| T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE I - Sentenza 19 aprile 2006 n.
1362
Gennaro Ferrari – Presidente, Concetta Anastasi – Estensore.
Comune di Mesagne (avv. G. Pellegrino) c. Regione Puglia
(avv. F. Paparella, L. Ancora e P. Quinto). |
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1. Processo – Processo amministrativo – Piano
sanitario e ospedaliero – Incisione su una struttura ricadente
nel territorio di un Comune – Impugnazione – Comune – E’
legittimato ed ha interesse.
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2. Costituzione – Leggi-provvedimento – Ammissibilità
– Va riconosciuta.
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3. Costituzione – Leggi-provvedimento – Legge-provvedimento
di approvazione – Diritti di difesa del cittadino – Tutela
– Modalità.
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4. Costituzione – Leggi-provvedimento – Approvazione
in pendenza di un procedimento giurisdizionale avente ad
oggetto l'atto amministrativo connesso a quello normativo
– Ammissibilità – Ragioni.
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5. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale
– Piano sanitario – Approvazione con legge – Art.117, cost.,
e art.1, d.lg. n.502 del 1992 – Violazione – Va esclusa.
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1. Sussiste la legittimazione e l'interesse
di un Comune ad impugnare le parti del piano sa-nitario
e di quello ospedaliero, riferite alla struttura ricadente
nel suo ambito territoriale, trattandosi di un ente esponenziale
degli interessi riferibili alla collettività dei residenti
nel suo territorio e titolato, in quanto tale, all'impugnazione
dei provvedimenti che producono effetti pregiudizievoli
per la comunità locale dallo stesso rappresentata.
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2. Va riconosciuta l’ammissibilità delle
c.d. leggi-provvedimento in base al rilievo della in-sussistenza
di una riserva di amministrazione, poiché la Costituzione
non garantisce ai pubblici poteri l'esclusività delle pertinenti
attribuzioni gestorie né prevede l'inconfigurabi-lità per
il legislatore di limiti diversi da quelli - formali - dell'osservanza
del procedimento di formazione delle leggi, dal momento
che omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i
caratteri essenziali dei precetti legislativi
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3. In tema di leggi-provvedimento di approvazione,
i diritti di difesa del cittadino - sanciti, nei riguardi
dei provvedimenti amministrativi, dal combinato disposto
degli artt. 24 e 113 Cost.- in caso di sopravvenuta approvazione
con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi,
non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il
regime di controllo proprio del provvedimento normativo
medio-tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa
alla giustizia costituzionale, seguendo, pertanto, il sistema
di tutela discen-dente dalla natura giuridica dell'atto
contestato, con la conseguenza che la legge-provvedimento,
ancorchè approvativa di un atto amministrativo, può essere
sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente,
solo dal suo giudice naturale: la Corte Costi-tuzionale.
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4. Con riferimento al rapporto tra l'approvazione
della legge-provvedimento e la pendenza di un procedimento
giurisdizionale avente ad oggetto l'atto amministrativo
connesso a quello normativo, devesi ritenere che la mera
pendenza del ricorso non impedisce l'appro-vazione della
legge-provvedimento, in quanto, diversamente opinando, si
finirebbe con l’ammettere un “vulnus” delle prerogative
delle assemblee dotate di competenza legislati-va, mediante
l'introduzione di un inammissibile limite nuovo, non codificato,
all'esercizio della relativa funzione.
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5. La scelta di una Regione di approvare
il piano sanitario con legge non solo non risulta le-siva
di alcuna sfera di competenza legislativa o amministrativa
riservata allo Stato dal-l'art.117, cost., ma non risulta
neanche difforme dall'art.1, d.lg. 30 dicembre 1992 n.502,
che, in nessun luogo, impone l'uso dell'atto amministrativo
per l'adozione del provvedi-mento programmatorio in questione.
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REPUBBLICA ITALIANA
N NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA
BARI, SEZIONE PRIMA
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ha pronunciato la seguente
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SENTENZA
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sul
ricorso R.G. n.825 del 2003, proposto da
Comune di Mesagne, in persona del suo Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni Pellegrino del Foro
di Lecce ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv.
