REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER IL LAZIO SEZIONE SECONDA ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n.2285/98, proposto da Cava Albegna Marsiliana s.r.l. in persona dell’Amministratore delegato Vanni Checcacci, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Pucci e Francesco Amerini ed elettivamente domiciliata nello studio del primo, via della Giuliana n.80, Roma; CONTRO Comune di Montalto di Castro in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Dario Pinti ed elettivamente domiciliato presso la segreteria del TAR in Roma, Via Flaminia, 189; PER L’ANNULLAMENTO dell’ordinanza n.56 del 23 dic. 1997 relativa all’ordine di cessazione di ogni attività riguardante la coltivazione della cava di sabbia e ghiaia sita nel comune di Moltalto di Castro, loc. Breccetello; Visto il ricorso con la relativa documentazione; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Amministrazione resistente; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla camera di consiglio dell’8.3.2006 il consigliere Roberto Capuzzi, udito Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO La ricorrente società espoone quanto segue. Il Sindaco del Comune intimato ordinava alla ricorrente società, l’immediata interruzione di ogni attività riguardante la coltivazione della cava di sabbia e ghiaia situata nel territorio del Comune, in località Breccetello, con sistemazione dell’area di pertinenza. Quale motivazione del provvedimento il Sindaco osservava come l’attività di coltivazione della cava fosse stata intrapresa in forza del solo parere favorevole espresso dalla Commissione consultiva sul piano di coltivazione presentato dalla Cava e che quindi alcuna specifica autorizzazione fosse stata rilasciata dal Comune di Montalto di Castro o dalla Regione Lazio. Aggiungeva che l’area sulla quale era esercitata la cava risultava soggetta a vincolo paesaggistico per effetto della delibera di Giunta Regionale n.7802 del 17 sett. 1991 da cio’ desumento la necessità di un preventivo nulla osta da parte delle competenti autorità. Osservava inoltre come la sospensione del termine del relativo procedimento, disposta dall’Assessorato Regionale dell’Urbanistica e Tutela Ambientale non fosse legittima perchè non di competenza del predetto Assessorato. Dopo una puntuale ricostruzione della vicenda contenziosa la ricorrente, nell’evidenziare che il Sindaco non aveva provveduto a quanto gli era stato richiesto di fare con la massima urgenza da parte della Regione Lazio, Assessorato Assetto del Territorio e Tutela dell’Ambiente e cioè di fornire elelementi di valutazione circa la legittimità dell’esercizio della cava, deduceva i seguenti profili di gravame: 1) Violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere per omessa valutazione. Il Sindaco poteva intervenire solo ove ricorrevano i presupposti per l’adozione di ordini contingibili ed urgenti, presupposti invero inesistenti nella fattispecie. Qualora il Comune risultasse investito di attribuzioni in materia di cave per delega della Regione, l’ordine di arresto non rientrebbe comunque tra le competenze del Sindaco bensì del Consiglio Comunale ovvero della Giunta in base al principio della competenza residuale ex art.35 legge n. 142 del 1990. 2) Violazione ovvero eccesso di potere per omessa motivazione in relazione all’art.7 della legge n. 241 del 1990. 3) Violazione di legge nonchè eccesso di potere per ingiustizia manifesta. L’attività di coltivazione della cava in località Breccetello ebbe inizio prima della entrata in vigore della legge regionale n.1/80 e tale attività andava quindi soggetta al regime transitorio di cui all’art.23 della medesima legge. Che la società avesse regolarmente adempiuto a tutte quante le prescrizioni imposte dalla normativa allora in vigore, risulterebbe positivamente dalla documentazione allegata al processo e dalla attestazione rilasciata dal Sindaco in data 4 dic. 1991. Il comma 5 dell’art. 23 della legge n.1 del 1980 dispone che l’attività estrattiva legittimamente intrapresa dalla data di entrata in vigore della legge, avrebbe dovuto cessare solo in due casi e cioè per omessa presentazione della richiesta autorizzazione o per esaurimento del procedimento di ricorso avverso l’eventuale provvedimento di rigetto della richiesta autorizzazione. Nel caso, essendo stata presentata la domanda di autorizzazione e non avendo il Comune di Montalto di Castro mai provveduto in merito, occorreva concludere che, entrata in vigore la successiva legge n.27 del 1993, la situazione della cava era esattamente quella descritta dall’art.39 comma 2 della legge stessa. Non rileva nella fattispecie il fatto dell’omesso rilascio dell’autorizzazione richiesta ex art.23 della legge n.1/80 ma piuttosto che l’autorità non avesse provveduto in merito alla domanda, rigettandola. 