T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE II - Sentenza 28 aprile 2006 n. 3866 Pres. A. Onorato, est. U. Maiello Campanile Emanuele, (Avv. Nicola e Vittorio Brindisi) c. Comune di Grumo Nevano, (Avv. Antonio Sasso).

1. Edilizia e Urbanistica – Ordinanza di demolizione – In ordine ad un manufatto abusivo risalente nel tempo – Mancata indicazione delle ragioni di pubblico interesse alla demolizione dell’opera – Illegittimità.

2. Edilizia e Urbanistica – Ordinanza di demolizione – In ordine ad un manufatto abusivo risalente nel tempo – Obbligo della P.A. di indicare le ragioni di pubblico interesse alla demolizione dell’opera – Sussiste.

3. Edilizia e Urbanistica – Abusi edilizi - Potere sanzionatorio dell’Amministrazione Comunale – Decadenza o prescrizione ex art. 26 legge 765/1967 – Non sussiste.

1. E’ illegittima per difetto di motivazione l’ordinanza di demolizione emessa a distanza di molti anni dalla realizzazione dell’abuso, qualora nella stessa non siano esplicitate le ragioni di pubblico interesse, concreto ed attuale, che impongono il sacrificio di posizioni soggettive ormai consolidate (1) (2).

2. In presenza di un manufatto abusivo risalente nel tempo, si impone alla P.A., quand’anche attivata in buona fede dallo stesso proprietario del bene che presenti una d.i.a. per lavori di manutenzione del manufatto stesso, di dare conto delle prevalenti ragioni di interesse pubblico che giustifica, a distanza di tanti anni e nonostante l’integrazione del manufatto realizzato nel contesto edilizio - urbanistico di riferimento, l’emissione dell’ordinanza di demolizione.

3. Il termine quinquennale fissato dall'art. 26 della legge 6 agosto 1967 n. 765 è riferito all'esercizio del potere sostitutivo della autorità regionale al Sindaco (oggi dirigente) che sia inattivo nella repressione degli abusi edilizi, ma non è estensibile all'esercizio dei poteri repressivi che rientrano nella competenza propria del Sindaco: sicchè l’applicazione, da parte dell’Amministrazione comunale, delle doverose misure ripristinatorie, non può ritenersi soggetta a termini di decadenza o prescrizione.

_____________________________________ (1) Fattispecie un cui il manufatto abusivo, di cui era stata ingiunta la demolizione, era stato edificato quasi quaranta anni prima dell’emissione, da parte del Comune, della relativa ordinanza di demolizione.

