REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO Sezione I-bis ha pronunciato la seguente Sentenza sul ricorso n. 3406 del 2003, proposto da Consorzio G.f.M., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco A. Caputo, presso il cui studio è elettivamente domiciliato, in Roma, via Sebino n. 11 contro il Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12 e nei confronti della controinteressata Società Cooperativa “LA CASCINA”, in proprio e quale mandataria capogruppo del raggruppamento costituito con Pellegrini, E.P., Zilch, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Annesi, presso il cui studio è elettivamente domiciliata, in Roma, piazza Augusto Imperatore n. 22 per l'annullamento - del verbale di gara, anche implicitamente adottato, d'ammissione alla procedura della Società Cooperativa LA CASCINA, quantunque presentatasi agli atti della Commissione giudicatrice in maniera difforme rispetto alle regole prestabilite dalla Stazione appaltante, e del provvedimento di aggiudicazione provvisoria di cui al lotto 7 della licitazione privata ristretta accelerata in ambito U.E. per l'appalto del servizio di vettovagliamento - nelle tre forme della ristorazione, del catering completo e del catering veicolato (comprese le connesse operazioni di pulizia locali ed attrezzature) - presso Enti, Distaccamenti e Reparti del Ministero della Difesa dislocati su tutto il territorio nazionale, Capitolo 3985, E.F. 2003; - nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, ivi compresa la comunicazione prot. n. 9357 del 19 marzo 2003; per la declaratoria del diritto del ricorrente Consorzio all'aggiudicazione del lotto precedentemente indicato e per l'accertamento del diritto al risarcimento del danno ex art. 35 D.Lgs. 80/1998, come sostituito dall'art. 7 della l. 205/2000, causato al ricorrente a seguito delle denunciate illegittimità, da quantificare e liquidare in prosieguo di giudizio e comunque coincidente, innanzi tutto, nello strumento della reintegrazione in forma specifica, vale a dire nella declaratoria del diritto all'aggiudicazione Visto il ricorso con la relativa documentazione; Visti gli atti di costituzione in giudizio: - dell’Amministrazione intimata, - della controinteressata Cooperativa LA CASCINA, - nonché, in qualità di interventrice ad opponendum, di PANIGEMA SERVICE di Matarrese Modesto & C. s.n.c., in proprio ed in qualità di capogruppo dell’A.T.I. costituita con RR Puglia s.r.l., nella persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Roberto G. Marra, per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, alla via L. Mantegazza n. 24, presso lo studio dell’avv. Luigi Gardin; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della controversia; Relatore alla pubblica udienza del 17 maggio 2006 il Cons. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza. Fatto Espone il Consorzio G.f.M. di aver preso parte alla gara, indetta dal Ministero della Difesa a mezzo di licitazione privata ristretta accelerata in ambito U.E., per l'appalto del servizio di vettovagliamento - nelle tre forme della ristorazione, del catering completo e del catering veicolato (comprese le connesse operazioni di pulizia locali ed attrezzature) – presso Enti, Distaccamenti e Reparti dislocati su tutto il territorio nazionale. Tale gara era divisa in complessivi 16 lotti, per ciascuno dei quali era stato previsto un importo annuo a base d'asta, una specifica area di esecuzione ed un corrispondente complesso di prestazione da erogare in favore dell'Ente appaltante. Il Consorzio ricorrente soggiunge di aver presentato domanda di partecipazione – e, conseguentemente, offerta – per il solo lotto n. 7. Contesta con il presente mezzo di tutela che l'aggiudicazione del lotto predetto sia stata disposta in favore del controinteressato raggruppamento del quale è mandataria la Cooperativa LA CASCINA; assumendo, in proposito, che quest'ultima, ancorché abbia presentato domanda di partecipazione – ed offerta – per una pluralità di lotti, abbia presentato un unico plico contenente la “documentazione amministrativa” e plichi distinti (per ciascun lotto) recanti l’“offerta tecnica ed economica” e l’“analisi dei costi”. Assume pertanto parte ricorrente che la contestata aggiudicazione sia illegittima per: 1) Violazione di legge. Violazione delle regole di gara con particolare riferimento al punto 15, nono capoverso, della lettera di invito e allo svolgimento della procedura di cui all'art. 16 della lettera di invito. Violazione della trasparenza amministrativa, del generalissimo principio della tipicità ed unicità dei provvedimenti amministrativi e della par condicio competitorum. Assoluta disapplicazione della democratica compartecipazione contraddittoria, in spregio alla pubblicità della seduta. 2) Violazione di legge per disapplicazione delle univoche regole aventi priorità giuridico-sostanziale assorbente rispetto all'obbligo di assicurare alle pubbliche gare la più ampia partecipazione possibile Con motivi aggiunti successivamente notificati, parte ricorrente ha poi chiesto l'annullamento del verbale della Commissione di gara in data 4 dicembre 2003, con il quale il predetto organo ha comunicato al Consorzio G.f.M. l'esclusione dalla gara predetta in ragione della riscontrata presenza di irregolarità negli adempimenti contributivi nei confronti dell'I.N.A.I.L. Contro tale atto sono stati esposti i seguenti motivi di censura: 3) Violazione di legge per disapplicazione delle regole che disciplinano la verbalizzazione delle operazioni di gara nelle procedure ad evidenza pubblica; 4) Sull'asserita conformazione dell'Amministrazione alle regole di cui agli artt. 7 e 8 della legge 241/1990: violazione di legge per disapplicazione dei principi di cui alla compartecipazione amministrativa. Eccesso di potere per sviamento 5) Violazione di legge: illegittimità dell'esclusione per insussistenza del vizio addebitato. Con ulteriori motivi aggiunti parte ricorrente – unitamente agli atti già in precedenza impugnati – ha contestato anche la legittimità del decreto dirigenziale (emesso dalla Direzione Generale del Commissariato e dei Servizi Generali – Ufficio Coordinamento Tecnico) n. 037/D.G./2003 del 9 gennaio 2004, con il quale il Consorzio G.f.M. è stato escluso per due anni dalla partecipazione alle gare che verranno indette dal Ministero della Difesa, alla luce dei motivi esposti nel (già impugnato) verbale del 4 dicembre 2003. Le relative censure possono così riassumersi: 6) Violazione di legge per errata applicazione dell'art. 68 del R.D. 827/1924 anche ove letto in combinato disposto con l'art. 37, II comma, del Capitolato generale di oneri per i contratti del Ministero della Difesa (approvato con D.M. 14 aprile 2000). Violazione del principio generale di ultrattività della norma; 7) Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e falso supposto in fatto. Palese difetto di istruttoria nel confondere la qualificazione soggettiva del ricorrente-concorrente. Violazione del principio di personalità circa la responsabilità del fatto illecito, con riferimento tanto al Codice civile, quanto alla Carta costituzionale; 8) Violazione di legge. Errata applicazione del principio della par condicio competitorum. Difetto di istruttoria sotto ulteriore profilo per disapplicazione dell'art. 3 della Costituzione; 9) Illegittimità derivata dal verbale del 4 dicembre 2003. Disapplicazione delle regole che disciplinano la verbalizzazione delle operazioni di gara nelle procedure ad evidenza pubblica; 10) Illegittimità derivata dal verbale del 4 dicembre 2003. Violazione di legge per disapplicazione dei principi di cui alla compartecipazione amministrativa. eccesso di potere per sviamento La parte ricorrente ha conclusivamente insistito per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura; ed ha, poi, sollecitato – ai sensi dell’art. 7, lett. c), della l. 21 luglio 2000 n. 205 (che ha sostituito l’art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80) – il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell’esecuzione dell'atto impugnato, con riveniente accertamento del danno e condanna dell’Amministrazione intimata: - alla reintegrazione in forma specifica, mediante aggiudicazione della gara; - ovvero, e subordinatamente, alla liquidazione della somma spettante a titolo di equivalente monetario. Si è costituita in giudizio la resistente Amministrazione della Difesa, eccependo l'infondatezza delle esposte doglianze e chiedendo, conseguentemente, la reiezione dell'impugnativa. Si è costituita in giudizio anche la controinteressata Società Cooperativa LA CASCINA, in proprio e quale mandataria del raggruppamento in precedenza indicato, chiedendo – a ragione della sostenuta infondatezza dei motivi esposti dalla ricorrente – la reiezione dell'impugnativa. Si è poi costituita in giudizio in qualità di interventrice ad opponendum, con atto depositato in data 8 maggio 2006, la s.n.c. PANIGEMA SERVICE, assumendo – in quanto riammessa alla gara per effetto di sentenza di questa Sezione n. 1472 del 2004 e sostenendo di essere l’unica ditta rimasta in gara per l’aggiudicazione del lotto n. 7 – il proprio interesse alla reiezione dell’impugnativa proposta da G.f.M. Il ricorso viene stato ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 17 maggio 2006. Diritto 1. Con sentenza n. 3606 del 28 aprile 2004 questa Sezione ha disposto: - l’accoglimento del gravame, limitatamente all’impugnazione del decreto dirigenziale (emesso dalla Direzione Generale del Commissariato e dei Servizi Generali - Ufficio Coordinamento Tecnico) n. 037/D.G./2003 del 9 gennaio 2004, con il quale il ricorrente Consorzio G.f.M. era stato escluso per due anni dalla partecipazione alle gare che verranno indette dal Ministero della Difesa ed ha, per l’effetto, annullato tale provvedimento; - la sospensione del giudizio relativamente alle rimanenti doglianze – relative all’esclusione del Consorzio ricorrente dalla gara per licitazione privata ristretta accelerata in ambito U.E. relativa all’appalto del servizio di vettovagliamento presso Enti, Distaccamenti e Reparti del Ministero della Difesa dislocati su tutto il territorio nazionale – nelle more della pronuncia della Corte di Giustizia delle Comunità Europee sulla questione interpretativa con la medesima pronunzia rimessa a tale Organo di Giustizia ai sensi dell’art. 234 (già art. 177) del Trattato C.E. Per quanto concerne il profilo da ultimo indicato, la Sezione ha in tale circostanza atto della chiara priorità logico-giuridica rivestita dalla questione concernente la (contestata) legittimità dell'esclusione dalla gara del Consorzio ricorrente rispetto alla domanda, da quest’ultimo posta con l’atto introduttivo del giudizio, relativa alla pretesa illegittimità dell’ammissione alla gara della Cooperativa LA CASCINA. Laddove, infatti, l’esclusione di G.f.M. si fosse rivelata legittimamente disposta dalla Commissione di gara, allora la stessa parte ricorrente non avrebbe più conservato alcun interesse giuridicamente qualificato a dolersi dell'ammissione (e, conseguentemente, dell’aggiudicazione) in favore della Cooperativa LA CASCINA. In ragione dell’esposto rapporto di presupposizione logica delle questioni sopra sintetizzate, la Sezione ha sottoposto alla Corte di Giustizia, ai sensi dell’art. 234 (già 177) del Trattato, la questione di interpretazione delle disposizioni di cui alle lett. e) ed f) dell’art. 29, I comma della Direttiva 92/50/CEE del 18 giugno 1992, ritenuta rilevante ai fini della delibazione della problematica afferente la contestata esclusione dalla gara di G.f.M, intervenuta in quanto tale Consorzio di sarebbe rivelato non “al corrente con gli adempimenti contributivi INAIL”. Con riferimento a tale motivo di esclusione, questi sono stati i quesiti formulati alla Corte di Giustizia: 1. se la Direttiva in discorso, limitatamente alle previsioni sopra indicate, debba interpretarsi nel senso che, laddove il legislatore comunitario impiega le locuzioni “non abbia adempiuto obblighi