Massimo Di Cagno, in Bari, via Nicolai, n.43;
contro
la Regione Puglia, in persona del suo Presidente
pro tempore, rappresentata e difesa, in virtù di mandato
a margine dell'atto di costituzione in giudizio e di deliberazione
della Giunta Regionale, dal Prof. Avv. Francesco Paparella
e dagli Avv. Luciano Ancora e Pietro Quinto ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del primo, in Bari, via Venezia,
n.14;
per l’annullamento
1) della deliberazione della Giunta Regionale n.272
del 19 marzo 2003, recante determinazioni assunte nell’ambito
del Piano di Riordino Ospedaliero con riferimento all’Ospedale
San Camillo di Mesagne;
2) di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale,
tra cui le deliberazioni G.R. n. 1086 del 26.7.2002, n.
1087 del 2.8.2002 , n. 1429 del 30.9.2002 e n. 2087 del
27.12.2001.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Udito, alla pubblica udienza del giorno 8 marzo 2006, il
relatore Cons. CONCETTA ANASTASI e uditi altresì per le
parti gli avvocati, come da relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con atto notificato in data 7.4.2003 e depositato in
data 10.4.2003, il Comune ricorrente premetteva di ricadere
nell’ambito territoriale dell’A.U.S.L. BR/1, in cui aveva
sede anche l’Ospedale Pubblico San Camillo.
Precisava che la Giunta Regionale Pugliese:
-con deliberazione n. 1987 del 2.8.2002, pubblicata sul
B.U.R. n. 104 del 9 agosto successivo, aveva approvato il
piano di riordino della rete ospedaliera e che, in base
ai dati raccolti, era advenuta alla radicale modifica dell’assetto
dell’Ospedale di Mesagne, riducendo i posti letto attivati
nel Presidio a 82, di cui 22 per acuti, 8 in day surgery
e 60 per lungodegenza e prevedendo inoltre l’accorpamento
con l’Ospedale di Francavilla Fontana;
- con la successiva deliberazione n. 1429 del 30.9.2002
(pubblicata sul B.U.R. n. 127 dell’8.10.2002), aveva altresì
confermato il ridimensionamento dell’Ospedale locale, nonostante
le documentate proposte alternative presentate dall’Amministrazione
comunale di Mesagne.
Esponeva che l’Amministrazione comunale di Mesagne, avverso
i precitati atti, aveva interposto, presso il T.A.R Puglia-
Lecce, il ricorso R.G. n.2996/02, che era stato accolto
con sentenza n.792/03, in riferimento alla mancata verifica
(e quindi alla mancata considerazione) dei posti letto effettivamente
attivi ai fini del calcolo dell’indice di occupazione, essendosi
la Regione basata esclusivamente sui “flussi informativi
HSP”, che rappresenterebbero un dato burocratico fornito
ad inizio anno e, dunque, non consentirebbero di individuare
i posti letto effettivamente in funzione.
Il Comune ricorrente precisava che, in esecuzione della
precitata sentenza .T.A.R. Lecce n.792/03, la Regione assumeva
la deliberazione di G.R. n.272/2003, con la quale, applicando
diversi dati relativi al numero dei posti letto, perveniva
a rettifiche giudicate “ininfluenti rispetto alle previsioni”
relative all’Ospedale di Mesagne, che venivano, nella sostanza,
confermate.
Precisava che, avverso la suddetta delibera di riesame,
il Comune proponeva l’odierno gravame, dapprima davanti
al Tribunale di Lecce e poi davanti a questo Tribunale a
seguito di eccezione di incompetenza territoriale e deduceva
quattro articolati e complessi profili di gravame, concludendo
per il rigetto del ricorso, con ogni consequenziale statuizione
anche in ordine alle spese.
Con atto del 2 maggio 2003, si costituiva la Regione Puglia,
ed eccepiva il difetto di interesse a ricorrere.
Con memoria del 24.2.2006, precisava che la sentenza del
T.A.R. Lecce Sez.II° n.792/03 era stata dapprima sospesa
con ordinanza Cons. Stato, Sez.V° n.3268 del 29.7.2003 e,
infine, annullata senza rinvio con decisione Cons. Stato,
Sez.V° n.5499 /04, che dichiarava improcedibile il ricorso
.
Il Comune sosteneva, inoltre, che anche il presente ricorso
sarebbe improcedibile poiché, nelle more del giudizio, era
sopravvenuta la L.R. 7.1.2004, il cui art.35 aveva definitivamente
approvato il piano sanitario ed il piano di riordino della
rete ospedaliera .