(2) Cfr. Consiglio Stato, sez. V, 1 ottobre 2001, n. 5178; Sez. V, 11 febbraio 1999 n. 144, sez. V, 11 febbraio 1999, n. 143; sez. V, 19 marzo 1999, n. 286; sez. V, 14 ottobre 1998, n. 1483 ; sez.V, 12 marzo 1996, n.247; sez. V, 30 marzo 1994, n. 192; Tribunale Amministrativo Regionale LAZIO ROMA, Sez. II, 27 aprile 2005, n. 3120; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 12 aprile 2005, n. 530; T.A.R. Abruzzo L'Aquila, 17 settembre 2003, n. 799; TAR Piemonte 18 dicembre 2002 n. 2059; T.A.R. Marche, 29 agosto 2003, n. 976; T.A.R. Sardegna, 6 maggio 2003, n. 542.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania Sezione Seconda composto dai Signori Magistrati: Dott. Antonio Onorato Presidente Dott. Andrea Pannone Consigliere Dott. Umberto Maiello Primo Ref. est. ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 6332.2001 proposto da CAMPANILE Emanuele, rappresentato e difeso dagli Avv. Nicola e Vittorio Brindisi ed elettivamente domiciliato in Napoli al viale Maria Cristina di Savoia n°3 presso l’Avv. Kivel Mazuy Wanda; contro il COMUNE DI GRUMO NEVANO, in persona del Sindaco pro – tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Sasso, con il quale elettivamente domicilia in Napoli alla via Toledo n°156; con l’intervento ad opponendum di ANDREA CHIACCHIO, CAROLINA IAVARONE, rappresentati e difesi dagli Avv. Gennaro Improta e Antonio Casaburi ed elettivamente domiciliati presso il primo difensore in Napoli al c.so Umberto I n°58; per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia - dell’ordinanza di demolizione n°21 – prot.llo 6307 dell’11.4.2001 emessa dal Comune di Grumo Nevano. - di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e l’intervento ad opponendum dei controinteressati Andrea Chiacchio e Carolina Iavarone. Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 20 Aprile 2006 il dott. Umberto Maiello; Uditi altresì gli avvocati come da verbale d’udienza. Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO L’immobile oggetto di ingiunzione a demolire, sito in Grumo Nevano alla via Cimmino n°42, è stato realizzato agli inizi degli anni 60 in virtù di concessione edilizia rilasciata in data 6.7.1962 in favore di Palmieri Rosa e Palmieri Sofia ed è composto da un seminterrato, un primo ed un secondo piano. Una parte del suddetto fabbricato, vale a dire l’appartamento al primo piano, una parte del cantinato ed i diritti comuni, venne acquistata, in data 1.6.2000, dal ricorrente. Questi, con comunicazione del 30.10.2000, denunciava l’esecuzione di lavori di manutenzione ai sensi della legge 662/1996. Di contro, il Comune di Grumo Nevano, in data 12.4.2001, notificava l’ordinanza di demolizione oggetto di gravame, sul presupposto della realizzazione dell’intero corpo di fabbrica in difformità dalla originaria licenza edilizia rilasciata in data 6.7.1962. Avverso il precitato provvedimento, con il gravame in epigrafe, la parte ricorrente ha articolato le seguenti censure: 1) eccesso di potere per errore di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, violazione della legge 241/1990: Nella prospettiva attorea, non sussisterebbero, in fatto, le contestate difformità, riduttivamente incentrate sulla sola comparazione dei grafici allegati all’originaria concessione edilizia con quelli esibiti a corredo della d.i.a.; L’Ente intimato avrebbe agito in spregio delle disposizioni sulla trasparenza degli atti amministrativi, compendiate nella legge 241/1990, impedendo, in tal modo, alle parti ricorrenti di conoscere le concrete ragioni poste a fondamento dell’avversato titolo ingiuntivo. 2) eccesso di potere – errore di diritto. Violazione della legge 1150/1942. Art. 25 della legge 1150/1942 in correlazione con l’art. 28 della legge n°689 del 24.11.1981. Il potere repressivo sarebbe perento, essendo oramai decorsi più di cinque anni dalla dichiarazione di abitabilità o di agibilità intervenuta il 1971. Ad ogni buon conto sarebbe inammissibile un ordine di demolizione disposto a quasi 40 anni di distanza dalla costruzione del manufatto. 