riguardanti il pagamento dei contributi di sicurezza sociale conformante alle disposizioni legislative del Paese in cui è stabilito o di quello dell'amministrazione”, ovvero “non abbia adempiuto obblighi tributari conformemente alle disposizioni legislative del Paese dell'amministrazione”, questi abbia inteso riferirsi – solo ed esclusivamente – alla circostanza che il soggetto stesso abbia – alla data di scadenza del termine di presentazione delle domande di partecipazione ad una pubblica gara (ovvero, in epoca comunque anteriore all’aggiudicazione della gara, secondo quanto indicato al precedente punto IV.4) – assolto, mediante integrale e tempestivo pagamento, gli obblighi stessi; 2. se, conseguentemente, la norma nazionale italiana attuativa (art. 12, lett. d) ed e), del D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157) – laddove, diversamente dalla norma comunitaria precedentemente citata, consente l’esclusione dalle gare per i soggetti che “non sono in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali a favore dei lavoratori, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti”, ovvero che “non sono in regola con gli obblighi relativi al pagamento delle imposte e delle tasse, secondo la legislazione italiana o quella dello Stato in cui sono stabiliti” – debba necessariamente essere interpretata con esclusivo riferimento al mancato adempimento – verificabile alla data di cui sopra (scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione; ovvero, momento immediatamente precedente l’aggiudicazione, anche provvisoria, della gara) – degli oneri rivenienti da tali obblighi, con esclusa rilevanza di ogni successiva “regolarizzazione” della propria posizione; 3. ovvero se, diversamente (e laddove, alla luce di quanto indicato al precedente punto 2., dovesse la norma nazionale essere ritenuta non aderente alla ratio ed alla funzione della norma comunitaria), possa ritenersi consentita al legislatore nazionale, alla luce dei vincoli al medesimo rivenienti in sede di attuazione della normativa comunitaria integrata dalla Direttiva in discorso, l’introduzione di ipotesi di consentita ammissibilità alle gare anche di soggetti che, pur non essendo “in regola” al momento della scadenza del termine per la partecipazione alla gara, dimostrino tuttavia di poter regolarizzare la propria posizione (e di aver intrapreso positive azioni al riguardo) prima dell’aggiudicazione; 4. e, ancora, laddove dovesse ritenersi praticabile l’interpretazione di cui al precedente punto 3. – e, per l’effetto, consentita l’introduzione di ipotesi normative maggiormente flessibili rispetto ad una più rigorosa accezione della nozione di “adempimento” espressa dal legislatore comunitario – se tale disciplina normativa non si ponga in contrasto con fondamentali principi di carattere comunitario, quali quelli di trattamento paritario riservato a tutti i soggetti dell’Unione, ovvero – limitatamente alla materia delle pubbliche gare – di garanzia della par condicio in favore di tutti i soggetti che ad esse abbiano richiesto di essere ammessi. 2. Con sentenza 9 febbraio 2006, la I Sezione della Corte di Giustizia ha stabilito – a fronte dei quesiti come sopra dalla remittente Sezione formulati – che l'art. 29,primo comma, lett. e) e f), della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992 n. 92/50/CEE non si oppone ad una normativa o ad una prassi amministrativa nazionali in base alle quali un prestatore di servizi che, alla data di scadenza per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara, non abbia adempiuto, effettuando integralmente il pagamento corrispondente, i propri obblighi in materia di contributi previdenziali e di imposte e tasse, possa regolarizzare la sua situazione successivamente: • in forza di misure di condono fiscale o di sanatoria adottate dallo Stato, • ovvero, in forza di un concordato al fine di una rateizzazione o di una riduzione dei debiti, • o, ancora mediante la presentazione di un ricorso amministrativo o giurisdizionale, a condizione che provi, entro il termine stabilito dalla normativa o dalla prassi amministrativa nazionale, di aver beneficiato di tali misure o di un tale concordato, o che abbia presentato un tale ricorso entro questo termine. 3. A fronte di tale pronunzia, appieno rileva l’illegittimità dell’esclusione dal Seggio di gara disposta nei confronti dell’odierna ricorrente G.f.M. 3.1 Non può esimersi il Collegio – prima di affrontare la questione concernente l’esclusione di G.f.M. alla luce del contenuto interpretativo indotto dalla pronunzia del Giudice europeo – dal sottolineare come la definizione giuridico-concettuale della relativa problematica sia stata definita dalla Corte di Giustizia con orientamento che, in sostanziale corrispondenza con quanto dalla Sezione sostenuto in sede di formulazione degli anzidetti quesiti, si è invece significativamente discostato da un consolidato indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato. Si fa riferimento, in particolare, alla pronunzia della IV Sezione n. 8215 del 27 dicembre 2004; con la quale, in riforma di una decisione di questa Sezione (n. 3850 del 6 maggio 2004) il Giudice d’appello – con orientamento invero poi confermato anche in altre sentenze – ebbe a sostenere una conclusione ad avviso del Collegio non logicamente conseguente alle pur corrette premesse individuate dallo stesso Consiglio di Stato. Se, infatti, non può non convenirsi in ordine al (peraltro ampiamente acquisito in giurisprudenza) principio per cui la “correttezza contributiva e fiscale è richiesta, alla impresa partecipante alla selezione per l’aggiudicazione dell’appalto di servizi, come requisito indispensabile non per la stipulazione del contratto, bensì per la partecipazione alla gara, con la conseguenza che, ai fini della valida partecipazione alla selezione, l’impresa deve essere in regola con tali obblighi fin dalla presentazione della domanda e conservare la correttezza del rapporto per tutto lo svolgimento di essa”, deve infatti