T.A.R. ABRUZZO - L'AQUILA - Sentenza 7 aprile 2006 n. 234 Pres. Santo Balba - Est. Luciano Rasola

1. Edilizia - comparto edificatorio - permesso di costruire - silenzio della pubblica amministrazione - diffida precedente al vigore dell'art. 2, comma 5, della legge 241 del 1990 - applicabilità nuova disciplina - non sussiste.

2. Edilizia - comparto edificatorio - obbligo del Comune di procedere all'esproprio - non sussiste.

1. Il nuovo rito previsto dal comma 5 dell'art. 2 della legge n. 241 del 1990 introdotto dalle leggi 15/05 e 80/05 non trova applicazione quando la diffida propedeutica alla formazione del silenzio sia stata notificata prima dell'entrata in vigore delle menzionate leggi di riforma.

2. L'attuazione concreta del comparto edificatorio, che include non solo l'esproprio ma le fasi successive di realizzazione delle strutture e infrastrutture ivi previste, comporta rilevanti impegni finanziari la cui disponibilità va in concreto verificata, per cui non può pretendersi di imporre al Comune di attivare un procedimento ablatorio, con tutto ciò che consegue, a prescindere dalle valutazioni circa la copertura della spesa e il reperimento delle risorse finanziarie necessarie, che può richiedere anche tempi non brevi.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DELL’ABRUZZO L’AQUILA ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 45/2006 proposto dalla signora Liliana Palusci, appresentata e difesa dal Prof. Avv. Alberto Zito, dal Prof. Avv. Nino Paolantonio e dall’Avv. Roberto Colagrande, con domicilio eletto in L’Aquila, presso lo studio di quest’ultimo, via G.Verdi, n.18, contro il Comune di Bisenti, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Carlo Scarpantoni, con domicilio eletto in L’Aquila, presso lo studio dell’Avv. Alessandro Gentileschi, Vico Picenze, 25, in virtù di delib. di G.M. n.12 del 30.1.2006, avverso il silenzio inadempimento tuttora perdurante a seguito della nota del Sindaco del Comune di Bisenti del 23.12.2004, n.5929, avente ad aggetto “comparto edificatorio in località Piano grande”, nonché per l’accertamento della fondatezza dell’istanza della ricorrente tesa alla formazione del comparto edificatorio; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla udienza camerale del 15 febbraio 2006 il magistrato, Consigliere Luciano Rasola; Uditi, altresì, i difensori delle parti costituite come da verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: FATTO Espone la ricorrente che, quale proprietaria di due lotti di terreno acquistati nel 2003 dal Comune di Bisenti, presentava a detto Comune un progetto per la realizzazione di un fabbricato di civile abitazione, comportante la costruzione di una strada di accesso ai lotti medesimi. Poiché il progetto proposto risulta compreso in un comparto edificatorio, per cui la sua approvazione è subordinata alla costituzione di un Consorzio tra tutti i proprietari di aree incluse nel comparto e alla stipula di una convenzione tra i predetti proprietari e il Comune, la ricorrente, con atto notificato il 4.1..2004, ha diffidato l’Amministrazione comunale ad invitare i proprietari di aree ricomprese nel menzionato comparto a costituire il Consorzio e a stipulare la convenzione di cui s’è detto, ai sensi di quanto previsto, tra l’altro, dall’art.18.4, delle NTA del PRG. Il Sindaco del Comune ha pertanto invitato, con nota del 23.12.2004, n.5929, i proprietari anzidetti a comunicare entro 15 giorni la loro disponibilità a riunirsi in Consorzio per l’attuazione del comparto e per la conseguente edificabilità delle aree, aggiungendo che il Consorzio stesso, così costituito o costituito con la maggioranza assoluta del valore catastale delle aree dell’intero comparto potrà attuare le previsioni di piano, anche mediante l’eventuale espropriazione delle aree dei proprietari non aderenti. Senonchè risulta che solo la ricorrente ha manifestato la propria disponibilità a costituire il Consorzio, donde conseguirebbe l’obbligo del Comune – secondo l’istante – di procedere all’esproprio delle aree dei proprietari non aderenti, ex art.26.4 della L.R. 18/1983. Il Comune non ha provveduto e l’inerzia serbata in proposito costituirebbe una fattispecie di silenzio-inadempimento impugnabile di fronte al giudice amministrativo, ex art.21 bis della L.1034/1971, donde il ricorso proposto, con cui si chiede che si ordini all’ente locale di procedere all’esproprio ai fini della costituzione coattiva del Consorzio e alla conseguente attuazione del comparto, fissando il termine di giorni trenta per adempiere e nominando da subito un Commissario ad acta che provveda in sostituzione del Comune in caso di inottemperanza. Si è costituito in giudizio il Comune di Bisenti che eccepisce la tardività del ricorso, ex art. 2.5 della L.241/1990 e ss. mm. e ii. e comunque la sua infondatezza nel merito. