. Detta convenzione prevedeva l’impegno per la ricorrente di fornire tutti e solo i servizi di tipo alberghiero, meglio descritti nella convenzione. Le parti stabilivano al punto 6 il corrispettivo di lire 803.000.000 annuali, rivalutabile di anno in anno secondo gli indici ISTAT. In data 29 febbraio 2000 veniva sottoscritta una seconda convenzione ad integrazione e parziale modifica di quella precedente nella quale, in particolar modo, si prevedeva la riduzione dei termini di pagamento – da 90 a 60 giorni – da parte della ASL RM/E delle fatture emesse dalla società ricorrente in virtù della convenzione medesima. In pari data veniva sottoscritta altra convenzione nella quale si prevedeva la messa a disposizione da parte della ricorrente di altra struttura residenziale ricompresa nel complesso di via Cassia n. 1791. Per detta seconda struttura destinata a numero 20 posti per utenti a regime semiresidenziale, la ricorrente si obbligava a fornire tutti i servizi di tipo alberghiero per un corrispettivo di lire 511.000.000 annui, con aggiornamento ISTAT annuale e con obbligo espresso per la ASL RM/E di occupare permanentemente la struttura e di corrispondere l’importo pattuito per tutta la durata del contratto con la clausola “vuoto per pieno”. In data 12 dicembre 2003, con deliberazione del Direttore Generale della ASL RM/E, confermando validità e vigenza delle convenzioni sino allora stipulate tra le parti, veniva stabilito che le medesime convenzioni riguardanti la struttura residenziale e semiresidenziale della ricorrente avrebbero dovuto afferire al Dipartimento Salute Mentale. La ASL RM/E stabiliva, altresì, che “il passaggio delle competenze tra macrostrutture aziendali e delle conseguente afferenza delle convenzioni in atto, avverrà senza soluzione di continuità di rapporto tra la ASL Roma E e la Raphael s.r.l.” e che “il provvedimento in questione non comporta variazione di costi da parte della ASL né variazione di corrispettivi, da parte della medesima ASL nei confronti della Raphael s.r.l.”. Pertanto, ferme ed impregiudicate le precedenti convenzioni, semplicemente le parti apportavano ulteriori modifiche ed integrazioni alle stesse. Con provvedimento del 19 luglio 2004 prot. n. 9488, la ASL RM/E comunicava la sospensione del pagamento delle fatture emesse, non essendo ancora le strutture oggetto delle convenzioni in possesso delle necessarie autorizzazioni regionali per operare, nonché la sospensione dell’efficacia della medesima convenzione, stabilendo che la stessa avrebbe prodotto i suoi effetti entro 60 giorni dall’ottenimento del prescritto decreto autorizzativi. Nel medesimo provvedimento si stabiliva altresì che la sospensione avrebbe esplicato nuovamente i suoi effetti entro 60 giorni dall’ottenimento della autorizzazione regionale e che il termine di scadenza della convenzione sarebbe stato procrastinato per un periodo pari alla durata della sospensione. Deduce la ricorrente la illegittimità del provvedimento di sospensione per il seguente motivo: - violazione dell’art. 7 della Convenzione Reg. del 29 dicembre 1998 e successive modifiche; violazione della Determinazione Regionale n. D. 2886 del 21 luglio 2004; eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto; omessa motivazione. Si costituiva in giudizio l’Amministrazione resistente deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. All’udienza del 10 maggio 2006 il ricorso era assunto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione. Viene in rilievo la impugnazione del provvedimento adottato dalla ASL RM/E in data 19 luglio 2004, numero di protocollo A 9488, con il quale è stata disposta la sospensione della Convenzione stipulata tra la ASL RM/E e la odierna ricorrente in data 29 dicembre 1998, nonché la sospensione delle fatture emesse dalla Raphael S.r.l. per il pagamento dei corrispettivi alla stessa dovuti. La questione che si pone alla attenzione del Collegio afferisce alla natura giuridica del rapporto sorto sulla base della convenzione di cui al ricorso ed ai conseguenti profili di giurisdizione anche in considerazione della rinnovata disposizione di cui all’art. 33 D.Lgs. n. 80/1998 a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale n. 204/2004. La natura ed i limiti della nozione di servizio pubblico sono stati al centro di una evoluzione dottrinale e giurisprudenziale che partendo da una concezione di tipo soggettivistico - servizio pubblico quale attività di pubblico interesse imputabile alla P.A. - è approdata ad una impostazione di tipo oggettivo, che ravvisa nell’interesse pubblico in quanto tale l’elemento caratterizzante la nozione di servizio pubblico, in ciò prescindendo dalla qualificazione del soggetto cui imputare l’attività. Tale