dissentirsi – e le indicazioni della Corte incoraggiano tale convincimento – in ordine alla irrilevanza che la IV Sezione ha ritenuto di annettere ad “un eventuale adempimento tardivo della obbligazione tributaria, seppure ricondotto retroattivamente, quanto ad efficacia, al momento della scadenza del termine di pagamento”. La premessa dalla quale muove l’assunto in tale circostanza sostenuto dal Consiglio di Stato, seppur astrattamente condivisibile nell’apparente linearità logica (per cui “l’adempimento o inadempimento esiste o non esiste, quale condotta puntuale, ad un certo momento; allo stesso modo, la regolarità fiscale, ritenuta suscettibile di accertamento, quale requisito di affidabilità soggettiva della impresa che voglia partecipare alla gara, è un elemento di fatto accertabile solo con riferimento a quel momento, con insuscettibilità di dimostrazione postuma e fittizia di ciò che non è stato”) merita infatti di essere coniugato con una maggiormente articolata configurazione di variabili che, segnatamente con riferimento alla nozione di “adempimento delle obbligazioni tributarie e/o contributive”, sovente impone di prescindere dal dato meramente ontologico rappresentato dalla “storicità” dell’adempimento stesso al momento della scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione ad una gara pubblica. In altri termini, se è vero che l’“adempimento” – e, con esso, la “regolarità” della posizione fiscale e/o contributiva – è un elemento suscettibile di puntuale accertamento con riferimento ad un dato momento (per gli appalti, evidentemente coincidente con la scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione alla gara), è parimenti vero che siffatta nozione (e, con essa, l’integrazione di una causa di ammissibilità alla pubbliche procedure di scelta del privato contraente) ben può essere implementata per effetto della consentita realizzazione di adempimenti che, seppure “avviati” al momento di cui sopra, possono nondimeno trovare perfezionamento anche successivo. La confutazione dell’operatività, ai fini in discorso, di un meccanismo di retrotrazione di decorrenza della rilevanza giuridica della condizione de qua – che il Consiglio di Stato ha ripetutamente sostenuto – trova infatti diretta, quanto puntuale smentita nell’orientamento manifestato dal Giudice Europeo, il quale, in adesione alle sollecitazioni di carattere interpretativo al medesimo rivolte da questa Sezione, ha con chiarezza affermato che “l’art. 29, primo comma, lett. e) e f), della direttiva non si oppone ad una normativa o ad una prassi amministrativa nazionali in base alle quali un prestatore di servizi che, alla data di scadenza per la presentazione della domanda di partecipazione alla gara, non ha adempiuto, effettuando integralmente il pagamento corrispondente, i suoi obblighi in materia di contributi previdenziali e di imposte e tasse, può regolarizzare la sua situazione successivamente: - in forza di misure di condono fiscale o di sanatoria adottate dallo Stato, o - in forza di un concordato al fine di una rateizzazione o di una riduzione dei debiti, o - mediante la presentazione di un ricorso amministrativo o giurisdizionale, a condizione che provi, entro il termine stabilito dalla normativa o dalla prassi amministrativa nazionali, di aver beneficiato di tali misure o di un tale concordato, o che abbia presentato un tale ricorso entro questo termine. Quindi, i termini della questione vengono a diversamente dislocarsi con riferimento alla variabile temporale, atteso che al momento rilevante ai fini della partecipazione alle pubbliche gare (scadenza del termine per la presentazione delle domande) sarà necessaria: - non esclusivamente la dimostrazione di una “regolarità fiscale e/o contributiva” in essere; - quanto, piuttosto, la prova di aver beneficiato di misure variamente “premiali” ovvero variamente “sananti” e/o “condonative” (per le quali ultime il Legislatore ha fin troppo spesso proposto rinnovate edizioni), ovvero di avere interposto ricorso (amministrativo o giurisdizionale) avverso determinazioni assunte dall’Autorità tributaria, ovvero dai competenti organismi assicurativi e previdenziali (in quest’ultimo caso, atteso il noto carattere retroattivo delle pronunzie, non potendo con ogni evidenza escludere l’integrazione del requisito onde trattasi “ora per allora”). 3.2 Come sopra valutato l’effetto che, ad avviso della Sezione, l’orientamento interpretativo manifestato dalla Corte di Giustizia, appare suscettibile di involgere su consolidati indirizzi ermeneutici della giurisprudenza nazionale (auspicabilmente propiziandone un riposizionamento), è ora il caso di procedere alla delibazione della questione – proposta all’attenzione del Collegio dal ricorrente Consorzio G.f.M. – relativa alla contestata legittimità dell’esclusione di quest’ultimo dalla gara anzidetta, relativamente al lotto n. 7. 3.2.1 Va rammentato, in proposito, come il verbale di gara del 4 dicembre 2003 abbia motivato l’adozione di tale determinazione in riferimento al fatto che il Consorzio stesso sarebbe risultato “non in regola con gli obblighi relativi al pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali a favore dei lavoratori, secondo la legislazione italiana, giusta quanto risulta dal fg. INAIL n. AZIENDA/218036817 del 24/7/2003”. L’informativa come sopra richiamata, resa dall’INAIL – Roma Tuscolano evidenziava che “la Ditta non può essere considerata in regola con l’assolvimento degli obblighi di versamento dei premi di assicurazione”. Ciò posto, si rammenta che – come in precedenza rilevato (e come, del resto, correttamente osservato dalla interventrice ad opponendum PANIGEMA SERVICE) – il termine ultimo entro il quale le ditte invitate a partecipare alla gara avevano l’obbligo di dimostrare il possesso dei prescritti requisiti coincideva (come del resto avviene nella generalità delle pubbliche gare) con al scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione. Il termine da ultimo indicato coincideva, nel