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza camerale del 15 febbraio 2006. DIRITTO Preliminarmente s’impone di esaminare l’eccezione sollevata dalla difesa del Comune in ordine all’asserita tardività del ricorso, ex art.2 della L.241/1990 e ss.mm.e ii, posto che - si sostiene - il ricorso è stato notificato oltre il termine di un anno dalla scadenza dei termini di cui ai commi 2 o 3 del citato art.2 (il comma 2 impone di concludere i procedimenti entro i termini stabiliti con regolamento, ove non siano direttamente previsti per legge, mentre il comma 3 dispone che il termine è di 90 giorni ove non siano stati stabiliti termini regolamentari). Il comma 5 dell’art.2 modificato stabilisce poi che il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione può essere proposto anche senza necessità di diffida fino a quando perdura l’inadempimento dell’ente e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai commi 2 o 3. Ciò premesso, va subito rilevato che il riferimento alle norme invocate dalla difesa del Comune al fine di sostenere l’eccezione di tardività appare inconferente. Trattandosi, infatti, nella specie di richiesta di permesso di costruire, avanzata dalla ricorrente in data 14.11.2003, si sarebbe dovuto fare riferimento al procedimento disciplinato dall’art.20 del DPR 380/2001 e in particolare ai termini previsti “ex lege” dal 3° e 5°comma di tale norma, il cui inutile decorso dà e ha dato luogo, nel caso in esame, alla formazione del silenzio rifiuto impugnabile, ex 9°comma sempre della stessa disposizione. Nella specie la ricorrente ha ritenuto di attendere la tardiva risposta del Comune , intervenuta il 20.7.2004, omettendo di impugnare nei termini di decadenza il silenzio rifiuto formatosi (entro cioè sessanta giorni dal 12.1.2004), dopo di che ha proposto in data 4.11.2004 la notifica di un atto con cui ha diffidato il Comune ad invitare i proprietari dei terreni inclusi nel comparto a riunirsi in Consorzio e a stipulare la prescritta convenzione urbanistica. Il ricorso appare tardivo intanto perché si sarebbe dovuto proporre entro l’indicato termine del 12.1.2004, entro cioè sessanta giorni decorrenti dalla scadenza del termine previsto dal 3°comma dell’art.20, assegnato all’amministrazione per provvedere sull’istanza, presentata nella specie il 4.11.2003. Ma anche a voler far riferimento esclusivo all’atto di diffida, considerandolo come nuova e più articolata richiesta di permesso di costruire, assume rilievo in proposito, sotto un primo profilo, la data di notifica di detto atto (4.11.2004) al fine di individuare il discrimine temporale per l’applicabilità o meno dell’art.2 L.241/1990, come modificato dalla normativa intervenuta nel 2005. Ritiene il Collegio che il nuovo rito previsto dal 5° comma dell’art.2 citato, introdotto dalle leggi 11.2.2005, n.15 e 14.5.2005, n.80, cui fa riferimento la difesa del Comune e che la ricorrente ha inteso implicitamente applicare, non trovi spazio applicativo per una duplice ragione: a) in quanto la diffida propedeutica alla formazione del silenzio dell’amministrazione è stata notificata prima dell’entrata in vigore delle menzionate leggi di riforma, la prima delle quali è entrata in vigore l’8.3.2005 (cfr. TAR Lazio, Latina, 27.6.2005, n.566 e n. 568), per cui troverebbe , se mai, applicazione la disciplina ante riforma; b) in quanto il procedimento per il rilascio del titolo a costruire trova una sua specifica disciplina nella normativa di settore, che impone all’amministrazione termini precisi per provvedere, alla cui scadenza è ricollegata una figura di silenzio significativo, qualificato “ope legis” silenzio-rifiuto (di tal che va escluso che possa parlarsi di silenzio-inadempimento) immediatamente impugnabile, per cui la previsione di una specifica disciplina di settore, anche per quanto concerne il silenzio, rende inapplicabile la disciplina generale di cui all’art.2 L.241/1990 (TAR Campania, NA, sez.V, 30.6.2005, n.9148). Da ciò consegue che il ricorso, anche con riguardo all’atto di diffida, che può ritenersi quale nuova richiesta di permesso di costruire, è tardivo essendo stato notificato ben oltre il termine di sessanta giorni decorrenti dalla scadenza del termine di cui 3°comma dell’art.20 del DPR 380/2001. Il ricorso è inoltre anche inammissibile in quanto nella specie, a fronte del contenuto dell’atto di diffida, con