nozione, come rilevato dalla giurisprudenza della Suprema Corte, “trova un significativo modello in quella elaborata dall’ordinamento francese, al quale la più autorevole dottrina attinge per delineare i confini del nuovo sistema di riparto della giurisdizione introdotto col d.l.vo n. 80 del 1998 e con la legge n. 205 del 2000. Nella tradizione giuridica francese, infatti, il service public, per essere administratif e formare, quindi, oggetto della pleine juridiction del giudice amministrativo, deve essere soggetto ad una disciplina derogatoria dal diritto comune, essendone esclusi quelli à gestion privèe e quelli à caractere industriel et commercial, i quali sono devoluti alla giurisdizione ordinaria” (Cass. 12 novembre 2001, n. 14032) D’altra parte, la stessa tradizione giuridica tedesca - che non conosce la nozione di ‘pubblico servizio’ - ha creato l’espressione Leistungsverwaltung, volta a designare “l’attività amministrativa consistente nell'erogazione di prestazioni ai privati, la quale, pur contrapposta alla Hoheitsverwaltung (attività amministrativa autoritativa), è regolata dal diritto pubblico ed è soggetta - a differenza dell'attività negoziale - al principio costituzionale di legalità amministrativa” (Cass. 12 novembre 2001, n. 14032 “Lo sforzo definitorio della nozione di servizio pubblico quale criterio di attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non può, infine, prescindere dai principi del diritto comunitario. Quest'ultimo contiene, infatti, una nozione di servizio pubblico in senso oggettivo, intesa come prestazione necessaria a favore della generalità. L'art. 16 (ex 7D) del Trattato CE stabilisce che ‘Fatti salvi gli articoli 13, 86 e 87, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti’. Tra le norme del Trattato richiamate dall'art. 16 assume particolare importanza la seconda (ex art. 90), la quale dispone: ‘1. Gli Stati membri non emanano nè mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 12 e da 81 a 89 inclusi. 2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità ....’. La comunicazione della Commissione CE agli Stati membri ‘I servizi di interesse generale in Europa’ (n. 96-C 281-03, in G.U.C.E., 26 settembre 1996, C 281) definisce come servizi di interesse generale quelle ‘attività di servizio, commerciale o non, considerate d'interesse generale dalle pubbliche autorità, e per tale ragione sottoposte ad obblighi specifici di servizio pubblico’. La comunicazione contiene, inoltre, una serie di considerazioni sui servizi d'interesse generale, i quali costituiscono un ‘elemento chiave del modello europeo di società’; essi sono ‘al servizio dei cittadini’. e rispondono a bisogni fondamentali’; inoltre, i compiti assegnati a tali servizi e i diritti speciali che possono esservi connessi ‘derivano da considerazioni d'interesse generale, quali, soprattutto, la sicurezza di approvvigionamento, la protezione dell'ambiente, la solidarietà economica e sociale, la gestione del territorio, la promozione degli interessi dei consumatori’. Inoltre, dopo aver preso atto della estrema diversità di modelli nei diversi Paesi membri e del fatto che i servizi d'interesse generale possono essere affidati anche a soggetti privati, la comunicazione chiarisce che i servizi pubblici non possono essere assimilati al settore pubblico, così da confondere ‘statuto e missione’ ‘titolare e destinatario’, e che la politica europea si ricollega all'interesse generale, e perciò ai compiti e alle condizioni alle quali essi sono adempiuti”). In tale quadro normativo, non possono non menzionarsi gli artt. 43 Cost., 357 e 358 c.p. e 33 D.Lgs. n. 80/1998 così come riscritto dall’art. 7 L. n. 205/2000; tutte le disposizioni richiamate, in particolare, tendono alla affermazione del principio della irrilevanza, ai fini della qualificazione del servizio come pubblico, della natura giuridica del soggetto preposto all’espletamento della relativa attività economica, tendendo, al contrario, alla individuazione dei caratteri pubblicistici nella sola attività svolta dal soggetto (pubblico o privato) preposto al relativo settore economico. La definizione di servizio pubblico in termini oggettivi prelude al differente ambito di rilevanza della nozione stessa all’interno del dibattito giurisprudenziale sui limiti della nozione di servizio pubblico e sul conseguente riparto di giurisdizione. In tale prospettiva viene in considerazione l’indirizzo interpretativo avanzato dal Consiglio di Stato nel parere n. 30 del 12 marzo 1998 reso dall’Adunanza Generale sullo schema di decreto legislativo predisposto dal Governo e nella ordinanza n. 1 in data 27/30 marzo 2000 della Adunanza Plenaria (in particolare, nel parere n. 30/1998 il Consiglio di