| T.A.R. PUGLIA - LECCE - SEZIONE II - Sentenza 20 maggio 2006
n. 2879
Antonio Cavallari – Presidente ed Estensore.
Colapinto ed altro (avv. I. Vaglia) c. A.u.s.l. TA/1 (avv.
F. Caricato). |
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Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo
– Procedimento – Dovere di conclusione entro un ragionevole
lasso di tempo – Diritti civili che devono essere indero-gabilmente
assicurati in tutto il territorio nazionale
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Il dovere dell’amministrazione di concludere
entro un ragionevole lasso di tempo il pro-cedimento può
essere ricompreso nell’ambito dei principi fondamentali
che regolano una civile convivenza e quindi ricondotto (quale
limite derogabile dalla specifica normazione in vista delle
peculiarità dello specifico procedimento) alla previsione
dell’art.117 comma 2 lett. m), cost., ai diritti civili
che devono essere inderogabilmente assicurati in tutto il
terri-torio nazionale.
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REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA PUGLIA
LECCE
SECONDA SEZIONE
nelle persone dei Signori:
ANTONIO CAVALLARI Presidente
GIULIO CASTRIOTA SCANDERBEG Primo Ref. , relatore
TOMMASO CAPITANIO Ref.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Visto il ricorso 749/2006 proposto da:
COLAPINTO DOTT. DOMENICO
LABORATORIO ANALISI A.B.S.
LABORATORIO ANALISI CELLAMARE SRL
LABORATORIO PATRIZIA E GIOVANNI MAGRI’ SNC
LABORATORIO PLINIANO SRL
SILVANA LASSANDRO PEPE
LABORATORIO C.M.D. ANALISI SRL
LABORATORIO ANALISI SCALA SRL
rappresentati e difesi da:
VAGLIA IRENE
con domicilio eletto in LECCE
VIA TARANTO, 92
presso
LAZZARI SILVESTRO
contro
AZIENDA U.S.L. TA/1
rappresentata e difesa da
CARICATO FRANCESCO
con domicilio eletto in LECCE
VIA FERRARI, 5
presso
STEFANIZZO NICOLA
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
1) della delibera del D.G. dell’AUSL TA/1 n. 20 del
9.1.2006, trasmessa dopo l’8.3.2006, avente per oggetto
: “Tetti di spesa 2005 per Assistenza Medico – Specialistica
Ambulatoriale erogata da parte di professionisti e strutture
provvisoriamente accreditati” e dei relativi allegati;
2) dei contratti per adesione relativi ai tetti di spesa
assegnati alle strutture ricorrenti in via definitiva per
l’anno 2005, trasmessi dopo il 3.3.2006, e/o per la declaratoria
della loro invalidità e/o inefficacia;
3) di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale,
allo stato non conosciuto e comunque lesivo.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di:
AZIENDA USL TA/1
Udito, nella Camera di Consiglio del 17 maggio 2006, il
relatore Primo Ref. GIULIO CASTRIOTA SCANDERBEG e uditi
gli avv.ti Vaglia e Caricato;
Considerato che nel ricorso sono dedotti i seguenti motivi:
1) Violazione del principio di programmazione annuale preventiva.
Violazione del provvedimento per la determinazione dei tetti
di spesa. Violazione dell’art. 8 quinquies del D.Lgs. n.502/1992
e dell’art. 25/2000. Violazione dei principi di correttezza
dell’azione amministrativa e di affidamento nei rapporti
con la p.a. (art. 97 Cost.). Violazione del principio di
irretroattività degli atti amministrativi. Violazione dell’art.
2, comma 3, della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per
illogicità, manifesta ingiustizia.
2) Violazione degli artt. 8 quater e 8 quinquies del D.Lgs.
n.502/92. Fissazione unilaterale dei tetti di spesa ed omissione
del procedimento previsto dal D.Lgs. n.502/1992 per la formazione
degli accordi contrattuali.