3) eccesso di potere – errore di diritto. Violazione dell’art. 28 del vigente regolamento edilizio con annesso programma di fabbricazione del 18.10.1976. In aderenza a quanto espressamente prescritto dal locale regolamento edilizio, la verifica di conformità del manufatto alla licenza edilizia sarebbe già stata effettuata dal Comune al momento del rilascio della dichiarazione di abitabilità, sicchè la rinnovata valutazione dei medesimi profili, posta a fondamento dell’impugnata ordinanza di demolizione, risulterebbe in contrasto con il principio del ne bis in idem. L’Amministrazione avrebbe dovuto attivarsi d’ufficio per sanare il manufatto, attesa la sua attuale conformità al regime urbanistico di zona. Resistono in giudizio il Comune di Grumo Nevano ed i controinteressati Andrea Chiacchio e Carolina Iavarone, che, all’uopo, hanno spiegato intervento ad opponendum. Con ordinanza n°3534/2001 dell’11.7.2001, questo Tribunale, in accoglimento della domanda cautelare proposta dal ricorrente, ha sospeso l’efficacia dell’atto impugnato. All’udienza del 20 aprile 2006, il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO Il ricorso è fondato e, pertanto, merita accoglimento. Segnatamente, vanno condivise le censure con cui la parte ricorrente si duole della insufficienza del corredo motivazionale dell’atto impugnato, inidoneo a disvelare in modo compiuto le ragioni giustificatrici poste a sostegno dell’avversata demolizione. Invero, rilievo dirimente assume, a giudizio del Collegio, il lungo tempo trascorso – quasi quarant’anni - tra il momento della consumazione dell’abuso e l’attivazione del procedimento repressivo volto alla riduzione in pristino dello stato dei luoghi, cui non può non correlarsi, ancorché in via di eccezione, un obbligo di puntuale esternazione del particolare interesse pubblico a presidio del quale si pone la misura ripristinatoria tardivamente adottata. Vale ribadire, giusta quanto già evidenziato in narrativa, che il fabbricato de quo è stato eretto in esecuzione della concessione edilizia rilasciata in data 6.7.1962 ed è stato dichiarato abitabile con decorrenza dal giorno 29.3.1971. In ragione delle risultanze istruttorie, quali desumibili anche dagli accertamenti tecnici espletati in loco da personale dell’Ente resistente, appare acclarata, in fatto, la contestata difformità del fabbricato dal sopra menzionato titolo concessorio in relazione a plurimi profili, afferenti alla collocazione in sito del corpo di fabbrica ovvero alla sua consistenza planimetrica ed altimetrica. Ciò nondimeno, non può essere sottaciuto che gli Uffici comunali hanno inspiegabilmente omesso nell’arco di circa quarant’anni di esercitare i necessari poteri di controllo e di vigilanza su quanto realizzato, ingenerando con siffatta deprecabile condotta un ragionevole affidamento, maturato quantomeno nei successivi aventi causa dei responsabili dell'abuso, in ordine alla conformità urbanistico/edilizia del manufatto oggetto di ingiunzione demolitoria. D’altronde, sotto il profilo da ultimo evidenziato, giova osservare che l’attivazione del procedimento è stata occasionata solo dalla presentazione, da parte del ricorrente, di una d.i.a. per la l’esecuzione di lavori di manutenzione, cui erano stati allegati – in evidente buona fede – grafici di progetto che riflettevano le difformità oggetto di contestazione. Orbene, vale premettere che questa stessa Sezione ha ripetutamente fatto applicazione di quel diffuso e condiviso orientamento giurisprudenziale secondo cui non vi è margine per apprezzamenti discrezionali nell’esercizio del potere repressivo di un abuso edilizio, trattandosi di atto dovuto da intendersi sufficientemente motivato con l'accertamento dell'abuso medesimo, essendo "in re ipsa" l' interesse pubblico alla sua rimozione ( cfr. T.A.R. Campania, Sez. IV, 24 settembre 2002, n. 5556; 4 luglio 2001, n. 3071; Consiglio Stato, sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2529), sicchè la constatata esecuzione dell'opera, in totale difformità dalla concessione o in assenza della medesima, giustifica, di per se stessa, la spedizione della misura della demolizione. Mette però conto evidenziare che il descritto assetto ermeneutico è stato recepito in relazione agli ordinari schemi legali, evidentemente congegnati sulla scorta di uno sviluppo ordinario e tempestivo del potere repressivo dell’Amministrazione, rispetto al quale costituisce un oggettivo profilo di novità l’epoca risalente dell’abuso che si intende sanzionare, tanto più se gli effetti del suddetto procedimento – a cagione di un abnorme ritardo nell’accertamento e nella repressione – vengono ( inevitabilmente ) a prodursi nella sfera di un soggetto diverso dall’autore dell’abuso. Sul punto, vale subito osservare che, contrariamente a quanto dedotto dal ricorrente, il termine quinquennale fissato dall'art. 26 della legge 6 agosto 1967 n. 765 è riferito all'esercizio del potere sostitutivo della autorità regionale al Sindaco (oggi dirigente) che sia inattivo nella repressione degli abusi edilizi, ma non è estensibile all'esercizio