REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione III^ composto da Amedeo Urbano - Presidente Antonio Pasca - Componente Roberto Maria Bucchi - Componente ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 468 del 2004 proposto da Sagaria Rossi Camillo, in proprio e quale erede avente causa di Petrilli Rosa, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Spada e Antonella Iacobellis ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultima in Bari alla Via Dante Alighieri n. 193; CONTRO - Azienda Nazionale Autonoma delle Strade s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato presso i cui uffici domicilia ope legis; nonché contro - Ingg. Carriero & Baldi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Sergio Como e Francesco Semeraro ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Bari alla Via Abate Gimma n. 73; per l’accertamento - dell’assenza di un efficace provvedimento di occupazione definitiva seguente all’emissione, in data 1/2/90, da parte del Prefetto della Provincia di Foggia del decreto n. 374/AES di occupazione temporanea di parte dell’appezzamento di terreno sito in agro di Lucera (FG), contrada “Posta del Colle” in catasto al fl. 48 p.lle nn- 114-116 e 103 ex 23 e, in data 18/7/90, de decreto n. 5048 di occupazione temporanea di parte di altro apprezzamento di terreno sito in agro di Lucera alla contrada “Posta del Colle” in catasto al fl. 48 p.lla n. 91, e dell’appezzamento di terreno limitrofo in ditta “Demanio Pubblico della Regione Puglia” in catasto alla partita n. 166281, zona 78, fl. n. 48, part. 22, della superficie complessiva di ha. 1.10.00 affidato in concessione alla Sig.ra Petrilli, su richiesta dell’A.N.A.S. – Compartimento della viabilità di Bari per l’esecuzione dei lavori di adeguamento ed ammodernamento del tronco Lucera-Foggia 2° lotto dal Km. 323+758 al Km. 332+675 della SS. 17; - dell’inefficacia dei suddetti decreti di occupazione temporanea emessi dal Prefetto della Provincia di Foggia al momento della loro esecuzione poiché avvenuta oltre il termine di efficacia di tre mesi dalla loro emanazione come previsto dall’art. 20 L. n. 865/71 e conseguentemente dell’illecita immissione nel possesso dell’A.N.A.S. nei terreni de quibus; nonché per la condanna - dell’A.N.A.S. s.p.a. e della Ingg. Carriero & Baldi s.p.a., quest’ultima quale ditta esecutrice delle opere, al risarcimento del danno; Visto il ricorso e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’A.N.A.S. e della - Ingg. Carriero & Baldi s.p.a.; Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il Cons. Antonio Pasca; Uditi, altresì, per le parti, gli Avvocati come da verbale; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue: FATTO Con il ricorso in esame il ricorrente chiede la condanna dell’Amministrazione intimata, in solido con la ditta appaltatrice dei lavori, al risarcimento dei danni subiti a seguito della illegittima occupazione temporanea dei suindicati terreni (per asserita sopravvenuta inefficacia dei relativi decreti di occupazione temporanea) e della irreversibile trasformazione degli stessi in assenza di provvedimento definitivo di esproprio. Con decreti prefettizi n. 374/AES del 1/2/90 e n. 5048 del 18/7/90, l’A.N.A.S.-Compartimento della Viabilità di Bari è stata autorizzata all’occupazione temporanea dei terreni di che trattasi (in epigrafe dettagliamene descritti) per l’esecuzione dei lavori di ammodernamento e adeguamento del Tronco Lucera-Foggia. Il ricorrente afferma che l’occupazione dei terreni sarebbe avvenuta oltre lo scadere del termine di efficacia dei decreti (tre mesi dalla loro emanazione) e che la realizzazione delle opere e la irreversibile trasformazione sarebbero avvenute in assenza di un provvedimento definitivo di esproprio, con conseguente diritto del proprietario di conseguire il risarcimento del danno sia con riferimento all’illegittima occupazione, sia soprattutto con riferimento alla perdita del bene, con una quantificazione del danno che tenga conto della attività di coltivazione di girasoli che ivi si effettuava, nonché del maggior valore del terreno dovuto all’autorizzazione per il rilascio di concessione edilizia in deroga per insediamenti industriali, giusta delibera di C. C. di Lucera n. 193 dell’11/5/81). Il ricorrente asserisce che nonostante i plurimi