Concludeva per la declaratoria di improcedibilità del ricorso,
con ogni conseguenza di legge.
Con memoria depositata in data 25 febbraio 2006, il Comune
ricorrente sollevava questione di legittimità costituzionale
dell’art.35 della L.R. 7.1.2004 per contrasto con l’art.123
Cost., dell’art.32 della Cost. (per come recepito ed attuato
nell’ordinamento con il D. Lgs. n.502/92 perché si porrebbe
in contrasto con l’obiettivo di “realizzare una più equa
ed efficace distribuzione territoriale dell’assistenza ospedaliera”)
, con l’art.117 Cost .e con l’art.97 Cost. .
DIRITTO
1. Va premesso che sussiste la legittimazione e l'interesse
del Comune ad impugnare le parti del piano sanitario e di
quello ospedaliero, riferite alla struttura ricadente nel
suo ambito territoriale, trattandosi di un ente esponenziale
degli interessi riferibili alla collettività dei residenti
nel suo territorio (come, peraltro, espressamente sancito
dall'art.3, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n.267) e titolato, in quanto tale, all'impugnazione dei
provvedimenti che producono effetti pregiudizievoli per
la comunità locale dallo stesso rappresentata, secondo un
univoco e consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons.
St., sez. VI, 5 dicembre 2002, n.6657; sez. VI, 6 ottobre
2001, n.5296; sez. VI, 6 ottobre 1999, n.1301).
Invero, la mera affermazione della perdita di alcuni posti
letto riconosciuti all'ospedale "San Camillo" e, dunque,
della riduzione quantitativa delle prestazioni erogabili
nel presidio ospedaliero ricadente nel territorio comunale,
costituisce, senz'altro, prospettazione astrattamente idonea
a legittimare l'iniziativa giurisdizionale controversa.
2.1. Va ora esaminata l’eccezione di improcedibilità
del ricorso per la sopravvenienza della L.R. 7.1.2004, il
cui art.35 ha definitivamente approvato il piano sanitario
ed il piano di riordino della rete ospedaliera .
La questione della compatibilità costituzionale delle c.d.
leggi-provvedimento, e cioè di quegli atti formalmente legislativi
che tengono, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi,
in quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici,
è ormai definitivamente risolta dalla Corte Costituzionale
con l'affermazione di principi ormai consolidati.
Invero, la Consulta ha riconosciuto l'ammissibilità della
categoria di atti normativi in esame in base al rilievo
dell'insussistenza di una riserva di amministrazione, poiché
la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l'esclusività
delle pertinenti attribuzioni gestorie né prevede l'inconfigurabilità
per il legislatore di limiti diversi da quelli - formali
- dell'osservanza del procedimento di formazione delle leggi,
dal momento che omette di prescrivere il contenuto sostanziale
ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (Corte
Cost., 25 maggio 1957, nn.59 e 60; 21 marzo 1989, n.143;
16 febbraio 1993, n.62; 24 febbraio 1995, n.63; 21 luglio
1995, n.347).
Orbene, ammessa la compatibilità delle leggi in sostituzione
di provvedimento con l'assetto del vigente ordinamento costituzionale,
occorre esaminare la questione concernente i rapporti con
le garanzie di tutela giurisdizionale di quella particolare
tipologia di leggi-provvedimento che si caratterizza per
il vincolo funzionale che le lega ad un provvedimento amministrativo
(quali le leggi di approvazione e di autorizzazione).
Invero, quest'ultima categoria di leggi (e, in particolare,
quella delle leggi di approvazione) risulta connotata dal
concorso della volontà legislativa con quella amministrativa
nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale
definitivamente descritto nella legge e si risolve, quanto
al rapporto degli effetti prodotti dai due atti ed al relativo
regime degli stessi, nell'assorbimento dell'atto approvato
nella legge che lo approva, della quale acquista valore
e forza formali e sostanziali.
In questa fattispecie, in sostanza, a differenza di quanto
accade per altre categorie di leggi-provvedimento che tengono
luogo dell'atto amministrativo (concretamente inesistente),
la legge regola una situazione sostanziale sulla quale ha
già disposto un provvedimento amministrativo.