4) Eccesso di potere per vizio di motivazione nonchè per ingiustizia manifesta. Conclude la società ricorrente chiedendo una pronunzia di annullamento dell’atto impugnato. Il Comune resistente ha presentato una articolata memoria chiedendo una pronunzia di rigetto del ricorso. In vista della udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie difensive. La causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione all’udienza dell’8.3.2005. DIRITTO 1.Il ricorso non è meritevole di accoglimento. 2. L’art.117 della Costituzione attribuisce alla Regione, tra l’altro, il potere di emanare, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, norme legislative in materia di cave e torbiere, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni. Per le stesse materie il successivo art.118 stabilisce che spettano alla Regione anche le funzioni amministrative. Alla luce di tale principio costituzionale, l’art.62 del DPR n.616/1977 prevede che le funzioni amministrative relative alla materia «cave e torbiere» concernono tutte le attività attinenti alle cave, di cui all'art.2, terzo comma, ed al titolo terzo del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443; funzioni che, oltre a quelle di cui all'art.1 del decreto del Presidente della Repubblica 14 gennaio 1972, n. 2, comprendono: a) l'autorizzazione all'escavazione di sabbie e ghiaie nell'alveo dei corsi d'acqua e nelle spiagge e fondali lacuali di competenza regionale propria o delegata e la vigilanza sulle attività di escavazione; b) l'autorizzazione all'apertura e alla coltivazione e cave e torbiere in zone sottoposte a vincolo alberghiero o forestale; c) l'approvazione dei regolamenti per la disciplina delle concessioni degli agri marmiferi di cui all'art.64, ultimo capoverso, del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443; d) la dichiarazione di appartenenza alla categoria delle cave della coltivazione di sostanze non contemplate dall'art.2 del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443, e successive modificazioni, né dai decreti emanati ai sensi dell'art.3 del regio decreto predetto. Il terzo comma del citato art.62 sancisce, poi, che sono trasferite alla Regione le funzioni amministrative statali in materia di vigilanza sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e torbiere di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile 1959, n. 128, e successive modificazioni, nonché le funzioni di igiene e sicurezza del lavoro in materia di cave di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile 1959, n. 128, e quelle già devolute al Corpo delle miniere in materia di cave ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1955, n. 547 e 19 marzo 1956, n. 302. Dalla normativa sopra riferita discende che sia la Costituzione che la legge statale attribuiscono alla Regione, in via principale ed esclusiva, ogni potere, normativo ed amministrativo, in materia di cave e torbiere. Per quanto concerne la Regione Lazio, l’attività estrattiva è disciplinata tra le altre dalla L.R. Lazio 16 gennaio 1980 n. 1 e dalla L.R. 5.5.1993 n.27. Sulla base delle predette leggi regionali, l’attività di coltivazione di cave e torbiere è soggetta ad autorizzazione regionale per il cui rilascio è delegato il Sindaco del Comune territorialmente competente, ed è subordinata alla stipulazione di una apposita convenzione tra il Comune ed il gestore della Cava. Pertanto, e venendo al caso che occupa, la sola deliberazione del Consiglio Comunale avente ad oggetto il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio della cava, non seguita dalla adozione del provvedimento sindacale e dagli atti contemplati dalla legge, non legittima colui che ha chiesto l’autorizzazione ad avviare l’attività di coltivazione. Pertanto l’unica autorità competente al rilascio della autorizzazione per l’esercizio della cava è il Sindaco del Comune ove è ubicata la cava; il Sindaco non puo’ rilasciare l’autorizzazione se prima non è stata stipulata, tra chi tale autorizzazione ha richiesto ed il Comune competente, apposita convenzione. La convenzione non puo’ essere stipulata se non è preceduta dagli adempimenti di legge tra cui, nel caso che il terreno ove è ubicata la cava sia soggetto a vincoli che ne limitino l’uso o vietino l’escavazione e le altre attività