solleciti in tal senso inoltrati nulla avrebbe ricevuto neppure a solo titolo di indennità dell’esproprio subito. Il ricorrente a supporto della pretesa azionata deduce: 1. violazione di legge in particolare dell’art. 20 L. n. 865/71. Si sono costituiti in giudizio l’A.N.A.S. s.p.a., nonché la Cariero & Baldi s.p.a. , contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso. All’udienza del 16 febbraio 2006 il ricorso è stato introitato per la decisione. DIRITTO Occorre innanzi tutto considerare se la questione proposta rientri o meno nell’ambito di giurisdizione del Giudice Amministrativo. La giurisdizione del Giudice Amministrativo per il caso di accessione invertita (occupazione acquisitiva o occupazione sostanziale) si supporta alla norma di cui all’art. 34 del D.Lgs. n. 80/98, riconfermato dall’art. 7 della legge 205/2000 e successive modificazioni, ritenendosi ricompresa nella giurisdizione esclusiva oltre al giudizio di annullamento del provvedimento illegittimo anche la cognizione del rapporto tra privato e Amministrazione, anche con riferimento ai comportamenti materiali che tale rapporto abbiano comunque conformato. Per il caso dell’occupazione usurpativa, esulando quest’ultima dall’ambito della nozione di urbanistica di cui al citato art. 34, va ritenuta invece la giurisdizione del Giudice Ordinario. Tale assetto, relativamente consolidato nella giurisprudenza, anche della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato (A.P. 4/03), deve essere riconsiderato alla stregua delle sentenze della Corte Costituzionale n. 281/2004 e n. 204/2004. In particolare quest’ultima sentenza della Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34 co.1 del D.Lgs. 80/98, come sostituito dall’art. 7 lett. b della legge 205/2000, nella parte in cui prevede la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo delle controversie aventi ad oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anzichè “gli atti e i provvedimenti” delle Pubbliche Amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati in materia di urbanistica ed edilizia. La Corte ha quindi escluso dalla giurisdizione del G.A. le controversie relative ai “comportamenti” ( materiali ) della P.A. che non costituiscano, neanche in via indiretta o mediata esercizio di poteri autoritativi. Rileva il Collegio che l’espressione “comportamenti” non si presenta di univoca lettura. Occorre infatti distinguere: a). i comportamenti che sono supportati direttamente ed immediatamente da un provvedimento amministrativo e autoritativo del quale costituiscono il momento attuativo o esecutivo (collegamento diretto o immediato); b). i comportamenti che presentano comunque un collegamento indiretto e/o mediato con un provvedimento amministrativo e che costituiscono quindi espressione dell’esercizio di poteri autoritativi e pubblicistici (collegamento indiretto o mediato); c). i comportamenti che si configurano solo formalmente ed apparentemente come tali solo in virtù dell’omessa e tempestiva attivazione dell’obbligo di provvedere da parte dell’Autorità Amministrativa rispetto ad adempimenti pubblicistici contemplati dall’Ordinamento ed attinenti all’esercizio di funzioni amministrative ovvero in relazione ai quali ricorrono o sussistono tutti i presupposti per l’esercizio del potere autoritativo, quali la norma attributiva del potere o la rilevanza pubblicistica dei fini perseguiti (collegamento funzionale e/o teleologico); d).meri comportamenti, nei quali - per l’assenza di un collegamento con un provvedimento amministrativo (diretto o indiretto) ed anzi con lo stesso esercizio della funzione amministrativa e di poteri autoritativi (funzionale) – viene in rilievo un rapporto caratterizzato da posizioni paritetiche e non condizionato in alcun modo dall’esercizio di poteri autoritativi, nell’ambito del quale il criterio di riferimento è costituito dal brocardo privatistico “neminem laedere” . L’ipotesi di cui alla lettera c) o del collegamento funzionale risulta efficacemente considerata nella decisione C.d.S. A.P. n. 7/2005, resa in fattispecie diversa (pretesa risarcitoria per danni da comportamento della P.A. per ritardo nell’evasione di istanze edilizie), ma di generale portata. La fattispecie in esame si presenta sotto tale profilo complessa, nel senso che vi sono ricompresse insieme