Il Giudice delle leggi ha ritenuto che i diritti di difesa
del cittadino - sanciti, nei riguardi dei provvedimenti
amministrativi, dal combinato disposto degli artt. 24 e
113 Cost.- in caso di sopravvenuta approvazione con legge
di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non
vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime
di controllo proprio del provvedimento normativo medio-tempore
intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia
costituzionale (Corte Cost. 16 febbraio 1993, n.62), seguendo,
pertanto, il sistema di tutela discendente dalla natura
giuridica dell'atto contestato, con la conseguenza che la
legge-provvedimento, ancorchè approvativa di un atto amministrativo,
può essere sindacata, previa intermediazione del giudice
rimettente, solo dal suo giudice naturale: la Corte Costituzionale.
Tale ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle
posizioni incise dalla legge-provvedimento valorizza la
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza
della legge -ancor più incisivo di quello giurisdizionale
sull'eccesso di potere- e finisce, quindi, per riconoscere
al privato una forma di protezione ed un occasione di difesa,
così come quella offerta dal sindacato giurisdizionale.
Le isolate pronunce (Corte Cost.11 giugno 1999, nn.225 e
226) con cui la Corte ha affermato il diverso principio
della sindacabilità della legittimità di un atto amministrativo,
nonostante la sua sopravvenuta approvazione con legge regionale,
vanno, invero, circoscritte alla peculiare fattispecie esaminata:
la compatibilità costituzionale di una legge regionale di
regolamentazione di un complesso procedimento avente ad
oggetto l'adozione, la verifica e l'approvazione del piano
territoriale di coordinamento di un parco naturale, suddiviso
in due fasi autonome, l'una, amministrativa, di adozione
del piano, con le connesse garanzie procedimentali, e l'altra,
legislativa, di mera approvazione dello stesso.
Ed invero, la peculiarità della fattispecie esaminata ed
il carattere minoritario dell'indirizzo con le stesse inaugurato
impediscono di assegnare valenza generale al principio,
ivi affermato, dell'ammissibilità del sindacato giurisdizionale
amministrativo di un provvedimento successivamente approvato
con legge.
Quest'ultimo principio -se non restrittivamente inteso con
esclusivo riferimento alla verifica della compatibilità
costituzionale della legge regionale regolatrice del procedimento
finalizzato all'adozione ed all'approvazione di un piano
urbanistico- si rivela, infatti,, confliggente con le costanti
enunciazioni della Corte in merito alla soggezione della
legge e si risolve nell'attribuzione ad un giudice diverso
dalla Corte Costituzionale della potestà di procedere ad
una cognizione diretta della legittimità della legge-provvedimento,
o, comunque, dei suoi effetti.
Va altresì ricordato che, secondo la dottrina più avvertita,
devesi ritenere inconfigurabile, nel nostro ordinamento,
la categoria delle c.d. "leggi in senso formale", connotate,
cioè, solo da elementi estrinseci, ma prive, per il loro
contenuto materiale, del valore giuridico del provvedimento
legislativo, atteso che la Costituzione non vincola il contenuto
dispositivo e precettivo della funzione legislativa e connette,
di contro, la natura di legge alla sola formazione come
tale dell'atto normativo.
Ulteriore corollario di tale impostazione teorica è che
la legge, qualunque sia il suo contenuto materiale, soggiace
al regime di valore suo proprio, di talchè la sua validità
può essere scrutinata solo dalla Corte Costituzionale, così
come solo dal medesimo organo possono essere eliminati i
suoi effetti.
Con riferimento al rapporto tra l'approvazione della legge-provvedimento
e la pendenza di un procedimento giurisdizionale avente
ad oggetto l'atto amministrativo connesso a quello normativo,
la Corte Costituzionale, con sentenza 20 novembre 1995,
n.492, assegna alla pendenza di una controversia, avente
ad oggetto un atto amministrativo, la valenza di un limite
specifico all'esercizio della funzione legislativa relativa
a leggi in sostituzione di provvedimento (e, in particolare,
del provvedimento concretamente sub judice).
La portata di tale limite non risulta, tuttavia, definita
in modo preciso dalla giurisprudenza costituzionale, ma,
ad avviso del Collegio, devesi ritenere che la mera pendenza
del ricorso non impedisce l'approvazione della legge-provvedimento,
in quanto, diversamente opinando, si finirebbe con l’ammettere
un “vulnus” delle prerogative delle assemblee dotate di
competenza legislativa, mediante l'introduzione di un inammissibile
limite nuovo, non codificato, all'esercizio della relativa
funzione.