Considerato che
I - L’Amministrazione eccepisce il difetto di interesse
delle strutture ricorrenti in ordine alla impugnativa della
deliberazione che fissa i tetti di spesa per l’anno 2005,atteso
che le stesse hanno sottoscritto i contratti per adesione
relativi alla erogazione di prestazioni sanitarie per quell’anno;inoltre,la
riserva apposta in sede di sottoscrizione del contratto
è nulla o inesistente,in quanto la nota 28 febbraio 2006
n.1557 precisava che “trattandosi di contratto per adesione,agli
stessi non possono essere apportate modifiche,né possono
essere aggiunte clausole”.
L’eccezione è infondata.
L’art.8,comma 4,del contratto per adesione sottoposto alle
strutture ricorrenti prevede che,”in caso di mancata sottoscrizione
da parte dell’Erogatore”,si applicano le disposizioni dell’art.25,comma
sei,della legge regionale n.28 del 2000 (che riconnette
alla mancata sottoscrizione del contratto la sospensione
dell’esercizio di attività sanitarie in regime di accreditamento
nel servizio sanitario regionale) e dell’art.11,comma cinque,della
legge regionale n.32 del 2001 (che alla mancata stipulazione
del contratto fa conseguire la revoca dell’accreditamento);alla
luce di ciò è evidente come la sottoscrizione del contratto
non costituisca un atto del tutto liberamente voluto.
Fermo restando che il contenuto del contratto è conosciuto
dai contraenti e validamente voluto dagli stessi in assenza
dei vizi del consenso disciplinati dagli artt.1427 e ss.
del codice civile, il raccordo fra l’art.24 della Costituzione
( che garantisce a ciascuno la tutela dei propri diritti
ed interessi) e l’intangibilità del consenso liberamente
e consapevolmente prestato è assicurato dalla facoltà di
contestare l’atto dell’amministrazione in base al quale
è stato conformato il contenuto del contratto e così giungere
ad una fattispecie contrattuale con un diverso contenuto.
In tale ricostruzione della vicenda l’apposizione di una
riserva al contratto da parte di uno dei contraenti ha una
importanza relativa,meglio non ha alcuna importanza,essendo
la fattispecie attizia diversa da quella contrattuale,sicchè
la sottoscrizione del contratto (specie alla luce delle
conseguenze che la mancata sottoscrizione comporta) non
è interpretabile come rinuncia alla facoltà di contestare
l’atto presupposto.
II – Nel merito il ricorso è fondato.
Nella sentenza n.1956 del 2006 questo Tribunale ha ritenuto
quanto segue.
La legge regionale n. 4 del 2003, art. 30 commi 4 e 5, prevede:
“ 4. A norma dell’art. 8 quinquies, comma 1, lettera d),
del d.lgs. 502/1992, ove le strutture pubbliche e private
abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma
preventivo concordato, fissato in misura corrispondente
a quelli erogati nel 1998,e il relativo limite di spesa
a carico del servizio sanitario regionale, detti volumi
sono remunerati con le regressioni tariffarie fissate dalla
Giunta Regionale.
5. Fino all’approvazione da parte della Giunta regionale
del documento annuale e triennale di indirizzo economico-funzionale
del servizio sanitario regionale e di riparto del fondo
sanitario regionale, per l’anno di riferimento, nei confronti
di tutte le strutture private transitoriamente accreditate
sono confermati i tetti di remunerazione fissati, anche
in nome e per conto delle altre aziende del servizio sanitario
regionale, dall’AUSL nel cui ambito amministrativo insiste
la sede legale o principale della struttura privata interessata,
con riferimento all’anno precedente.”
La lettera del comma 4 sopra riportato stabilisce che il
limite di spesa relativo alle prestazioni sanitarie da remunerare
senza regressioni tariffarie è fissato dalla legge in misura
corrispondente al volume delle prestazioni erogato nel 1998
nei confronti di ciascuna struttura, pubblica o privata,
(transitoriamente) accreditata; a ciò conseguirebbe l’irrilevanza
della determinazione con atto amministrativo del tetto di
remunerazione senza regressioni (cosiddetto “montante”).
A conclusioni diverse si giunge però a seguito della interpretazione
sistematica della norma,che correli la stessa alle altre
disposizioni (ad esempio l’art. 25 comma 2 della legge regionale
n. 28 del 2000) che attribuiscono alle aziende sanitarie
territoriali “l’individuazione delle funzioni e delle attività
da potenziare e depotenziare”.