cui si chiedeva all’amministrazione di invitare i singoli proprietari di aree incluse nel comparto a riunirsi in Consorzio e a stipulare una convenzione urbanistica, il Comune ha provveduto, invitando i proprietari, con nota del 23.12.2004. n.5929, a comunicare la loro disponibilità a riunirsi in Consorzio per l’attuazione del comparto edificatorio. Avendo dato riscontro all’invito del Comune la sola ricorrente con nota del 4.1.2005 e non essendo intervenuto successivamente alcun altro atto teso a realizzare i fini della ricorrente, si sarebbe dovuto sollecitare il Comune con una nuova diffida, invitandolo ad avviare il procedimento espropriativo delle aree dei proprietari non aderenti, il che costituisce il petitum oggetto del ricorso, che non coincide tuttavia con il petitum oggetto dell’atto di diffida del 4.11.2004. Con il ricorso in altri termini si è chiesto un quid pluris rispetto a quanto si era chiesto con l’unica diffida inoltrata al Comune, rispetto alla quale – come detto – non vi era stata inerzia, con la conseguenza che l’adozione dell’atto da parte del Sindaco, in risposta alla diffida dell’interessata, ha fatto venir meno il presupposto dell’azione di condanna, ex art. 21 bis della L. 1034/1971, indipendentemente dal soddisfacimento dell’interesse sostanziale sottostante (C.S., sez. IV, 10.6.2004, n.3741). Né di inerzia si può parlare successivamente in quanto non v’è stata da parte della ricorrente alcun’altra sollecitazione rivolta all’amministrazione rispetto alla quale la stessa sia rimasta inattiva. Si aggiunge inoltre, per ragioni di completezza, che l’obbligo del Comune di procedere all’esproprio non può ritenersi implicito e conseguente alla fase procedimentale che ha visto il Sindaco rivolgere l’invito ai proprietari per riunirsi in Consorzio e la ricorrente dichiarare la propria disponibilità, posto che, non applicandosi nella specie le modifiche di cui alle LL. nn.15 e 80/2005, era pur sempre necessario nella specie un ulteriore atto di diffida, secondo la procedura di cui all’art.25 T.U.imp. civ. St. ( TAR Campania, NA, sez. VII, 4.7.2005, n.9364; TAR Toscana, sez. I, 22.6.2005, n.3044). Non appare ultroneo infine osservare che tutto l’iter argomentativo che precede presuppone l’esistenza di un obbligo del Comune di procedere all’esproprio, obbligo sulla cui sussistenza tuttavia più di un dubbio appare lecito, così come esposto dalla difesa del Comune, secondo cui l’attivazione della fase espropriativa costituisce espressione di potere discrezionale e non già di attività vincolata, tenuto conto del tenore della norma (art.26.4 L.R. n.18/1983) da cui emergerebbe “la facoltà” dell’ente di espropriare le aree ricomprese nel comparto e non già un “obbligo” (la norma dispone che “quando sia decorso inutilmente il termine di cui al precedente 2° comma, il Comune procederà all’espropriazione del comparto a norma della L. 22.10.1971, n. 865”). La tesi non è da respingere, in quanto l’attuazione concreta del comparto, che include non solo l’esproprio ma le fasi successive di realizzazione delle strutture e infrastrutture ivi previste, comporta rilevanti impegni finanziari la cui disponibilità va in concreto verificata, per cui non può pretendersi di imporre al Comune di attivare un procedimento ablatorio, con tutto ciò che consegue, a prescindere dalle valutazioni circa la copertura della spesa e il reperimento delle risorse finanziarie necessarie, che può richiedere anche tempi non brevi. Non può porsi in dubbio che il mancato riscontro all’invito del Comune da parte degli altri due proprietari facente parte del comparto è fatto nuovo che va adeguatamente valutato da parte dell’ente per tutte le conseguenze che ne derivano in termini di oneri di varia natura a carico dell’Amministrazione comunale. Se si esclude dunque, ragionevolmente, un obbligo tassativo del Comune di procedere all’esproprio e nei tempi imposti dall’atto di diffida, il ricorso appare inammissibile anche per tale ulteriore profilo. Conclusivamente, per le ragioni tutte innanzi esposte, il ricorso va dichiarato irricevibile e inammissibile. Si ravvisano tuttavia eque ragioni per compensare le spese di causa tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo - L’Aquila, dichiara il ricorso in epigrafe irricevibile e inammissibile. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in L’Aquila dal Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo nella Camera di Consiglio del 15 febbraio 2006, con la partecipazione dei magistrati: Santo BALBA - Presidente Luciano RASOLA - Consigliere, rel., est. Fabio MATTEI - 1° Referendario