Stato afferma che “venendo alla materia dei pubblici servizi, l’art. 38 non dà una definizione di servizio pubblico e la relazione fa riferimento alla concezione di servizio pubblico elaborata dalla giurisprudenza francese ed alla nozione oggettiva di servizio pubblico affermatasi in giurisprudenza e delineata dalla dottrina sulla base del contenuto delle norme di cui agli art. 41 e 43 Cost. Ora, sia la giurisprudenza del Conseil d’Etat, per la quale la nozione di servizio pubblico con i suoi corollari in materia di responsabilità e contratti ha costituito un principio di fondo fino alla prima guerra mondiale, sia la nostra attuale giurisprudenza sembrano accogliere una nozione soggettiva di servizio pubblico da intendersi quale attività di interesse pubblico riferibile anche indirettamente ad un soggetto pubblico. La nozione soggettiva di servizio pubblica accolta dalla più recente dottrina si fonda sull’imputabilità all’amministrazione pubblica di attività di interesse collettivo, la cui gestione è organizzata secondo modalità predeterminate (ad es., art. 22, 3° comma, l. 8 giugno 1990 n. 142). È vero però che il legislatore delegante indicando la materia dei servizi pubblici senza il riferimento alla concessione o a rapporti di concessione, contenuto nell’art. 5, 1° comma, l. 6 dicembre 1971 n. 1034, parrebbe indirizzarsi verso una nozione oggettiva di servizio pubblico. Ora, la nozione oggettiva di servizio pubblico nella sua portata più ampia comprende tutte le attività svolte da qualsivoglia soggetto, riconducibili ad un ordinamento di settore, sottoposte cioè a controllo, vigilanza o a mera autorizzazione da parte di una amministrazione pubblica”; allo stesso modo, nell’ordinanza n. 1/2000 si legge che “ritiene l'Adunanza plenaria che, ai sensi dell'art. 33 del D.L. vo n. 80 del 1998, nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo rientrino tutte le controversie, comprese quelle riguardanti il mancato pagamento di somme, intercorrenti tra il titolare di una farmacia e una A.S.L. o un'altra Amministrazione pubblica facente parte del Servizio sanitario nazionale. Ciò si evince con chiarezza dal testo letterale e dalla ratio di tre disposizioni contenute nell'art. 33: - dal comma 1, per il quale «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti... al servizio farmaceutico»; - dal comma 2 lett. b), che ha espressamente annoverato tra le «controversie in materia di pubblici servizi», di cui al comma 1, quelle «tra le Amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi»; - dal comma 2 lett. f), che si riferisce alle controversie «riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese... nell'ambito del Servizio sanitario nazionale». In coerenza con le previsioni della legge delega [art. 11 comma 4 lett. g), della L. 15 marzo 1997 n. 59], il Legislatore delegato, con gli artt. 33, 34 e 35 del D.L. vo n. 80 del 1998, ha ritenuto che nelle tre materie dei servizi pubblici, dell'edilizia e dell'urbanistica non debbano più rilevare i tradizionali criteri di riparto della giurisdizione, basati sulla distinzione fra diritti e interessi”). L’impostazione estensiva della nozione di pubblico servizio è stata, tuttavia, oggetto – prima della sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 – di una rivisitazione da parte della Suprema Corte che ne ha delineato i confini escludendo dalla stessa: a) le attività meramente strumentali rispetto al servizio pubblico in senso proprio (Cass., sez. un., 11 febbraio 2003, n. 1997 “Ai sensi dell’art. 33 d.lg. 31 marzo 1998, n. 80 e succ. modificazioni, un determinato servizio può essere qualificato come pubblico solo se l’attività in cui si realizza è diretta a soddisfare in via immediata esigenze della collettività; pertanto, esulano dal relativo ambito le prestazioni, di carattere strumentale, rese al soggetto preposto al suo esercizio”); b) le attività non rivolte alla generalità degli utenti (Cass., sez. un., 30 marzo 2000, n. 71 “come chiaramente risulta dall'art. 33, comma 2, lettera f), la giurisdizione esclusiva concerne le controversie che hanno per oggetto ‘le prestazioni.... rese nell'espletamento’ del pubblico servizio, e cioè le prestazioni del servizio sanitario erogate dall'unità sanitaria agli utenti del servizio stesso. Nel caso di specie, invece, la controversia attiene al pagamento delle forniture di prodotti sanitari e farmaceutici effettuati all'unità sanitaria da diverse case farmaceutiche, che hanno poi ceduto i relativi crediti alla società Farmafactoring (che ha richiesto ed ottenuto il decreto ingiuntivo avverso il quale l'Azienda sanitaria sopra specificata ha proposto opposizione). Le prestazioni rese all'amministrazione sanitaria per consentire ad essa di