Il limite di spesa fissato dalla legge, corrispondente al
volume delle prestazioni erogate nel 1998, non può che riguardare
un ampio settore dell’assistenza sanitaria;la somma così
determinata va poi suddivisa (nel settore che viene in rilievo)
tenendo conto del potenziamento o depotenziamento delle
attività dei sub-settori e delle strutture all’interno di
ciascun settore; ciò non può che avvenire con atto amministrativo.
Per ciascuna struttura, quindi, anche il “montante” deve
essere fissato con atto amministrativo.
Il limite di spesa invalicabile, cioè l’ulteriore volume
di prestazioni remunerabile con le regressioni tariffarie
fissate dalla Giunta Regionale, è globalmente determinato
nel documento di indirizzo economico-funzionale; per ogni
struttura è fissato dall’azienda sanitaria territoriale
ai sensi dell’art.25, comma 2, della legge regionale n.
28 del 2000.
Ai sensi dell’art.30, quinto comma, citato i tetti di remunerazione
fissati per un certo anno nei confronti delle strutture
private transitoriamente accreditate sono confermati fino
all’approvazione da parte della Giunta regionale del documento
annuale e triennale di indirizzo economico e funzionale
del servizio sanitario regionale e di riparto del fondo
sanitario regionale.
Se, fino all’approvazione da parte della Giunta regionale
del DIEF del servizio sanitario regionale, la conferma dei
tetti di remunerazione fissati per l’anno precedente è finalizzata
ad assicurare la disciplina del settore in attesa delle
determinazioni conseguenti al documento approvato dalla
Giunta regionale, la conferma dei tetti di remunerazione
fissati per l’anno precedente ha natura provvisoria, mentre
dopo il documento della Giunta regionale le aziende sanitarie
debbono regolare definitivamente, per l’anno di riferimento,
la materia.
Posto che la legge nulla dice in ordine ai tempi dell’esercizio
di tale potere-dovere, ci si deve domandare se lo stesso
possa essere esercitato in ogni tempo.
Sovviene l’art. 2 comma 3 della legge n. 241 del 1990, secondo
il quale un procedimento iniziato d’ufficio o ad istanza
di parte deve essere concluso nel termine di novanta giorni.
Se è vero che questo lasso di tempo è stato previsto in
via generale ai fini della formazione del silenzio rifiuto,
cioè allo scopo di sollecitare l’amministrazione a provvedere
e non di circoscrivere il lasso di tempo nel quale l’amministrazione
può legittimamente provvedere, è altrettanto vero che il
decorso del termine fissato in via generale per la conclusione
di qualsiasi procedimento (con la salvezza di termini diversi
espressamente previsti) ha un significato particolare in
una vicenda nella quale la giurisprudenza ha stigmatizzato
la necessità che il potere venga esercitato in termini cronologicamente
coerenti rispetto alla funzione economica che l’esercizio
del potere assolve, in modo da assicurare un valido raccordo
fra l’esercizio di un potere autoritativo (finalizzato alla
soddisfazione di un interesse pubblico) e l’organizzazione
di imprese che esistono in quanto sono funzionali alla soddisfazione
dello stesso interesse pubblico.
Né si può ritenere che tale raccordo sia raggiunto con la
determinazione dei tetti di remunerazione provvisori, che
permetterebbero alle imprese di organizzarsi; l’esistenza
stessa di tetti di remunerazione provvisori e definitivi
dà ragione del differente rilievo e della diversa incidenza
sulla vita delle strutture accreditate, in quanto imprese.
Si deve quindi concludere nel senso che le aziende sanitarie
hanno novanta giorni, dopo l’approvazione da parte della
Giunta Regionale del DIEF, per la fissazione dei tetti di
spesa definitivi e che sia illegittimo l’esercizio di questo
potere dopo l’indicato termine.