dei poteri repressivi che rientrano nella competenza propria del Sindaco (Sez. V, sent. n. 20 del 05-01-1984,), sicchè l’applicazione, da parte dell’Amministrazione comunale, delle doverose misure ripristinatorie, non può ritenersi soggetta a termini di decadenza o prescrizione. Ciò nondimeno, al decorso del tempo non va accordata una valenza del tutto neutra: piuttosto, in siffatte evenienze, caratterizzate dalla tardiva attivazione dei rimedi sanzionatori apprestati dall’ordinamento, non è possibile obliterare, ove il ritardo raggiunga dimensioni oggettivamente intollerabili, l’emersione di aspettative di conservazione che il lungo lasso temporale e la divisata inerzia degli organi di vigilanza valgono progressivamente a sedimentare nella sfera giuridica degli interessati. Invero, alla stregua del principio generale di tutela dell’affidamento, le suddette aspettative acquisiscono rilevanza e dignità giuridica e, pertanto, riflettono un’ontologica attitudine ad interagire con la contrapposta esigenza di rimozione dell’abuso, rendendo in tal modo più ampio e complesso, rispetto al modello legale tipico, il quadro di interessi che il provvedimento dell’Amministrazione dovrà ordinare in un assetto giuridico logico e coerente. Sul piano formale, ne discende il logico corollario della enucleazione di un puntuale obbligo di motivazione, attraverso cui l’Amministrazione procedente dovrà rendere esplicite, ogni qualvolta venga accordata preferenza all’opzione di tipo sanzionatorio, le ragioni di pubblico interesse, concreto ed attuale, che impongono il sacrificio di posizioni soggettive ormai consolidate (Cfr. Consiglio Stato, sez. V, 1 ottobre 2001, n. 5178; Sez. V, 11 febbraio 1999 n. 144, sez. V, 11 febbraio 1999, n. 143; sez. V, 19 marzo 1999, n. 286; sez. V, 14 ottobre 1998, n. 1483 ; sez.V, 12 marzo 1996, n.247; sez. V, 30 marzo 1994, n. 192; Tribunale Amministrativo Regionale LAZIO ROMA, Sez. II, 27 aprile 2005, n. 3120; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 12 aprile 2005, n. 530; T.A.R. Abruzzo L'Aquila, 17 settembre 2003, n. 799; TAR Piemonte 18 dicembre 2002 n. 2059; T.A.R. Marche, 29 agosto 2003, n. 976; T.A.R. Sardegna, 6 maggio 2003, n. 542). Tale indirizzo assume vieppiù rilievo nel caso di specie, in cui risulta provato che la responsabilità della costruzione abusiva non poteva in alcun modo essere fatta risalire al ricorrente, ma soltanto alla condotta dell’originario proprietario dell'immobile, oramai risalente nel tempo. Donde, a fronte del ragionevole affidamento ingenerato nel ricorrente circa la regolarità del manufatto successivamente qualificato abusivo, ulteriormente radicato dal successivo rilascio finanche della dichiarazione di abitabilità, appare del tutto inappagante l’opzione privilegiata dal Comune di Grumo Nevano di esaurire nella riduttiva prospettiva di riscontro giuridico formale l’ambito cognitivo del procedimento de quo. Di contro, rifuggendo da ogni deprecabile automatismo, si imponeva alla suddetta Amministrazione, attivata in buona fede dallo stesso ricorrente che aveva presentato una d.i.a. per lavori di manutenzione, di dare conto delle prevalenti ragioni di interesse pubblico che giustificavano, a distanza di tanti anni e nonostante l’integrazione del manufatto realizzato nel contesto edilizio - urbanistico di riferimento, il ricorso alla comminata sanzione ripristinatoria. Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, non è irragionevole pretendere una motivazione "rafforzata" che, alla stregua delle divisate emergenze processuali, rifletta, oltre alle norme urbanistiche violate, anche eventuali e non comprimibili ragioni sostanziali di interesse pubblico, necessariamente attuali e concrete, legate alla necessità di preservare un equilibrato ed ordinato sviluppo del territorio, sì da rendere recessive le confliggenti aspettative di conservazione maturate dalla parte ricorrente. Per completezza, va precisato che siffatte ragioni non potranno giammai ridursi alla sola esigenza di salvaguardare gli interessi del proprietario confinante, restando evidentemente sullo sfondo i rapporti interprivati, la cui composizione non rientra nel fuoco della decisione. Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va accolto con assorbimento degli ulteriori motivi di gravame e, per l’effetto, s’impone l’annullamento dell’atto impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare le spese processuali. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Seconda Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 20 aprile 2006.