connesse all’esercizio della coltivazione di cava, il rilascio del nulla osta da parte degli organi competenti. Il Sindaco competente a permettere l’esercizio della cava, è anche competente ad inibirne l’attività quando non è conforme a legge. In tale senso prevede l’articolo 26 della legge regionale sopracitata n.27 del 1993 secondo cui la vigilanza sul rispetto delle prescrizioni stabilisce dalle autorizzazioni e dalle convenzioni previste dalla legge deve essere effettuata dal Comune, ed “..a tale fine il Sindaco puo’ richiedere l’intervento dell’assessorato regionale competente”. Nella Regione Lazio, il potere di vigilanza sulla corretta osservanza delle disposizioni che regolano l' attività di cava, quali dettate dalla L. reg. Lazio 16 gennaio 1980 n. 1 e successive modificazioni, delegato ai Comuni dall' art. 19, come integrato dall' art. 5 L. reg. Lazio 12 dicembre 1987 n. 61, spetta al Sindaco . La giurisprudenza ha messo in luce che tale potere rientra nelle competenze generali del Sindaco ove l’interessato operi in assenza della relativa autorizzazione, in esplicazione del potere di vigilanza al medesimo spettante sulle attività che si svolgono nell' ambito del territorio comunale ed aventi rilevanza sotto il profilo urbanistico, ivi compresa ogni trasformazione del suolo incidente su ambiente e paesaggio (Cons. Stato VI, 6419, 20 ottobre 2003; T.S.A.P. 126, 10 ottobre 2002 ; Cass. civ. 2 marzo 1999 n. 1734; TAR Toscana 276, 25 giugno 1997; TAR Lazio II, 1100, 10 giugno 1996; cfr. anche CdS, Sez.3, 21.8.1997 n.1197). Ne consegue la infondatezza del primo motivo dedotto di incompetenza del Sindaco ad intimare la cessazione di ogni attività di coltivazione della cava. 3. Con il secondo motivo la ricorrente deduce violazione dell’articolo 7 della legge n.241 del 1990. Al riguardo sembra sufficiente richiamare il pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale al fine dell' adozione di atti di repressione di abusi concernenti la trasformazione del territorio ed a carattere ambientale, aventi natura strettamente vincolata, non si richiedono apporti partecipativi del soggetto destinatario. Ed invero le norme in materia di partecipazione non debbono essere applicate meccanicamente ed a fini meramente strumentali, ma solo quando la comunicazione di avvio del procedimento apporti una qualche utilità all' azione amministrativa, coerentemente alla funzione di arricchimento sul piano del merito e della legittimità che possa derivare dalla partecipazione del destinatario del provvedimento; pertanto, l'omissione della comunicazione comporta l' illegittimità dell' atto conclusivo a conclusione che il soggetto non avvisato possa poi provare che se avesse avuto l' opportunità di partecipare tempestivamente al procedimento avrebbe potuto presentare osservazioni e opposizioni eventualmente idonee ad incidere, in termini a lui favorevoli, sul provvedimento finale ( Cons. Stato, V Sez., 17 marzo 2003 n. 1357). Orbene come anche si vedrà nel prosieguo, la ricorrente non avrebbe potuto in alcun modo incidere sul provvedimento finale adottato dal Sindaco. 4. Con il terzo motivo la ricorrente tende a dimostrare il legittimo esercizio della attività di cava, sin da data anteriore alla entrata in vigore della legge regionale n.1 del 1980; pertanto l’attività stessa, secondo tale prospettazione, andava soggetta al regime transitorio di cui all’art.23 della legge regionale n.1 del 1980. Il punto nodale è se nella fattispecie possa trovare applicazione l’art. 39 comma 2 della legge n. 27 del 1993 secondo cui i lavori “legittimamente in atto di coltivazione per i quali sia stata prodotta domanda di autorizzazione alla prosecuzione ...proseguono secondo i progetti presentati...”. Sennonchè, il documento sulla base del quale si incentra tale tentativo da parte ricorrente, appare inadeguato a dimostrare l’esercizio legittimo dell’attività di cava da data anteriore alla predetta legge regionale n.1 del 1980. Ed invero l’attestazione rilasciata dal Sindaco del Comune di Montalto di Castro in data 4.12. 