T.A.R. VENETO - SEZIONE I - Sentenza 18 aprile 2006 n. 1030

Edilizia e urbanistica - Piani regolatori e piani territoriali – Potere regionale di riesame dello strumento urbanistico adottato dalla Regione e approvato dal Comune – Non esiste in base all’attuale quadro normativo.

Edilizia e urbanistica - Piani regolatori e piani territoriali – Potere regionale di riesame dello strumento urbanistico adottato dalla Regione e approvato dal Comune – Implicherebbe un ruolo preminente della Regione non rinvenibile nell’ordinamento.

L’attuale quadro normativo statale e regionale non contempla disposizioni che rendano possibile il riesame di uno strumento urbanistico già adottato dal Comune e approvato dalla Regione. Non esiste, quindi, un potere di autotutela unilaterale della Regione sul piano regolatore regionale già approvato. Diversamente, configurandosi l’approvazione come atto complesso ineguale, nel quale concorrono le autonome volontà di Comune e Regione, al fine di esercitare l’autotutela occorrerebbe che si attivassero congiuntamente i due enti e, soprattutto, che i due enti concordassero il provvedimento da adottare al fine di rimuovere il vizio.

L’esistenza di un potere unilaterale di autotutela regionale sul P.R.G. implicherebbe di configurare tale potere come strumento di vigilanza e controllo nei confronti del Comune, ente congiuntamente al quale la Regione concorre allo svolgimento del procedimento e all’emissione dell’atto finale. Ma non si può fare a meno di notare che, ove esercitato con riferimento ad un provvedimento complesso, in cui concorrono manifestazioni di volontà di due enti, come nel caso dell’approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica, riconoscere un siffatto potere unilaterale equivarrebbe ad attribuire alla Regione un ruolo preminente, che ancora oggi non le viene riconosciuto dalla giurisprudenza e non è ravvisabile nella normativa vigente.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto prima Sezione con l’intervento dei magistrati: Bruno Amoroso Presidente Italo Franco Consigliere, relatore Fulvio Rocco Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 436/2000, proposto dal Comune di Roncade in persona del Sindaco pro- tempore, autorizzato ad agire con delibera della G.M. n. 199 del 29.12.99, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Munari nel cui studio in Venezia, piazzale Roma n. 464 elegge domicilio, come da procura a.l. a margine del ricorso, contro la Regione Veneto, in persona del presidente della G.R. pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege nella sede di Venezia, Piazza S. Marco n. 63, per l’annullamento della deliberazione della G.R. n. 4114 del 23.11.1999, recante approvazione definitiva, con modifiche d’ufficio, dell’art. 49 delle N.T.A. del P.R.G. di Roncade, nonché dell’allegato parere della C.T.R.- sezione urbanistica n. 431 del 10.11.99. Visto il ricorso, notificato il 3.2.2000, e depositato presso la segreteria il 17.2.2000, con i relativi allegati; visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto, depositato il 15.2.2006; vista la memoria prodotta dalla parte ricorrente a sostegno delle proprie difese; visti gli atti tutti della causa; uditi, alla pubblica udienza del 30.3.2006, relatore il Consigliere Italo Franco, l’avv. Cazzagon, in sostituzione dell’avv. Munari per la P.A. ricorrente, e l’avv. dello Stato Bonora per la Regione Veneto. Ritenuto in fatto e considerato e in diritto quanto segue: FATTO Il P.R.G. del Comune di Roncade era stato adottato con delibera consiliare n. 22 del 22.5.93 e approvato, con modifiche d’ufficio, dalla Regione Veneto con D.G.R. n. 2153 del 19.4.95. L’art. 49 delle relative N.T.A. prevedeva l’esclusione dell’insediamento nelle zone agricole di cave e industrie estrattive, discariche, e depositi permanenti di materiali. Orbene, sul presupposto che tale previsione di piano contrastasse con l’art. 13 della L.R. 7.9.82 n. 44 (per il quale aree di potenziale escavazione sono costituite dalle zone agricole), la Regione, nel dichiarato esercizio del potere di autotutela, disponeva il riesame del menzionato art. 49, previo parere espresso dalla C.T.R nella seduta del 18.6.97, proponendo al Comune, ai sensi dell’art. 46 della L.R. n. 61/85, con D.G.R. n. 2797 del 5.8.97, di limitare il divieto solo ad alcune parti del territorio comunale (sottozone E1, aree a tutela paesaggistico- ambientale). Il Comune controdeduceva, proponendo a sua volta, con delibera del 19.09.97, di mantenere il divieto di installazione di cave nelle sottozone E1, E2 ed E6, nelle zone tutelate ex L. n. 1497/39 e n. 431/85, nelle zone di riconosciuta valenza ambientale e nelle zone a rischio idraulico. La C.T.R., con parere istruttorio n. 423 del 2.12.97, riteneva “largamente condivisibile” la