ottenere i beni utilizzati per gestire il servizio sanitario si collocano ‘a monte’ di tale servizio e non possono confondersi con le prestazioni del servizio pubblico, il quale si caratterizza per il fatto che è erogato al pubblico degli utenti. (…) Il servizio si qualifica come ‘pubblico’ perché l'attività in cui esso consiste si indirizza istituzionalmente al pubblico, mirando a soddisfare direttamente esigenze della collettività in coerenza con i compiti dell'amministrazione pubblica (che possono essere realizzati direttamente o indirettamente, attraverso l'attività di privati). Il servizio pubblico è, cioè, caratterizzato da un elemento funzionale (soddisfacimento diretto di bisogni di interesse generale) che non si rinviene nell'attività privata imprenditoriale, anche se indirizzata e coordinata a fini sociali. L'attività di produzione e distribuzione di farmaci da parte delle case farmaceutiche non si indirizza istituzionalmente al pubblico, servendo a rifornire strutture (ospedaliere e farmaceutiche) che soddisfano successivamente le esigenze della collettività. Questa considerazione è sufficiente per escludere che le dette attività concretizzino un servizio pubblico”). c) le attività afferenti alla fase meramente esecutiva del rapporto (Cass., sez. un., 30 marzo 2000, n. 72 “Deve (…) escludersi che nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizi pubblici, ai sensi dell'art. 33 d.lgv. n. 80-98, rientrino anche controversie tra gestore del servizio e suoi fornitori (di beni od attività strumentali) che siano attinenti al momento della esecuzione dei correlativi contratti, ferma restando quella giurisdizione, ex, lett. e) art.cit., per le controversie afferenti alla fase (di evidenza pubblica e, quindi, correlata a interessi generali) della aggiudicazione”). Sotto tale ultimo profilo, in particolare, occorre osservare come la specifica menzione, sub lettera f) dell’art. 33 D.Lgs. n. 80/1998 (prima dell’intervento della Corte Costituzionale) delle controversie riguardanti le attività e le prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di pubblici servizi è risultata suscettibile di una duplice interpretazione: - a) volta a circoscrivere la cognizione del G.A. al novero delle controversie, anche di natura patrimoniale, direttamente, però, collegate all'espletamento del servizio; - b) intesa ad attrarre (o a confermare l'attrazione) in quella giurisdizione delle controversie comunque connesse alla materia dei servizi pubblici, quale che sia la natura (anche, quindi, privata) dei soggetti cui ne sia in concreto affidata la gestione, con ciò riflettendo l'opzione del legislatore per una nozione del servizio pubblico in senso "oggettivo" ed "unificante", sul modello di riferimento del service public francese. Come osservato dalla giurisprudenza della Suprema Corte, infatti, “nè l'elemento letterale (di per sè neutro), nè il dato sistematico (in questo caso non univoco, venendo in gioco le linee evolutive dello stesso "sistema" di riferimento), nè il canone teleologico (per il carattere sostanzialmente aperto dell'obiettivo perseguito dal legislatore delegato del '98, in relazione anche alla struttura a maglie larghe, e in ragione comunque, di una non precisa formulazione, delle direttive contenute nella legge delega) risultano decisivi ai fini della operazione ermeneutica; potendo, anzi, dall'applicazione (variamente combinata) di tali criteri ricavarsi un supporto complessivamente bilanciato a ciascuna delle due, pur opposte, tesi interpretative formulate al riguardo delle disposizioni in esame” (Cass., sez. un., 30 marzo 2000, n. 72). Il dubbio interpretativo non può che risolversi, come chiarito dal giudice della giurisdizione, secondo i canoni della interpretazione costituzionalmente orientata e volta a delimitare la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie involgenti posizioni connesse in via diretta ed effettiva ad interessi di carattere generale (Cass. Cass., sez. un., 30 marzo 2000, n. 72 “In questa prospettiva, non sfugge allora come la lettura pubblicistica dell'articolo 33 d.lgv. n. 80, in parte qua - comportando una estensione della giurisdizione amministrativa a controversie di carattere e contenuto esclusivamente patrimoniale, non direttamente ed effettivamente connesse ad interessi generali, come, intesi, quelle relative alla verifica (sulla base di categorie privatistiche) della puntualità o meno della esecuzione di contratti conclusi dal gestore (sia esso pubblico o privato) di un servizio pubblico per l'acquisizione di beni ed opere strumentali a detta attività - ponga seri dubbi di compatibilità con il precetto dell'art. 103 Cost. Atteso che detta norma, nel costituzionalizzare la giurisdizione