1991 si limita ad affermare che alla stessa data del 4.12.1991 la cava era legittimamente coltivata e dunque in tale documento nessun riferimento viene effettuato a periodi anteriori alla data di entrata in vigore della legge regionale n.1 del 1980. Si aggiunga ancora che la nota regionale del 25 gennaio 1994 precisava che “..dall’esame preliminare della documentazione prodotta dalla scrivente si era rilevato che non sussistono atti idonei a dimostrare il legittimo inizio delle attività estrattive in epoca antecedente alla imposizione dei vincoli”. In altri termini, allo stato degli atti, manca la prova di un legittimo inizio dell’attività estrattiva in epoca antecedente alla legge regionale n.1 del 1980 ed anche, come rilevato dall’Assessorato regionale, alla data di imposizione dei vincoli. Peraltro i limiti del petitum, nonostante i tentativi effettuati dalla ricorrente nel ricorso, non consentono di esaminare il procedimento all’esame degli uffici della Regione Lazio e la documentazione acquisita presso la stessa, poichè questa non è stata nemmeno evocata dalla ricorrente nell’odierno giudizio. Quanto alla denunzia di esercizio dell’attività estrattiva del 26.4.1979, invocata dalla ricorrente e desumibile, peraltro del tutto surrettiziamente, dalla nota del 9.6.1994 dell’Assessorato Assetto del Territorio, valgono le pertinenti considerazioni svolte dalla difesa del Comune. Ed invero l’iscrizione nel Registro dell’Ufficio di Polizia Mineraria non è di per sè prova dell’effettivo inizio dell’attività estrattiva in quanto l’art.28 del DPR n.128 del 1959 prevede che la denunzia di inizio lavori sia fatta otto giorni prima di detto inizio (o ripresa dei lavori) al Comune del territorio ove è sita la cava, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento e con invio contemporaneo al Distretto Minerario di un esemplare di tale denunzia di inizio lavori (sulla distinzione tra lavori autorizzati ma non ancora iniziati e lavori autorizzati e già iniziati cfr. Cassaz. SS.UU. 7 marzo 1992 e sentenza Corte Cost. 22 ottobre 1996 n.355). Tale formale inizio di attività alla data del 26.4.1979, come affermato dalla difesa del Comune di Montalto di Castro e non smentito dalla difesa della ricorrente, non risulta agli atti della Amministrazione Comunale. Non assumono rilievo pertanto le pur abili considerazioni svolte dalla difesa della ricorrente relative al nulla osta paesaggistico richiesto dall’art.39 comma 4 della legge regionale n.27 del 1993 e tendenti a ricondurre la fattispecie ad attività estrattiva su area sottoposta a vincolo ambientale successivo al legittimo inizio dei lavori di coltivazione. Fermo il rilievo che non è stato dimostrato, allo stato degli atti, per i motivi sopra evidenziati, il presupposto per l’applicabilità dell’articolo 39, quarto comma, preme sottolineare che la Corte Costituzionale con la sentenza sopracitata n.355 del 1996, si è pronunziata chiaramente in ordine alle questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente in relazione alla legge regionale n.27 del 1993, affermando che “essendo il procedimento ordinato secondo scansioni temporali rigorose, lo spirare del termine stabilito per il suo compimento comporta il formarsi di un provvedimento di diniego ..” trascorsi 180 giorni dalla domanda. Era perciò onere della ricorrente, in ipotesi, impugnare tempestivamente tale diniego. In conclusione il motivo deve essere rigettato. 5. Con il quinto motivo la ricorrente lamenta il difetto di motivazione nonchè la ingiustizia manifesta del provvedimento. Il quadro che emerge dalle censure esaminate precedentemente evidenzia che vi era un’attività priva di autorizzazione quanto meno alla data della entrata in vigore della legge regionale n.1 del 1980, priva di convenzione ed ancora priva di nulla osta ambientale pur essendo esercitata in territorio vincolato. Vi era stata una cessione della titolarità della gestione della cava non autorizzata ai sensi delle ripetute leggi regionali n.1 del 1980 e n.27 del 1993, nè risultava applicabile il regime transitorio di cui all’articolo 39 della legge regionale n.27 del 1993, comma 4. Orbene l’articolo 16 comma 4 della suddetta legge regionale n.27 del 1993 precisa che il Sindaco è tenuto ad accertare l’assenza di vincoli ostativi all’attività estrattiva e che nelle zone sottoposte a tutela anche ai sensi della legge n.431 del 1985, l’autorizzazione è comunque subordinata al nulla osta delle autorità competenti. Vi erano dunque i presupposti di legge per l’adozione del provvedimento repressivo. In conclusione il ricorso non è meritevole di accoglimento. Spese ed onorari del giudizio, attesa la peculiarità della vicenda contenziosa, possono essere compensati. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, RESPINGE il ricorso n.2285 del 1998 come in epigrafe. Compensa spese ed onorari. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in ROMA, in Camera di Consiglio, in data 8 marzo 2006 con l’intervento dei signori: Domenico LA MEDICA - Presidente Roberto CAPUZZI - Cons. Rel. Giuseppe SAPONE - Consigliere