caso di specie, con il giorno (3 marzo 2003) antecedente a quello di celebrazione della gara, fissata per la data del 4 marzo 2003. Se, conseguentemente, il possesso del requisito onde trattasi avrebbe dovuto essere necessariamente accertato (al più) con riferimento a tale data, allora viene in considerazione la documentata regolarità della posizione contributiva dell’odierna ricorrente, quale risultante dalla certificazione rilasciata dal medesimo Ufficio INAIL di Roma – Tuscolano il 27 gennaio 2003 ed il successivo 3 luglio 2003. Tale certificazione, è opportuno osservare, si riferisce alle medesime attività prese in considerazione dalla certificazione (sempre di provenienza INAIL) del 24 luglio 2003, sulla quale è fondata la determinazione di esclusione con il presente gravame avversata; e cioè: - cod. 10471823 – Servizi di pulizia, personale con mansioni operative in genere – voci tariffa 0411 e 0721; - cod. 90143919 – Personale amministrativo – voce tariffa 0722; - cod. 90806195 – Servizi di nettezza urbana, personale che per lavoro accede a cantieri – voci tariffa 0421 e 0724. È dato rilevare, in conseguenza del raffronto delle richiamate certificazioni dell’Istituto assicurativo, che: - se le acquisite evidenze documentali consentono di affermare la regolarità della posizione contributiva di G.f.M. già alla data del 27 gennaio 2003 e fino a tutto il 3 luglio 2003; - ex converso, la posizione onde trattasi si dimostra diversamente connotata sotto il profilo della regolarità alla successiva data del 24 luglio 2003. Tale circostanza, peraltro, non rileva ai fini dell’ammissione alla gara dell’odierna ricorrente, atteso che, a tale riguardo, il Seggio di gara avrebbe potuto (rectius: dovuto) prendere in considerazione la sola posizione ai fini contributivi rilevante al momento della scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione alla procedura di selezione (3 marzo 2003). Proprio l’interpretazione dalla Corte di Giustizia fornita in esito al quesito interpretativo alla medesima rimesso da questa Sezione impone di identificare il momento di “rilevanza”del possesso dei requisiti di ammissione alle pubbliche gare – per l’aspetto che qui ne occupa – con la data di scadenza del termine (fissato dalla normativa, ovvero dalla prassi amministrativa). In ragione della collocazione temporale del termine al fine di che trattasi rilevante in epoca (3 marzo 2003) nella quale: - non soltanto le acquisite certificazioni INAIL attestano la regolarità della posizione di G.f.M. ai fini contributivi; - ma, vieppiù, la procedente Amministrazione non ha altrimenti dimostrato il contrario, rivelandosi logicamente inappropriato il carattere dirimente annesso dalla Stazione appaltante ad una certificazione (recante la data del successivo 24 luglio 2003) che non reca alcun concludente elemento dimostrativo in ordine alla regolarità – o meno – della posizione del Consorzio ricorrente all’anteriore data del 3 marzo 2003. 3.2.2 Pur nel dare atto della evidente difformità rappresentata, quanto alla posizione contributiva di G.f.M., dalle certificazioni INAIL precedentemente richiamate, deve quindi affermarsi: - in primo luogo, che le attestazioni prodotte dalla parte ricorrente (certificati del 27 gennaio 2003 e del 3 luglio 2003) danno espressamente atto della regolarità del versamento dei premi assicurativi dalla medesima dovuti; - secondariamente, che il certificato del 24 luglio 2003 (fondante l’avversata determinazione di esclusione dalla gara) non prova in alcun modo che la posizione del Consorzio ricorrente alla data di scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione alla selezione de qua non fosse “regolare”; per l’effetto dovendosi argomentare che il Seggio di gara, lungi dall’adottare una immediata determinazione di esclusione, avrebbe dovuto: - o svolgere suppletivi accertamenti istruttori, onde appurare presso l’Istituto assicurativo la reale configurazione della posizione del Consorzio ricorrente al momento di scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione; - ovvero, in applicazione di quanto previsto dall’art. 16 del D.Lgs. 157/1995, invitare G.f.M. a “fornire chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati”: facoltà, quest’ultima, che l’indicata disposizione di legge espressamente ammette con riferimento ai precedenti “articoli 12, comma 1, 13, 14, e 15” (e la norma che qui ne occupa, relativa alla regolarità contributiva, è contemplata, appunto, dalla lettera d) del comma 1 dell’art. 12). 3.3 Le considerazioni in precedenza esposte univocamente inducono il Collegio a dare atto della illegittimità dell’esclusione del ricorrente Consorzio G.f.M. dalla gara in esame, relativamente al lotto n. 7: per l’effetto imponendosi, in accoglimento delle censure al riguardo dedotte, l’annullamento in parte qua del verbale di gara recante la data del 4 dicembre 2003. 4. Tale conclusione consente alla Sezione di accedere all’ulteriore capo di domanda con il quale parte ricorrente ha lamentato l’illegittima ammissione alla gara del controinteressato raggruppamento del quale è mandataria la Cooperativa LA CASCINA: assumendo, in proposito, che quest'ultima, ancorché abbia presentato domanda di partecipazione – ed offerta – per una pluralità di lotti, abbia presentato un unico plico contenente la “documentazione amministrativa” e plichi distinti (per ciascun lotto) recanti le “offerte tecniche ed economiche” e l’“analisi dei costi”. 4.1 La disamina di tale doglianza impone, con ogni evidenza, la previa ricognizione delle pertinenti disposizioni della lex specialis di gara. Prevedeva il punto 15. (“offerta”) della lettera di invito che, ai fini della partecipazione alla gara, ciascuna ditta interessata dovesse far pervenire, pena l’esclusione, apposito plico chiuso e sigillato con ceralacca (ovvero con altro mezzo idoneo ad assicurare l’impossibilità di eventuali manomissioni), contenente, a pena di esclusione, tre distinte buste chiuse e sigillate, recanti: - busta n. 1: documentazione amministrativa; - busta n. 2: documentazione tecnico-economica - busta n. 3: analisi del prezzo. 