T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III BIS - Sentenza 2 maggio 2006 n. 3071 Pres. Corasaniti, Est. Lundini L.M. Cuneo (Avv. L. Ghenga) c/ Ministero dell’isruzione, dell’Università e della Ricerca (Avv. dello Stato)

1. Giustizia amministrativa- Ricorso contro il silenzio-rifiuto- Art. 21bis l. 1034/71- Esperibilità- In tema di interessi legittimi- Sussiste- In tema di diritti soggettivi- Esclusione- Ragioni.

2. Giurisdizione e competenza- Controversie in tema di riconoscimento di borse di studio a medici specializzandi- Giurisdizione del giudice amministrativo- Non sussiste- Ragioni.

1. Il ricorso contro il silenzio-rifiuto ex art. 21bis l. 1034/71 è esperibile solo in tema di interessi legittimi e non di diritti soggettivi, tutelabili recta via, con azione declaratoria e di accertamento, senza intermediazione dell’impugnativa contro il surrogato del provvedimento autoritativo, ossia il silenzio–rifiuto. Diversamente, peraltro, ne deriverebbe l’applicazione, difficilmente giustificabile, dei termini ridotti per proporre tale ricorso (di un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento), anche nei riguardi di posizioni soggettive normalmente tutelabili entro ben più ampi termini prescrizionali.

2. Non rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie sulla corresponsione di una borsa di studio a favore dei medici specializzandi, avendosi riguardo, tanto ai sensi della normativa comunitaria che del D. Lgs. 257/91 o D. Lgs. 370/99, a situazioni di diritto soggettivo, in presenza di requisiti normativamente stabiliti. Né tantomeno è configurabile giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul presupposto che l’attività prestata dagli specializzandi sia qualificabile come servizio pubblico ex art. 33 co. 2 d. lgs. 80/98[1]; ciò difatti è da escludersi essendo tale attività di mero supporto al servizio reso dalla strutture pubbliche e destinata a soddisfare, in via diretta, esigenze formative proprie degli stessi medici e, solo in via mediata, l’interesse pubblico all’esistenza di personale medico qualificato. Peraltro, pur se si riconoscesse tale natura, a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale n.204/04, la giurisdizione esclusiva andrebbe esclusa quando, come nella specie, la controversia investa un diritto soggettivo non inciso da potere discrezionale della p.a. né ricollegabile a un rapporto di concessione di pubblico servizio ed avente ad oggetto un corrispettivo[2].

_________________________________ [1] Così Tar Lazio-Roma , Sez. IIIbis, 27 giugno 2002 n. 5927. [2]Così anche Cass.- Sezioni unite, Sentenza 4 febbraio 2005 n. 2203.