due diverse ipotesi: quella dei terreni occupati in virtù di un decreto di occupazione d’urgenza - ancorché asseritamene inefficace - e oggetto di irreversibile trasformazione in assenza di provvedimento ablatorio, ipotesi riconducibile, quanto all’occupazione, alla categoria sub a e, quanto alla acquisizione, alla categoria sub c; (particelle 114, 116, 103 ex 23 del f.l. 48, nonché p.lla 91 del fl 48); quella dei terreni non contemplati nel piano particellare e quindi primi occupati e poi irreversibilmente trasformati in assenza di alcun formale provvedimento (riconducibili, sia per l’occupazione che per l’acquisizione, alla categoria sub c). Ritiene infatti il Collegio che sia ravvisabile la giurisdizione del Giudice Amministrativo anche per tale capo della domanda, per molteplici motivi. Anzitutto non bisogna trascurare che l’elemento volontaristico o negoziale – inteso come volontà di produrre determinati effetti nel mondo giuridico e di conformazione dei rapporti giuridici - costituisce elemento comune tanto al provvedimento amministrativo, quanto al comportamento, integrando un elemento di unificazione della fattispecie unitariamente considerata ed intesa come un tutto inscindibile. L’unicità di contesto, di contenuto negoziale e la medesimezza ed unicità dei fini perseguiti e realizzati (opere strutturali di contenimento), nonché infine l’esercizio di poteri autoritativi e di funzione pubblica nelle fattispecie complessivamente considerata costituiscono tutti elementi che inducono a ritenere, anche per tale parte, la giurisdizione del G.A., proprio in ragione del collegamento funzionale di tale comportamento con l’esercizio di funzione pubblica (collegamento funzionale di cui sub. c). A tale ipotesi invero sembra applicabile perfettamente il criterio di discrimine della giurisdizione efficacemente sintetizzato nella citata decisione A.P. 7/2005, che – ad avviso del Collegio – ha valore di principio di carattere generale: “Nella specie, però, non si è di fronte a della pubblica amministrazione invasivi dei diritti soggettivi del privato in violazione del neminem laedere (la fattispecie presa in considerazione dal citato art.34 nella parte dichiarata incostituzionale dalla Corte), ma in presenza delle diverse ipotesi del mancato tempestivo soddisfacimento dell’obbligo dell’autorità amministrativa di assolvere adempimenti pubblicistici, aventi ad oggetto lo svolgimento di funzioni amministrative”. Ritiene pertanto il Collegio che la questione in esame appartenga comunque alla giurisdizione dell’adito Giudice Amministrativo. Va altresì respinta e disattesa l’eccezione di prescrizione estintiva dell’eventuale credito. Ed invero risulta in atti provato che la ricorrente ha sollecitato e richiesto il risarcimento dei danni (ancorché in taluni casi indicati come “indennità” ) con raccomandate a.r. in date 16.4.92, 12.5.92, 2.7.92, 23.4.98, oltre che con raccomandate del legale in date 10.5.99,13.9.2001; la parte ricorrente ha inoltre proposto azione risarcitoria innanzi al Tribunale Civile di Lucera (r.g. 1087/99). Non ricorre quindi la prescrizione estintiva. Ricorrono nel caso in esame tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria in quanto non risulta neanche contestato che l’occupazione dei beni sia avvenuta in parte sulla base di decreti di occupazione temporanea già divenuti inefficaci per decorso dei termini ed in parte in assenza di provvedimento occupativi; è altrettanto pacifico e non contestato che vi sia stata la irreversibile trasformazione dei terreni attraverso la sistemazione del tratto di viabilità della SS. 17 Lucera-Foggia secondo lotto. Si verte dunque in tema di occupazione acquisitiva, con conseguente obbligo di risarcimento dei danni cagionati alla ricorrente. Ne in contrario appare condivisibile quanto affermato dalla resistente ingg. Carriero e Baldi S.p.a. secondo cui l’illegittimità o inefficacia dell’atto amministrativo non potrebbe automaticamente tradursi in comportamento illecito, che sarebbe ipotesi ulteriore e ben diversa. Osserva in proposito il Collegio che, in subiecta materia e secondo quanto oramai generalmente riconosciuto nell’ambito delle linee evolutive dell’azione risarcitoria, non solo il comportamento illecito (fatto o atto contra ius) può consistere in un atto o serie di atti amministrativi