Nella specie il DIEF del servizio sanitario regionale e
di riparto del fondo sanitario regionale è stato approvato
dalla Giunta Regionale con la delibera 24 agosto 2005 n.1226,
pubblicata sul Bollettino ufficiale del 7 settembre 2005;
i tetti di remunerazione per l’assistenza medico-specialistica
ambulatoriale da parte di professionisti e strutture provvisoriamente
accreditate sono stati fissati dall’Azienda Sanitaria Taranto
1 con la delibera 9 gennaio 2006 n. 20 oltre il termine
di tre mesi dalla data indicata, quindi illegittimamente.
Si deve peraltro precisare che la fissazione del tetto di
remunerazione a tariffa intera, cioè del cosiddetto “montante”
quale limite fino al quale è corrisposta la tariffa intera
non è lesiva,in quanto non è certamente lesivo che un certo
volume di prestazioni sia compensato a tariffa intera. E’
invece lesivo che un ulteriore volume di prestazioni sia
remunerato con regressioni tariffarie e che le ulteriori
prestazioni non siano affatto remunerate (o siano remunerate
in misura drasticamente ridotta ex art.17 ,comma due,della
legge regionale n.14 del 2004); questo è il contenuto della
determinazione relativa al tetto invalicabile.
III - L’Amministrazione resistente,in una ampia e articolata
memoria,contesta le conclusioni sopra illustrate affermando
che:
a) l’art.2 comma 3 della legge n.241 del 1990 non si applica
nell’ordinamento regionale;
b) se la norma indicata fosse applicabile nell’ordinamento
regionale,il decorso del termine di novanta giorni non renderebbe
illegittimo l’esercizio del potere.
Il Collegio non ritiene di poter condividere tali affermazioni.
La previsione di un termine per la conclusione del procedimento,in
assenza della individuazione di uno specifico termine da
parte dell’amminstrazione competente in relazione alle peculiarità
di ogni procedimento,consente al complesso normativo di
passare dal novero delle norme mimus quam perfectae al novero
delle norme perfectae,consente cioè alla norma di acquisire
il contenuto che le permette di incidere sulla realtà giuridica,di
conformarla e non di indirizzarla verso un lontano obiettivo,raggiungibile
solo grazie ad apporti solo eventuali.
Questa,infatti,sarebbe la funzione di una norma che si limitasse
a prevedere la necessità della previsione,in altra sede,del
temine per la definizione del procedimento;si tratterebbe
di una norma monca,bisognosa di eterointegrazione.
Altro aspetto è quello relativo all’ostacolo all’applicazione
dell’art.2 comma 3 della legge n.241 del 1990 derivante
dalla diversità degli ordinamenti.
Innanzi tutto si deve considerare che la pluralità degli
ordinamenti si risolve nella unicità dell’ordinamento nazionale
(volendo rimanere nella realtà nazionale),in base all’art.5
della Costituzione.
Tale conclusione può essere giustificata alla luce della
interpretazione analogica ,che permette di applicare una
norma,cui si riconosca capacità espansiva,oltre il caso
espressamente disciplinato,sicchè ben si può applicare una
norma dell’ordinamento nazionale nell’ambito dell’ordinamento
regionale.
Seguendo un diverso percorso è giunta allo stesso risultato
la Corte Costituzionale quando, tenendo conto dello schema
di distribuzione dei poteri legislativi fra Stato e Regioni
adottato dal nuovo testo dell’art.117 (impostato sulla enumerazione
delle competenze statali e sulla residualità delle competenze
regionali),ha individuato meccanismi di flessibilità che
salvaguardano l’unità e l’indivisibilirà della Repubblica
.e quindi dell’ordinamento nazionale.Così la sentenza n.303
del 2003 ha ritenuto che ,in base all’art.118 della Costituzione,la
esistenza di interessi di carattere generale estesi a tutto
il territorio della Repubblica giustifica l’assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato in applicazione
del principio di sussidiarietà e quindi la disciplina delle
stesse con legge statale per assicurare interessi unitari.