Ad avviso del Collegio, solo la formazione del giudicato
può paralizzare un intervento legislativo contrastante con
il “dictum” giurisdizionale, in coerenza con l'assetto dei
poteri delineato dalla Costituzione, ed anche al fine di
evitare l'irrimediabile sacrificio delle garanzie di tutela
giurisdizione.
Devesi, comunque, ritenere che la mera pendenza di un ricorso
avente ad oggetto proprio il provvedimento amministrativo
da approvare con la legge non si rivela, comunque, del tutto
indifferente ai fini del corretto esercizio della funzione
legislativa, proprio perché l'eventuale e comprovata esclusiva
finalizzazione dell'approvazione della legge alla sottrazione
dell'oggetto del sindacato giurisdizionale ed alla conseguente
privazione della stessa possibilità di tutela giurisdizionale
per il ricorrente costituirebbe un indice sintomatico dell'irragionevolezza
della legge-provvedimento.
2.2. Nella specie, va affermata la natura giuridica
di legge-provvedimento - come, del resto, implicitamente
ammessa dallo stesso Comune ricorrente- dell'art.35, comma
3, legge regionale n.1/04, con cui vengono espressamente
approvati il piano sanitario di cui alla delibera G.R. 27
dicembre 2001 ed il piano di riordino della rete ospedaliera
di cui alle delibere di G.R. del 2 agosto 2002 e del 30
settembre 2002.
Mentre, infatti, la formulazione delle disposizioni precedenti
(art.18, commi 3 e 7, della legge regionale 20/2002) poteva
ingenerare serie perplessità sulla loro natura di leggi
in sostituzione di provvedimento (posto che i piani sanitario
ed ospedaliero erano ivi solo richiamati quali parametri
di riferimento dei livelli di assistenza contestualmente
stabiliti), non appare, di contro, seriamente dubitabile
la "legificazione" dei richiamati atti pianificatori da
parte di una norma che esplicitamente li approva.
Ne consegue che, con l'art.35 l.r. n.1/04, sono stati assorbiti
gli effetti dispositivi propri delle delibere regionali
approvative del piano sanitario e di quello di riordino
della rete ospedaliera, sicchè la portata precettiva di
questi ultimi va ormai riferita alla legge sopravvenuta,
della quale ha assunto la forza di resistenza ed il regime
di validità.
Pertanto, gli effetti della legge, ancorchè contenente un
precetto determinato e specifico, possono essere eliminati
solo dalla Corte Costituzionale (quale giudice naturale
delle leggi) e che, a fronte dell'assorbimento del disposto
di atti amministrativi in un provvedimento avente forma
e valore di legge, resta preclusa al giudice ogni possibilità
di sindacato diretto sull'atto impugnato dinanzi a sé, che
si risolverebbe, diversamente opinando, in una sottrazione
alla Corte Costituzionale della sua esclusiva competenza
nello scrutinio di legittimità degli atti aventi forza di
legge.
Pertanto, alla stregua dei suindicati caratteri essenziali
dell'istituto della legge-provvedimento nonché dei riflessi
della sua approvazione sulla tutela processuale, possono
essere ritenute improcedibili le doglianze svolte con il
ricorso avverso il provvedimento amministrativo epigrafato
e vanno esaminate, invece, le questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Comune ricorrente con la memoria difensiva
del 25 febbraio 2006, in relazione alla legge regionale
n.1/04, da valersi, ormai, quale provvedimento normativo
di riferimento.
3.1. Con la memoria difensiva depositata in data
25.2.2006, il Comune ricorrente, con una prima eccezione,
deduce l'incostituzionalità della legge-provvedimento in
questione siccome asseritamente violativa della disposizione
dello Statuto della Regione Puglia (approvato con legge
22 maggio 1971, n.349) che ne prescriveva l'esame da parte
della competente commissione consiliare (art.55).
Se, in astratto, l'inosservanza di una disposizione dello
statuto regionale riferita all'esercizio della funzione
legislativa -da valersi quale norma interposta dell'art.123,
comma 1, della Costituzione, anche prima della riforma introdotta
dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n.1- determina
l'incostituzionalità della norma così approvata (Corte Cost.,
27 ottobre 1998, n.993, 10 marzo 1983, n.48), devesi, tuttavia,
escludere, in concreto, la sussistenza della dedotta antinomia
tra le modalità di presentazione ed approvazione dell'art.35
l.r. n.1/04 e l'art.55 l. n.349/71.