proposta del Comune, ribadendo l’illegittimità della disposizione così come approvata ed esprimendo parere favorevole a condizione che si escludessero dal divieto le zone E2 . Nella seduta del 23.11.99 la C.T.R. si occupava nuovamente dell’affare, concludendo con il parere che, mentre appare condivisibile il mantenimento del divieto nelle zone su indicate, “non appare ammissibile il divieto per le zone E2” perché ivi “si applica correttamente il disposto dell’art. 13 della L.R. n. 44/82”, ritenendo meritevole di approvazione la modifica dell’art. 49 nel senso indicato. Seguiva la delibera n. 4114 del 23.11.99 con la quale la G.R., richiamati gli sviluppi appena riferiti, nonché una diffida (del 4.2.98) dall’approvare le controdeduzioni del Comune, stante la permanenza dei profili di illegittimità per contrasto con il menzionato art. 13, disponeva di approvare definitivamente, ai sensi dell’art. 46, il P.R.G. di Roncade con le riportate correzioni all’art. 49 delle N.T.A. Il Comune di Roncade impugna con il ricorso in epigrafe detto provvedimento, deducendo con il primo motivo violazione dell’art. 10 della L. n. 1150/42 e degli art. 44, 45 e 46 della L.R. n. 61/85, sul rilievo che reiterare l’approvazione del P.R.G. è procedimento affatto anomalo. Infatti, posto che il provvedimento di approvazione è stato definito dalla giurisprudenza quale atto complesso ineguale, con previsione della disgiunta (concorrente ma autonoma) manifestazione di volontà da parte di due soggetti pubblici, dove tuttavia il ruolo del Comune è preponderante in quanto ad esso spetta l’iniziativa e la formulazione di una compiuta proposta mediante l’adozione di un progetto di piano, deve escludersi che, una volta concluso il procedimento, la Regione possa nuovamente esercitare i poteri di cui agli art. 44, 45 e 46 della L.R. n. 61/85. Nessuna norma le consente, infatti, di introdurre modifiche in un piano già approvato. Con il secondo mezzo si deduce violazione dell’art. 13 della L.R. n. 44/82, sottolineandosi l’ulteriore profilo di illegittimità della D.G.R. n. 4114/99 discendente dal fatto che l’estensione massima del territorio comunale destinabile ad attività estrattive (pari al 5% nei comuni, come Roncade, inclusi nell’allegato 1 della L.R. 44/82 ovvero tra quelli ove possono aprirsi cave di argilla per laterizi), viene coperto dalle restanti zone E in cui non vige il divieto in discussione, soggiungendo che l’interesse dei cavatori sembra tale da prevalere sull’interesse pubblico di tutela e salvaguardia del territorio, e che la decisione avversata costituisce grave violazione dei poteri comunali in materia di pianificazione territoriale. Si è costituita la Regione, preliminarmente eccependo che il ricorrente non ha impugnato nei termini l’atto con cui essa Regione, nell’esercizio del potere di autotutela, ha riaperto il procedimento di approvazione del P.R.G., e l’infondatezza delle censure nel merito, rilevando che la non escludibilità delle zone E2 era stata già indicata nel parere della C.T.R., anch’esso non impugnato. Con memoria conclusionale replica parte ricorrente, affermando che ha impugnato nei termini l’atto conclusivo del procedimento (il provvedimento lesivo) e ribadendo le censure svolte nel ricorso introduttivo, con richiami di giurisprudenza. All’udienza i difensori comparsi hanno ribadito le rispettive domande ed eccezioni, dopo di che la causa è stata spedita in decisione. DIRITTO 1- Brevi considerazioni preliminari vanno dedicate all’eccezione di intempestività del ricorso all’esame, sollevata in limine dalla difesa della regione. L’eccezione non può essere condivisa. Ed invero, a prescindere dall’anomalia del procedimento seguito nel caso di specie, di cui si dirà più avanti, sta di fatto che, come è stato correttamente replicato ex adverso, il Comune si è attivato nei riguardi di un atto che costituisce il provvedimento conclusivo di tale procedimento, e che perciò si presenta come il provvedimento lesivo, a differenza degli atti precedenti del procedimento medesimo. Del resto, con particolare riguardo a profili di logica oltre che di ragionevolezza, osserva il Collegio che, dall’andamento delle fasi pregresse del procedimento, in cui si era registrato un sostanziale spirito collaborativo (e, verosimilmente, un’apertura alle controproposte del comune), non era dato preventivare che la Regione si sarebbe espressa nei termini di cui al provvedimento impugnato, potendo, al contrario, ipotizzarsi la condivisione della limitazione dei correttivi affacciati dal Comune, ipotesi in qualche maniera mediana tra la versione originaria dell’art. 49 delle N.T.A e quella risultante dalle modifiche apportate dalla G. R. con il provvedimento impugnato. Orbene, rispetto alla delibera della Giunta regionale con il quale si emette il provvedimento conclusivo del procedimento, il ricorso appare tempestivo. 