REPUBBLICA ITALIANA In Nome del Popolo Italiano Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione III bis, composto dai Signori: GiulioSaverio Corasaniti Presidente Giulio Amadio Consigliere Domenico Lundini Cons. rel. est. ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 11788 del 2005, proposto dalla Dott.ssa Laura Maria Cuneo, rappresentata e difesa dall’Avv. Lilia Grenga, presso lo studio della quale è elettivamente domiciliata, in Roma,Via A. Chinotto n. 1; contro Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato; per l’annullamento del silenzio-rifiuto opposto dall’autorità intimata e diffidata con formale atto di diffida notificato in data 1° agosto 2005 alla corresponsione della borsa di studio relativa al medico, ammessoalla frequenza della scuola di specializzazine, secondo la normativa di cui al DPR 10.3.1982; nonché per l’annullamento nei limiti dell’iteresse della ricorrente, del Decreto 14.2.2000 del MURST, nella parte in cui dispone che la corresponsione della borsa di studio in argomento riguarda soltanto i destinatari di sentenze passate in giudicato; e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad aver riconosciuta la corresponsione della borsa di studio prevista dalla legge n. 370/99 maggiorata di interessi e della rivalutazine monetaria a far data dall’insorgenza del credito sino a quella dell’effettivo soddisfo; ed in via gradata per il risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a causa della mancata ottemperanza dello Stato Italiano all’obbligo imposto dalla normativa comunitaria; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva dell’Amministrazione; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, per la Camera di Consigliodel 16.2.2006, il Consigliere D. Lundini; Uditi, alla Camera di Consiglio predetta, gli Avv.ti come da verbale; Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue; FATTO E DIRITTO Con il ricorso in esame l’istante impugna, in via prioritaria, il silenzio rifiuto che si sarebbe formato a seguito di diffida rivolta al Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca per la corresponsione della borsa di studio che l’interessata stessa assume spettarle in qualità di medico ammesso ad una scuola di specializzazione secondo la normativa di cui al DPR n. 162/1982. Ciò stante, il Collegio reputa anzitutto di dover appena far cenno alla problematica relativa alla dubbia configurabilità di un silenzio rifiuto in tema di diritti soggettivi (quali sono quelli di cui si controverte). Al riguardo, si deve infatti rilevare che anche dopo l’introduzione, per effetto della legge n. 205/2000, dell’art. 21 bis della legge n. 1034/1971, la giurisprudenza amministrativa (vedi, ad es., TAR Campania, NA, n. 18515 del 7.12.2004) ha pacificamente ritenuto che il ricorso contro il silenzio rifiuto in senso proprio è esperibile solo in tema di interessi legittimi e non di diritti soggettivi, i quali ultimi sono invero tutelabili “recta via”, con azione declaratoria e di accertamento, peraltro non ostacolata da eventuali atti meramente paritetici, e quindi senza intermediazione dell’impugnativa mossa contro il surrogato del provvedimento autoritativo, costituito dal silenzio rifiuto. A conclusioni non diverse, ad avviso del Collegio, si deve giungere anche in presenza delle modifiche legislative poste dall’art. 6 bis della legge n. 80/2005, altrimenti non vedendosi la ragione di una tutela da azionarsi, contro il silenzio dell’Amministrazione, entro termini ridotti (un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento), ai sensi del comma 5 dell’articolo predetto, ove riferita anche a posizioni soggettive normalmente e pienamente tutelabili entro ben più ampi termini prescrizionali. Dall’approfondimento della questione il Collegio ritiene tuttavia di poter prescindere, in quanto l’istante ha comunque proposto, in ricorso, anche una domanda di accertamento e condanna, sulla base della normativa di fonte comunitaria e della legge n. 370/1999, per il riconoscimento del compenso per la frequenza della scuola di specializzazione medica a titolo di diritto soggettivo perfetto di natura patrimoniale. In proposito l’Amministrazione eccepisce plausibilmente (a fronte di una specializzazione conseguita nel 1989 e della relativa borsa di studio rivendicata nel 2004/2005) la prescrizione, ma il Collegio ritiene che la relativa questione (risolvendosi in profili d’infondatezza della domanda) debba recedere al cospetto della questione di giurisdizione, dal momento che quest’ultima, nel processo amministrativo, ha precedenza su ogni altra questione, sia di merito sia pregiudiziale, attenendo al momento fondamentale relativo al corretto instaurarsi del rapporto (cfr. CdS, V, 28.4.1999, n. 497 e TAR Basilicata 18.12.2002, n. 1014). In ordine, dunque, all’ambito cognitorio del giudice adito, ritiene il Collegio che nella specie debba dichiararsi il difetto di giurisdizione, alla stregua delle seguenti considerazioni. Il riconoscimento, invero, di una borsa di studio a favore dei medici specializzandi riveste, tanto ai sensi della normativa comunitaria che del D.Lgs. n. 257/1991 o del D.Lgs. n. 370/99 (invocati dalla ricorrente medesima), natura di diritto soggettivo, in presenza dei requisiti normativamente stabiliti (C.S. VI, 