Sostanzialmente nello stesso senso si muove la sentenza
n.307 del 2003,che,riconducendo lo sviluppo dei sistemi
di telecomunicazione alla libertà di espressione e quindi
al pieno sviluppo della persona umana (compito affidato
alla Repubblica dall’art.3 della Costituzione), ha ritenuto
inderogabili da parte della regione (pur potendo la regione
adottare diposizioni maggiormente protettive della salute
della popolazione) i valori soglia di esposizione ai campi
elettrici,magnetici ed elettromagnetici (limiti di esposizione,valori
di attenzione ed obiettivi di qualità definiti come valori
di campo);questo perché la sintesi dell’interesse generale
attinente allo specifico profilo della libertà di espressione
e degli altri interessi pubblici coinvolti,per la necessaria
unitarietà della disciplina,non può che spettare allo Stato.
Infine,” last but not least”,non si può tacere che il dovere
dell’amministrazione di concludere entro un ragionevole
lasso di tempo il procedimento può essere ricompreso nell’ambito
dei principi fondamentali che regolano una civile convivenza
e quindi ricondotto (quale limite derogabile dalla specifica
normazione in vista delle peculiarità dello specifico procedimento)
alla previsione dell’art.117,comma secondo lett.m),della
Costituzione,cioè ai diritti civili che devono essere inderogabilmente
assicurati in tutto il territorio nazionale.
Quanto agli effetti che l’inutile decorso del termine di
novanta giorni ha sulla legittimità del provvedimento successivamente
adottato dall’amministrazione,si osserva che la conclusione
raggiunta in ordine all’irrilevanza dell’inutile decorso
di detto temine nella sentenza delle Sezioni Unite Civili
della Cassazione 27 aprile 2006 n.9591 e nelle sentenze
del giudice amministrativo da questa richiamate non può
essere applicata nella specie.Nella situazione in esame
il potere-dovere dell’amministrazione attiene alla adozione
di atti sulla base dei quali i destinatari degli stessi
devono programmare la propria attività,organizzare la propria
impresa,sicchè è evidente la necessità che tali atti intervengano
tempestivamente e per contro l’inutilità di atti formati
quando non possono più svolgere la funzione loro affidata,quando
sugli stessi non può essere fondato alcun programma.
L’attribuzione all’amministrazione del lasso di tempo di
novanta giorni per adottare le proprie determinazioni,dopo
l’approvazione da parte della Giunta Regionale del documento
annuale e triennale di indirizzo economico funzionale del
servizio sanitario regionale e di riparto del fondo sanitario
regionale,con la sanzione della illegittimità per il provvedimento
adottato successivamente (cioè con l’attribuzione di natura
decadenziale al termine) appare come una ragionevole sintesi
delle esigenze dell’amministrazione e di quelle delle strutture
private.
Nel senso della illegittimità del provvedimento non adottato
tempestivamente,peraltro,si è orientata unanimemente la
giurisprudenza amministrativa;anche la sentenza dell’Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato n.8 del 2006,che ha ritenuto
tempestiva e quindi non illegittima la determinazione dei
tetti di spesa intervenuta nel luglio dell’anno di riferimento;nella
specie l’atto impugnato ha fissato nel gennaio del 2006
i tetti di spesa per l’anno precedente.
IV – All’annullamento della deliberazione impugnata consegue
l’invalidità dei contratti sulla stessa fondati,in applicazione
del principio sancito dall’art.23 del codice civile.
Di tale invalidità conosce il giudice amministrativo atteso
che l’art.7 della legge n.205 del 2000 gli attribuisce il
potere di disporre anche la reintegrazione in forma specifica
nelle vicende in cui ha giurisdizione (esclusiva e di legittimità)
e quindi il potere di sanzionare l’invalidità dei contrattti
intervenuti,atteso che tale sanzione costituisce il tratto
necessario per giungere alla reintegrazione in forma specifica
(ove possibile).
A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso.
Sono assorbiti gli altri motivi.
Sussistono valide ragioni per disporre la compensazione
delle spese.
Sentiti i difensori in ordine alla definizione nel merito
del giudizio, ai sensi degli artt. 3 e 9 della Legge n.
205 del 2000;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Seconda
Sezione di Lecce
accoglie il ricorso indicato in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 17 maggio
2006
Dott. Antonio Cavallari – Presidente Estensore
Pubblicata il 20 maggio 2006
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