4.2 Di quanto sopra dato atto, non può la Sezione esimersi dal ribadire quanto già sostenuto – con riferimento all’esclusione dalla medesima gara di altra ditta partecipante, in ragione di assimilabile vicenda concernente l’unicità della busta nella quale era stata racchiusa (non già la documentazione amministrativa, come nel caso di specie, ma) la documentazione riguardante la componente “tecnica” dell’offerta – con sentenza n. 5510 del 23 giugno 2003 (avverso la quale non risulta essere stato interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato). Ciò premesso, va senz’altro ribadito come, nell’ambito delle procedure preordinate all’aggiudicazione delle pubbliche gare, vada rigidamente separata – e, quindi, partitamene considerata – la documentazione di carattere amministrativo rispetto alla documentazione riguardante la componente tecnica ed economica dell’offerta. Nell’ambito di quest’ultima, ulteriormente, va distinta l’offerta sotto il profilo economico rispetto all’offerta tecnica, atteso che le valutazioni rimesse all’organismo di gara devono avvenire in ragione della sola ed esclusiva considerazione degli elementi di carattere prestazionale delle offerte: e, quindi, senza esse possano essere influenzate dalla conoscenza dei termini economici delle medesime, per i quali è compiuta una distinta valutazione di tipo automatico, in base a parametri meramente aritmetici. Ragioni intimamente connesse con l'imparzialità ed il buon andamento della funzione amministrativa impongono quindi all'Amministrazione: - in primo luogo, di verificare la regolarità della documentazione amministrativa la cui presentazione – nel contenuto esplicitato dalla lex specialis di gara – era imposta alle imprese partecipanti alla selezione; - secondariamente, di procedere alla valutazione e ponderazione della componente tecnica dell'offerta; - e, da ultimo, di provvedere all’apertura della busta recante l’offerta economica (prezzo), per procedere al conteggio automatico in cui si concreta la valutazione ponderale del prezzo stesso. Se, alla stregua di quanto precedentemente osservato, non vi deve quindi essere alcuna confusione tra i distinti momenti in precedenza rappresentati, va conseguentemente affermato come il rispetto del delineato modus procedendi sia evidentemente preordinato al soddisfacimento dell’esigenza che l’apertura del plico (ove, come nel caso di specie, distintamente considerato) recante la documentazione amministrativa non vulneri il rispetto del principio di segretezza che deve garantire – onde scongiurare il possibile verificarsi di impropri fenomeni “suggestivi” sulla formazione della volontà in capo all’organismo di gara – l’integrità e l’inconoscibilità ex ante delle componenti tecniche ed economiche dell’offerta, le quali devono pertanto rimanere non accessibili durante tutta la fase procedimentale in cui la Commissione compie i prescritti accertamenti in ordine alla divisata regolarità della documentazione amministrativa. 4.3 Di quanto sopra dato atto, appieno rileva l’infondatezza delle doglianze dalla parte ricorrente dedotte avverso l’ammissione alla selezione de qua della controinteressata Cooperativa LA CASCINA. Non è infatti dato condividere la prospettazione di parte ricorrente, che ricongiunge valenza invalidante in ordine alla regolarità dell’ammissione di quest’ultima alla selezione, (conseguenetemente assumendo che LA CASCINA avrebbe dovuto essere necessariamente esclusa) all’intervenuta presentazione, ad opera della Cooperativa medesima, di un’unitaria documentazione di carattere amministrativo relativamente a tutti i lotti per i quali la medesima ha chiesto di partecipare (mentre le buste B e C indicate nella lex specialis, riguardanti la documentazione di carattere tecnico ed economico, sono state distintamente presentate con riferimento a ciascun lotto). Va infatti escluso che tale modalità di presentazione della domanda – unitariamente considerata nella componenti per essa previste dalla lettera di invito – potesse integrare la presenza di un fattore di eventuale precostituzione del giudizio che invece la Commissione di gara avrebbe dovuto (e, quanto al punto in esame, è senz’altro stata in grado di) formare via via che all’esame della stessa venissero le singole offerte tecniche ed economiche presentate per ciascuno dei lotti da appaltare; né che si sia consumata violazione alcuna del principio della par condicio fra i partecipanti, la cui vulnerazione deve con chiarezza escludersi in presenza di una circostanza – quale quella in discussione – inidonea a precostituire in favore della ricorrente alcuna posizione di vantaggio. Né, d’altro canto, può fondatamente argomentarsi che – pur in presenza di una gara d’appalto articolata su una pluralità di lotti da aggiudicare – la presentazione di un’unica ed unitaria documentazione amministrativa abbia determinato la violazione di alcuna indicazione all’uopo dettata dalla lex specialis della procedura; o, comunque, di alcuna prescrizione evincibile, sulla base di un canone ermeneutico di carattere logico-funzionale, dalla natura stessa delle selezione di che trattasi. 