speciale del G.A., ne ha contestualmente anche circoscritto l'ambito a controversie comunque correlate all'interesse generale, in quanto volte alla tutela di (collegate) posizioni di interesse legittimo o "in casi particolari" "anche" di diritti soggettivi, senza possibilità di indiscriminata estensione - parrebbe quindi, di poterne inferire - a tipologie di liti, come quella in esame, coinvolgenti unicamente diritti patrimoniali. Anche l'art. 3 della Costituzione potrebbe risultare vulnerato, sia sotto profilo della (dubbia) ragionevolezza di una scelta distributiva tra due diversi plessi giurisdizionali di controversie identicamente attinenti a vicende di inadempimento di obbligazioni di diritto comune; sia per il profilo della eguaglianza, cui si riconduce l'esigenza della uniforme interpretazione della legge che (stante la non ricorribilità delle sentenze dei giudici amministrativi per violazione di legge ex art. 360 n. 3 c.p.c.) non avrebbe, viceversa strumento alcuno per attuarsi a fronte di differenti orientamenti (e di un diverso "diritto vivente", quindi) che dovesse (e lo potrebbe) formarsi in ordine a medesime disposizioni codicistiche nelle non comunicanti giurisprudenze dei giudici ordinari e amministrativi. L'opzione per l'interpretazione pubblicistica delle citate disposizioni dell'art. 33 d.l.gvo n. 80-98 - pur in astratto, per quanto detto, plausibile - dovrebbe allora misurarsi con la verifica di fondatezza di così emersi dubbi di costituzionalità (in parte già del resto formalizzati in non poche ordinanze di rimessione di giudici ordinari e amministrativi, alla Corte costituzionale): dubbi che non toccano invece l'alternativa esegesi che si è definita privatistica. Ma le norme di legge ordinarie non vanno sottoposte al sindacato accentrato di legittimità sol perché sia possibile darne una interpretazione incostituzionale bensì solo quando, e perché, sia impossibile darne una interpretazione costituzionale. La mancata previa verifica della cui praticabilità conduce, anzi, alla inammissibilità, in limine, della questione come reiteratamente ribadito nella più recente giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. nn. 443, 441-94 e, da ultimo, n. 314-1999). Il "canone fondamentale" della l'interpretazione adeguatrice" impone, quindi, di scegliere tra le due esegesi possibili quella, appunto privatistica, costituzionalmente compatibile”). Sulla base di tali rilievi, ritiene il Collegio come già precedentemente alla riscrittura della disposizione di cui all’art. 33 D.Lgs. n. 80/1998 operata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 204/2004, le controversie afferenti attività meramente strumentali all’esercizio del servizio pubblico - così come quella oggetto dell’odierno ricorso - non potessero considerarsi rientrare nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo. In particolare, quanto al dato sub a) sopra indicato, non può non osservarsi come la prestazione di un servizio di ristorazione - quale quello di cui si discute - assume natura meramente strumentale ed accessoria rispetto alle prestazioni erogate dal gestore del servizio essendo volta a consentire alla Azienda resistente l’organizzazione del servizio pubblico di assistenza e ricovero sanitario (si veda Cass. 22 luglio 2002, n. 10726; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. II 27.3.2002 n. 2601 “la controversia in esame non riguarda un pubblico servizio (e quindi rientra nell'ambito della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo delineato dall'art. 33, comma 1, D.Lg.vo n. 80/1998), ma un appalto di servizi reso alla Pubblica Amministrazione, meramente strumentale all'espletamento di un servizio pubblico, dal momento che per servizio pubblico devono intendersi quelle prestazioni che l'Amministrazione eroga in favore degli utenti direttamente o indirettamente tramite un concessionario, mentre l'appalto di servizi dà luogo soltanto ad un rapporto bilaterale, concernendo prestazioni rese dall'appaltatore in favore dell'Amministrazione, che ne sopporta gli oneri economici, senza instaurare alcun rapporto diretto con gli utenti della stessa Amministrazione. Cioè deve ritenersi "servizio pubblico" soltanto l'espletamento delle funzioni e l'erogazione delle prestazioni svolte dall'Amministrazione (direttamente o tramite concessionario) in favore dei cittadini, fruitori del servizio, mentre vanno escluse dall'ambito di tale concetto tutte le altre prestazioni che costituiscono un mero presupposto e si collocano a monte dell'erogazione del servizio stesso”). Nel caso di specie, è assolutamente pacifico come le prestazioni dedotte in contratto (in parte riportabili alla tipologia della locazione ed in parte a quella degli appalti