2- Nel merito, il ricorso non può non ritenersi fondato, dal momento che la Regione ha, effettivamente, iniziato un procedimento e approvato il provvedimento conclusivo, in buona sostanza extra ordinem, al di là, cioè, di qualsivoglia previsione normativa. Mancano, invero, tanto nella normativa statale quanto in quella regionale, disposizioni in ordine al possibile riesame di uno strumento urbanistico già adottato dal Comune e approvato dalla Regione a termini di legge (nella specie, il P.R.G. di Roncade era stato approvato nel 1995, con modifiche ai sensi dell’art. 46 della L.R. n. 61/85, il che significa che già la Regione si era avvalsa del suo potere di pretendere l’introduzione di modifiche ad alcune parti del P.R.G. adottato). Certo, se si vuole, si può dire di trovarsi al cospetto di un vuoto normativo: non è dato, infatti, rinvenire nell’ordinamento (sia statale, sia regionale) strumenti idonei a rimuovere eventuali profili di illegittimità per vizi che affettano gli atti (in particolare, il provvedimento conclusivo) facenti parte di quel peculiare procedimento istituito dalla legge per l’adozione e approvazione degli strumenti urbanistici, a partire dal piano regolatore generale (nella pregressa versione: ora tali strumenti vengono denominati diversamente nelle differenziate discipline legislative urbanistiche delle singole regioni). Trattandosi, invero, di atto complesso ineguale (l’approvazione) –e comunque anche a prescindere dalla disomogeneità di competenze e poteri che ciascuno dei due enti di autonomia locale apporta al procedimento e al provvedimento, evidenziato dalla definizione testé riportata-, al fine di esercitare l’autotutela occorrerebbe che si attivassero congiuntamente i due enti e, soprattutto, che i due enti concordassero sul provvedimento da adottare, appunto, in sede di autotutela, al fine di rimuovere il vizio. Infatti la Regione si è mossa, dichiaratamente, nell’ambito dell’esercizio di un preteso potere di autotutela che, viceversa, come già sottolineato, nessuna norma contempla. Al di là di un’autotutela congiunta, non è data, nel sistema vigente, possibilità alcuna alla Regione di muoversi in tal senso. La visione in cui si colloca l’azione della Regione qui avversata, invero, presuppone che l’ente Regione sia dotato di un potere unilaterale di autotutela nei confronti del Comune (quasi un poteri di vigilanza e/o controllo), congiuntamente al quale ha concorso allo svolgimento del procedimento e all’emissione dell’atto finale. Ma non si può fare a meno di notare che, ove esercitato con riferimento ad un provvedimento complesso (in cui concorrono manifestazioni di volontà di due enti, come nel caso dell’approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica), riconoscere un siffatto potere unilaterale equivarrebbe ad attribuire alla Regione un ruolo preminente (che ancora oggi non le viene riconosciuto dalla giurisprudenza), e in sostanza una sorta di potere di controllo che certamente non è ravvisabile nella normativa vigente (di fonte tanto statale che regionale). La questione è destinata ad assumere rilievo ancora maggiore nell’attuale assetto costituzionale, derivante dalle modifiche apportate al titolo V della Costituzione, nel quale già in linea generale sembra doversi assegnare all’autonomia dei comuni un rilievo non inferiore a quello delle Regioni. Sotto un profilo più attento al contenuto delle modifiche apportate, per così dire, in seconda battuta dalla regione nel caso di specie (extra ordinem, come si è detto), si osserva, poi, che parrebbe giustificabile un intervento dell’ente di livello gerarchico territoriale sovraordinato, quando questi fosse animato dall’intento di migliorare disposizioni dello strumento urbanistico che apportino guasti al territorio e/o all’ambiente, a scopo di tutela dei correlativi valori. Ma così non è nel caso di specie ove, al contrario, è il Comune a invocare disposizioni (già approvate a suo tempo dalla Regione) poste a tutela di talune parti del territorio comunale. Conclusivamente, alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve considerarsi fondato e va accolto. Per l’effetto, è annullato il provvedimento impugnato, con il pedissequo parere della C.T.R. Possono, tuttavia, compensarsi integralmente fra le parti le spese ed onorari di giudizio. P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione prima, definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie. Per l’effetto, è annullato il provvedimento impugnato, con il parere della C.T.R. sul quale esso si basa. Compensa integralmente fra le parti le spese e onorari di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, addì 30 marzo 2006.