23 settembre 2002, n. 4824; TAR Lazio, sez. III - bis, 17 luglio 2001, n. 6691; TAR Lazio, sez. III - bis, 27 giugno 2002, n. 5927; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 19 ottobre 2001, n. 6270). Vero è che in giurisprudenza si è a volte ritenuto che questo tipo di controversie rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Tale posizione è stata sostenuta in passato anche da questa Sezione, in relazione all'art. 7 della legge 205 del 2000, che modifica l'art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80: ciò sul presupposto che la formazione del medico europeo debba essere qualificata come servizio pubblico, in quanto consistente in un'attività di istruzione svolta dalla pubblica amministrazione per fornire ai partecipanti un'utilità di carattere strumentale, da spendere nell'esercizio della professione in qualunque luogo dell'Unione (TAR Lazio, Sez. III bis, 27 giugno 2002, n. 5927; cfr. altresì C.S. VI, 09 febbraio 2004, n. 445). Ma successivamente questa Sezione ha escluso la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in questa materia (TAR Lazio, sez. III bis, 09 luglio 2003, n. 6112 e n. 3931 del 18.5.2005). Questa impostazione, accolta anche nella giurisprudenza del giudice ordinario (Tribunale Catania, 28 febbraio 2004; Tribunale Roma, 14 giugno 2004), va confermata in linea di principio. In primo luogo va osservato infatti che i Decreti legislativi precitati escludono che durante la frequenza della scuola di specializzazione possa determinarsi la costituzione di un rapporto d'impiego (pubblico o privato), o di un lavoro parasubordinato; e del resto non può essere ravvisata una relazione sinallagmatica di scambio tra la suddetta attività e gli emolumenti previsti dalla legge a favore degli specializzandi, che sono destinati a sopperire alle esigenze materiali per l'impegno posto dagli interessati nell'attività rivolta alla loro formazione, e pertanto considerati dalla legge come borse di studio (Cassazione civile, sez. I, 16 settembre 1995, n. 9789; Tribunale Reggio Calabria, 14 agosto 2003). In secondo luogo, va osservato che l'attività prestata nell'ambito del corso è volta a soddisfare esigenze formative proprie degli stessi medici e, per altro verso, è meramente strumentale e di supporto rispetto al servizio reso dalle strutture pubbliche; mentre è connaturale alla nozione di "pubblico servizio" ai sensi dell'art. 33, comma 2, lett. e) D.Lgs. 80/98, la necessaria destinazione dello stesso ad una platea indifferenziata di utenti e non certo ad un numero assai ristretto di soggetti che usufruiscono di quel servizio per soddisfare, in via diretta, il loro personale interesse (esercitare la professione di medico specializzato) e, solo in via mediata, l'interesse pubblico all'esistenza di personale medico qualificato (cfr. TAR Puglia, Sez. I, 19 marzo 2003, n. 1270). Peraltro, anche qualora si volesse accedere ad una diversa ricostruzione della natura dell'attività svolta dagli specializzandi, risulterebbe comunque assorbente e decisiva la posizione assunta di recente dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con la sentenza 4 febbraio 2005, n. 2203, i cui argomenti sono pienamente condivisi dal Collegio. Questa sentenza muove dalla premessa che, nei casi come quello in esame, viene in rilievo un diritto soggettivo nascente dalle direttive comunitarie (come interpretate dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia), e non un interesse legittimo che presuppone una scelta discrezionale dell'Amministrazione. Resta quindi esclusa la configurabilità della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto la Corte costituzionale ha recentemente dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7, lettera a), della legge 21 luglio 2000, n. 205, ripristinando in materia i previgenti criteri di riparto della giurisdizione (art. 5 della L. n. 1034/71), i quali escludono la possibilità di attribuire alla cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva un diritto soggettivo che, oltre a non essere inciso dall'esercizio di un potere discrezionale della P.A., non si ricollega a un rapporto di concessione di pubblico servizio ed ha comunque ad oggetto un corrispettivo. Ne risulta quindi confermato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta. Le conclusioni non mutano, identica essendo la posizione azionata e non vertendosi, come già detto, in ipotesi di giurisdizione esclusiva, anche ove si ponga l’accento sugli aspetti della domanda contenenti profili risarcitari per mancata tempestiva trasposizione di norme e principi comunitari, ovvero ove si abbia riguardo all’impugnativa del DM 14.2.2000 (di riconoscimento di un compenso ai soli destinatari di sentenze passate in giudicato), non trattandosi di normativa ostativa rispetto ad una posizione di diritto discendente dalla legge e non degradata dall’atto predetto. Il ricorso, conclusivamente, va dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione. Sussistono giusti motivi, tuttavia, per compensare le spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III bis, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Compensa le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 16.2.2006. Saverio Corasaniti– Presidente Domenico Lundini - Estensore