4.4 È opportuno rammentare che le cause di esclusione da una gara di appalto, ancorché non espressamente previste nel bando, possono essere ricavate in via interpretativa e suppletiva in base al c.d. criterio teleologico, finalizzato all’individuazione dell’interesse dell’Amministrazione sotteso alla regola di gara considerata, alla sua osservanza, e quindi all’esclusione dell’impresa inadempiente ed alla conseguente tutela della par condicio, temperato, tuttavia, dall’avvertenza che la ratio dell’esclusione deve emergere con assoluta chiarezza, dovendosi altrimenti preferire, in coerenza con il principio del favor partecipationis, un’esegesi della prescrizione che garantisca il maggior accesso alla gara, in virtù di una più ampia (e, per l’Amministrazione, favorevole) concorrenzialità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 febbraio 2003 n. 918). In altri termini, l’inosservanza delle prescrizioni del bando di gara (o della lettera di invito) circa le modalità di presentazione delle offerte – seppur non indicate espressamente come essenziali – ben può comportare l’esclusione dalla gara purché si tratti di prescrizioni rispondenti ad un particolare interesse dell’Amministrazione appaltante o poste a garanzia dei principi generalissimi eretti a salvaguardia del corretto, imparziale e trasparente dispiegarsi della procedura di gara, come la par condicio dei concorrenti, con effetto recessivo del metodo esegetico favorevole alla più ampia partecipazione alla gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, 11 febbraio 2003 n. 701). Nel caso di specie, invero, non risulta rinvenibile – nel bando di gara; come pure nella lettera di invito – una prescrizione volta a precludere la presentazione di un’unica “documentazione amministrativa” per una pluralità di lotti; né l’interpretazione della lex specialis della procedura – e, nell’ambito di essa, la necessaria considerazione per l’interesse dell’Amministrazione, ovvero per la salvaguardia di pur immanenti principi, quali la garanzia della par condicio fra i partecipanti – autorizza a ritenere illegittima, sotto tale profilo, l’ammissione della Cooperativa controinteressata. Non può infatti fondatamente assumersi che il tenore letterale della lettera di invito deponga nel senso che la strutturazione della procedura di selezione – e, nell’ambito di essa, le prescritte modalità di presentazione delle offerte per ciascun ogni lotto – imponesse che (accanto all’offerta tecnica ed all’offerta economica) dovesse essere presentata separatamente per ciascun lotto anche la documentazione amministrativa. Nulla infatti impediva – in assenza di una espressa previsione, peraltro assistita da idoneo apparato sanzionatorio (di tal guisa che all’inosservanza di essa accedesse l’inammissibilità dell’offerta) – la presentazione, pur in presenza di una gara articolata in una pluralità di lotti, di un’offerta unitariamente concepita sotto il profilo della produzione documentale di carattere amministrativo, e ciò: - sia in ragione dell’assenza di alcun interesse diverso in capo alla Stazione appaltante (alla quale non era comunque precluso l’apprezzamento dell’offerta stessa, sotto i profili tecnico ed economico, al fine di valutarne – ed è considerazione questa ovviamente diversa – l’idoneità ai fini dell’aggiudicazione di ogni singolo lotto); - sia con riferimento alla carenza, in capo alle altre partecipanti alla gara, di alcun apprezzabile interesse ostativo, atteso che la divisata modalità di unitaria presentazione della documentazione amministrativa non avrebbe in alcun modo potuto violare i principi di segretezza dell’offerta e di tutela della par condicio fra i concorrenti. 4.5 Ciò posto, va senz’altro escluso che la presentazione (limitatamente alla documentazione amministrativa per cui è controversia) di un’offerta separata per ciascuno dei lotti in gara abbia formato oggetto di indicazione specifica – a pena di nullità e/o di esclusione dell’offerta stessa – ad opera della lettera di invito: non risultando in essa rinvenibile indicazione alcuna in tale senso. Piuttosto: - se l’art. 15 della lettera di invito prescriveva che il plico recante l’offerta avrebbe dovuto contenere, a pena di esclusione dalla gara, tre distinte buste chiuse e sigillate, recanti le diciture “documentazione amministrativa”, “documentazione tecnico-economica” (quest’ultima, a sua volta recante due plichi distinti e sigillati, recanti rispettivamente la dicitura “offerta tecnica” e “offerta economica”) e “analisi del prezzo” (riportante la scomposizione dell’offerta nei suoi elementi costituitivi); - il successivo art. 16 (procedura di aggiudicazione) stabiliva che “l’appalto sarà aggiudicato distintamente per ciascun lotto … a favore della ditta che avrà presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa”; ulteriormente soggiungendo che “il Presidente del Seggio … provvede ad aprire i plichi presentati dalla ditte offerenti per ogni singolo lotto ed effettua nell’ordine le seguenti operazioni: 1. apertura busta nr. 1 – “documentazione amministrativa”; 2. apertura della busta nr. 2 – “documentazione tecnico-economica” ed estrazione del plico recante la dicitura “offerta tecnica; 3. estrazione dalla busta nr. 2 del plico nr. 2 recante la dicitura “offerta economica” e conseguente lettura delle offerte presentate; dovendosi, conseguentemente, escludere che la lettera di invito rechi alcuna espressa previsione – men che meno sancita a pena di inammissibilità e/o esclusione – dell’esigenza che le offerte, limitatamente al plico recante la documentazione amministrativa, dovessero formare oggetto di distinta e separata presentazione per ciascuno dei lotti all’aggiudicazione dei quali la ditta offerente avesse inteso partecipare. Né una diversa considerazione può essere ragionevolmente indotta dalla frase “il Presidente del Seggio … provvede ad aprire i plichi presentati dalla ditte offerenti per ogni singolo lotto”, in quanto: - innanzi tutto, tale formulazione è contenuta non già nell’art. 15 della lettera di invito (“offerta”), ma nel successivo art. 16 (“procedura di aggiudicazione”): riguardando non già le modalità di presentazione delle offerte, ma il modus procedendi dettato all’organo di gara per procedere all’aggiudicazione (questa sì, necessariamente distinta) dei singoli lotti; - secondariamente, perché anche un’offerta recante, come nel caso della ricorrente, una documentazione amministartiva unitariamente predisposta per una pluralità di lotti, non esclude che essa potesse riguardare, nella sua composizione contenutistica relativa alla caratterizzazione del servizio, i “singoli” lotti posti in gara; - e, da ultimo, in considerazione del fatto che una eventuale valorizzazione del dato letterale (laddove alla frase anzidetta venisse annessa valenza