di servizi) attengano proprio al momento, logicamente anteriore, in cui la Pubblica amministrazione si procura i beni o i servizi necessari per la successiva erogazione, agli utenti finali, del servizio pubblico; è quindi evidente la manifesta estraneità della fattispecie alla giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi, attinendo, al contrario, la fattispecie al diverso momento (in un certo senso, ‘neutro’ rispetto alla vera e propria erogazione del servizio) in cui la Pubblica amministrazione, attraverso il contratto, acquisisce sul mercato le prestazioni o i beni necessari per la propria attività. Del resto, nella vicenda che ci occupa, l'impossibilità di riportare la prestazione dedotta in contratto alla giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi è confermata dall'esame della convenzione richiamata in atti; esame che evidenzia chiaramente come l'oggetto della prestazione fossa da individuarsi nell’allestimento di locali e nella fornitura di servizi di tipo alberghiero. È quindi di tutta evidenza come la prestazione dedotta in contratto non comprendesse l'intera gestione del servizio pubblico, ma solo un segmento dello stesso e, soprattutto, come esulasse totalmente dall'ambito contrattuale il segmento organizzativo relativa alla prestazione finale agli utenti del servizio resa dalla azienda sanitaria: prestazione terapeutico – riabilitative a favore di soggetti portatori di disagio psichico. L'analisi della prestazione dedotta in contratto conferma pertanto come lo schema applicabile alla fattispecie, più che nell’erogazione di un servizio pubblico (con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di servizio pubblico), sia da individuarsi nell'appalto di singole prestazioni (che altro non costituiscono che un semplice segmento di un processo più complesso) necessarie per la complessiva organizzazione del servizio pubblico (fattispecie che, come già rilevato, esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo). Le considerazioni svolte non possono essere inficiate dalla considerazione secondo la quale il servizio di ristorazione doveva essere effettuato per il tramite di personale fornito dalla stessa ricorrente e ciò poiché la natura del servizio (pubblico o meno) non può dipendere dalle modalità di prestazione del servizio stesso quanto, piuttosto, dalla natura intrinseca del servizio che, nella specie, non è qualificabile come pubblico. Le conclusioni in merito alla insussistenza di un servizio pubblico e, conseguentemente, della carenza di giurisdizione del giudice amministrativo non possono che essere confermate alla luce della pronuncia della Corte Costituzionale n. 204/2004. La delimitazione, all’interno della materia dei servizi pubblici, delle controversie suscettibili di attribuzione al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, infatti, conduce il Collegio ad affermare in maniera ancora più evidente la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo in merito alla controversia afferente – come quella in esame – alla fase esecutiva di un rapporto contrattuale non fondato su concessione di servizio pubblico (si veda, in particolare, il punto 3.4.2. della pronuncia della Corte Costituzionale nella parte in cui si afferma che “La materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia, presuppone l'esistenza del potere autoritativo: art. 11 della legge n. 241 del 1990): sicché, conclusivamente, va dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi» anziché le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (così come era previsto fin dall'art. 5 della legge n. 1034 del 1971), ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge n. 241 del 7 agosto 1990, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore (così come era previsto dall'art. 33, comma 2, lettere c e d)”). Alla luce di siffatte considerazioni il Collegio deve pronunciare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in considerazione del fatto che: a) l’attività oggetto del ricorso non assume le vesti di servizio pubblico (trattandosi di attività meramente strumentale rispetto al servizio pubblico in senso proprio); b) non si è in ogni caso in presenza di un rapporto di tipo concessorio quanto, piuttosto, di un contratto di appalto; c) la controversia attiene alla fase relativa al rapporto instauratosi tra le parti a seguito della conclusione del contratto. Conseguentemente e per i motivi esposti il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione. Le spese, in considerazione della sussistenza di giusti motivi, possono essere compensate per intero tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, dichiara la inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 maggio 2006.