ovvero anche nella stessa mera omessa adozione di atti o provvedimenti, ma altresì elemento centrale della fattispecie va individuato nell’esigenza di garantire il risarcimento per equivalente e non già nella particolare connotazione dell’elemento psicologico in capo al soggetto che il danno ha prodotto, secondo il noto brocardo “cuius commoda eius incommoda”. Sono tenuti al risarcimento del danno in favore della ricorrente sia l’ ANAS Spa, sia la ingg. Carrierio e Baldi Spa, in solido fra loro; e ciò in relazione alla documentazione esistente in atti e ferma restando la regolamentazione dei rapporti intercorrenti tra ente committente e impresa appaltatrice e/o delegata e/o concessionaria, rapporti che non risultano esplicitati dalle parti resistenti costituite. Deve infatti ritenersi, e fatti salvi gli eventuali diversi rapporti convenuti tra l’ANAS e la società, che quest’ultima avesse comunque l’obbligo di verificare l’esistenza di titoli che autorizzassero l’occupazione e la trasformazione dei terreni; sempre che a tale società non fosse stato delegata l’attività di espletamento anche delle procedure tecniche e amministrative per il perfezionamento dell’espropriazione e dell’occupazione. Parimenti, non può non ritenersi che - anche per il caso di delega all’impresa per l’espletamento di tutte le procedure tecnico amministrative inerenti alle occupazioni e agli espropri – l’ente committente siasi spogliato di ogni responsabilità in ordine al controllo e alla verifica della legittimità del procedimento complessivamente considerato. Il ricorso va dunque accolto in tali termini, con conseguente condanna dell’ANAS Spa e della ingg. Carriero e Baldi Spa, in solido tra loro, al risarcimento dei danni in favore del ricorrente. Quanto alla quantificazione del danno per equivalente, rileva il Collegio che esso debba commisurarsi al valore venale del bene perduto. In proposito ritiene il Collegio di fissare i seguenti criteri di valutazione e liquidazione del danno ai quali le parti soccombenti dovranno attenersi nella formulazione della proposta risarcitoria ai sensi dell’art. 35 D.lgs. 80/98 nel testo sostituto con l’art. 7 L. 205/00: a. il danno da illegittima occupazione dovrà tenere conto del reddito relativamente prodotto dall’attività agricola di coltivazione dei girasoli, che dovrà essere documentato a cura del ricorrente ovvero, in difetto, secondo una prudente valutazione della produttività di reddito per tale tipo di cultura; b. il valore di mercato dei terreni di che trattasi dovrà essere stimato per singola particella e secondo il valore venale riferito alla data di acquisizione degli stessi a seguito della irreversibile trasformazione; c. nel calcolo del valore venale per singole particelle non dovrà considerarsi il preteso valore aggiunto rinveniente dalla autorizzazione al rilascio di concessione in variante di cui alla delibera C.C. n 193 dell’11.5.81, che non risulta comunque prodotta in atti dal ricorrente in violazione di un suo preciso onere, salvo che il ricorrente possa fornire prova non solo dell’esistenza di tale titolo, ma anche e soprattutto della sua attualità ed efficacia ancora alla data dell’occupazione d’urgenza; d. sull’importo cosi individuato dovrà aggiungersi il danno da svalutazione monetaria e dalla data di liquidazione e fino a quella dell’effettivo soddisfo anche gli interessi legali. In tal senso deve dunque provvedersi. Ritiene il Collegio di dichiarare interamente compensate tra le parti le spese di giudizio. P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari – III^ Sez., accoglie il ricorso n. 468 del 2004 proposto da Sagaria Rossi Camillo e, per l’effetto, condanna l’Anas Spa e la ingg. Carriero e Baldi Spa in solido tra loro al risarcimento dei danni in favore del ricorrente. Dispone all’uopo che, ai sensi dell’art. 7 L. 205/00, le parti soccombenti sottopongano al ricorrente, entro il termine di giorni 60 dalla data di notificazione e/o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, una proposta di risarcimento del danno secondo i criteri di valutazione indicati in motivazione Spese interamente compensate tra tutte le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 16 febbraio 2006. Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 20 aprile 2006 (Art. 55, Legge 27 aprile 1982 n.186)