di esclusione delle offerte presentata in maniera difforme) non potrebbe andare disgiunta dall’esigenza di una complementare indicazione – parimenti espressamente formulata – della sanzionabilità della relativa inosservanza con l’inammissibilità dell’offerta e con a conseguente esclusione della stessa dalla gara. 4.6 E’ ben noto al Collegio, avuto riguardo alle considerazioni dianzi espresse, l’insegnamento giurisprudenziale per cui: - se le cause di esclusione dalla gara di appalto, ancorché non espressamente previste nel bando, possono essere (comunque) ricavate in via interpretativa e suppletiva in base al c.d. criterio teleologico, finalizzato all’individuazione dell’interesse dell’Amministrazione sotteso alla regola di gara considerata; - l’operatività del principio del favor partecipationis, venga in considerazione con carattere necessariamente suppletivo, ovvero in assenza di elementi ermeneutici che inducano a ritenere l’immanenza – ancorché non espressa apertis verbis – di una particolare prescrizione appunto funzionale all’interesse dell’Amministrazione appaltante. Proprio tale principio – della cui correttezza il Collegio non ha motivo di dubitare; e che merita, pertanto, convinta conferma – induce ad escludere che anche il divisato criterio teleologico di interpretazione della lex specialis della procedura di gara potesse, nel caso di specie, giustificare l’avversata esclusione della controinteressata Cooperativa LA CASCINA. Nel riprendere le considerazioni precedentemente esplicitate, non può infatti la Sezione fare a meno di ribadire che la presentazione di un’unitaria documentazione amministrativa afferente una pluralità di lotti messi in gara (e quindi non riguardante ciascuno di essi, separatamente) non ha determinato lesione o vulnerazione alcuna del principio di par condicio fra i partecipanti, avuto riguardo alla preservata esigenza di segretezza (ed inconoscibilità ex ante) dell’offerta economica dalla ricorrente stessa presentata per ciascuno dei lotti stessi (garantita dalla separata presentazione dei relativi prezzi offerti, contenuti in altrettanti plichi debitamente sigillati, come confermato dallo stesso seggio di gara). Né, altrimenti, è dato argomentare alcun interesse dell’Amministrazione – ferma l’esigenza di inconoscibilità ex ante delle componenti tecnica ed economica dell’offerta, onde scongiurare il possibile verificarsi di inquinamenti decettivi nella ponderazione comparativa rimessa all’organo di gara – a che l’offerta tecnica formasse, nel silenzio della lex specialis, oggetto di separata presentazione per ciascuno dei lotti in cui la gara risulta essere stata suddivisa. Ed allora, esclusa la violazione del principio ora richiamato, ed ulteriormente ribadita l’assenza di prescrizione alcuna evincibile – sia con riferimento ad un criterio di interpretazione letterale, che ad un canone ermeneutico di carattere teleologico – dalla lex specialis, deve darsi atto della piena legittimità dell’ammissione alla gara della suddetta parte controinteressata per la totalità dei lotti, in ragione dell’immanenza del diverso principio del favor partecipationis, preordinato al soddisfacimento di quell’esigenza della procedente Amministrazione riguardante la valutazione di un quanto più esteso novero di offerte, onde poter meglio soddisfare il pubblico interesse sotteso all’indizione della procedura di selezione, sostanziato dall’opportunità che l’aggiudicazione intervenga a fronte dell’offerta maggiormente vantaggiosa per la pubblica pare contraente. 5. Le considerazioni in precedenza diffusamente esposte inducono la Sezione a dare atto dell’infondatezza delle doglianze dalla parte ricorrente esposte avverso l’ammissione alla procedura di selezione de qua – limitatamente al lotto n. 7 – della Cooperativa LA CASCINA. Il gravame, in parte qua, deve conseguentemente essere respinto: rimanendo conseguentemente preclusa la delibazione della domanda risarcitoria dalla parte ricorrente presentata, la cui esaminabilità avrebbe potuto avere ingresso in presenza del duplice presupposto integrato: - dall’accertata illegittimità dell’ammissione alla gara della Cooperativa LA CASCINA - e, derivativamente, dalla pronunziata dell’aggiudicazione disposta in favore di quest’ultima. Va invece ribadito, con riferimento a quanto dalla Sezione indicato in motivazione sub 3., l’illegittimità della determinazione con cui il Consorzio G.f.M. è stato escluso, per il lotto n. 7, dalla gara in esame: per l’effetto imponendosi, in accoglimento delle doglianze all’uopo dedotte, l’annullamento in parte qua dell’impugnato verbale della Commissione di gara recante data 4 dicembre 2003. 6. Dispone la Sezione che la presente decisione venga trasmessa, in copia autentica, alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee con sede in Lussemburgo. Quanto alle spese di lite, rileva, da ultimo, che la controversa interpretabilità logico-giuridica delle questioni con il presente gravame sollevate (anche alla luce della disposta rimessione della questione interpretativa relativa all’art. 12 del D.Lgs. 157/1995 all’attenzione della Corte di Giustizia delle Comunità Europee) integra la presenza di giusti motivi per determinarne l’integrale compensazione fra le parti costituite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I-bis – definitivamente pronunziando in ordine al ricorso indicato in epigrafe, accoglie il gravame limitatamente all’impugnata esclusione del ricorrente Consorzio G.f.M. dalla gara in esame, relativamente al lotto n. 7 e, per l’effetto, annulla in parte qua il verbale di gara recante la data del 4 dicembre 2003. Manda all’Ufficio di Segreteria di trasmettere alla Cancelleria della Corte di Giustizia delle Comunità Europee in Lussemburgo copia autentica della presente pronuncia. Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 17 maggio 2006, con l’intervento dei seguenti magistrati: Elia ORCIUOLO – Presidente Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore Pietro MORABITO – Consigliere