Invero, quest'ultima disposizione si limita a prescrivere
che "ogni disegno di legge deve essere esaminato da una
commissione consiliare...", riferendosi, quindi, all'istruttoria
ordinaria delle proposte di legge, ma omettendo qualsiasi
regolamentazione delle modalità procedimentali da seguire
nell'ipotesi di diretta presentazione di un emendamento
in aula (della cui ammissibilità nessuno dubita), sicchè
non pare configurabile l'affermata violazione della norma
statutaria, come dedotto a sostegno dell'eccezione di incostituzionalità,
che si rivela quindi, sotto tale profilo, manifestamente
infondata.
La disciplina procedimentale degli emendamenti presentati
in assemblea risulta, invece, contenuta nell'art.46 del
regolamento interno del consiglio regionale, che prescrive,
al comma 16, il parere della competente commissione in merito
agli emendamenti che incidono sul bilancio della Regione
e sul presupposto della cui violazione viene dedotta l'altra
ragione di incostituzionalità.
E' sufficiente, al riguardo, rilevare, per riscontrane la
manifesta infondatezza, che, mentre, in astratto, il paradigma
logico-giuridico che autorizza una delibazione favorevole
dell'eccezione di incostituzionalità dev'essere necessariamente
costituito dall'inosservanza di una disposizione della Costituzione,
di rango costituzionale o che possa configurarsi come norma
interposta, nel caso di specie, il parametro normativo nella
specie indicato a sostegno dell'assunto dell'incostituzionalità
della disposizione (art.46 del regolamento interno del consiglio)
risulta privo di quegli indefettibili caratteri, in quanto
ascrivibile ad un atto di normazione secondaria, del tutto
privo di copertura costituzionale e, quindi, neanche catalogabile
come norma interposta.
Ne consegue che l'inosservanza della richiamata disposizione,
ancorchè pertinente all'esercizio di una funzione di rilievo
costituzionale quale quella legislativa, non determina l'illegittimità
costituzionale della legge, ma va ascritta alla categoria
degli “interna corporis” del consiglio regionale, come tale
irrilevante all'esterno e, in ogni caso, non censurabile
nelle forme selezionate dal Comune ricorrente.
3.2. Il Comune di Mesagne deduce altresì l'incostituzionalità
della disposizione con cui è stato "legificato" il piano
sanitario regionale, in quanto asseritamente contrastante
con il combinato disposto degli artt.32, comma 1, e 117,
comma 3, della Costituzione.
Sostiene, al riguardo, con un'articolata censura, che l'approvazione
con legge del piano sanitario confligge con i principi fondamentali
della materia descritti dal decreto legislativo 30 dicembre
1992, n.502 e, in particolare, con la qualificazione come
provvedimenti amministrativi generali degli atti programmatori
e pianificatori dell'assistenza sanitaria, deducendo altresì
che, con la contestata "legificazione", si sarebbe inammissibilmente
conferito al piano sanitario regionale una natura giuridica
diversa ed un regime di validità superiore rispetto al piano
sanitario nazionale, emanato nelle forme dell'atto amministrativo.
Va, anzitutto, rilevato che il Comune risulta sprovvisto
di legittimazione e di interesse a formulare la deduzione
in esame, poiché soltanto lo Stato è titolato a dolersi
della violazione di prerogative sue proprie, ma non certo
un Comune, per il quale, al contrario, la natura giuridica
dell'atto approvativo del piano sanitario regionale si rivela
del tutto indifferente, ai fini del rispetto della gerarchia
delle fonti delineata dal D.lgs. n.502/92.
Del resto, anche nel caso in cui si dovesse riconoscere
l'ammissibilità dell'eccezione in esame, si perverrebbe,
comunque, alle medesime conclusioni recettive: infatti,
la questione sollevata dall'appellante risulta impropriamente
riferita all'affermata violazione dell'art.117 Cost. e va,
di contro, interpretata come intesa a criticare l'uso da
parte della Regione di uno strumento (la legge) difforme
da quello utilizzato dallo Stato (l'atto amministrativo
generale) per l'approvazione del piano sanitario.
Il Comune non contesta, infatti, l'invasione, da parte della
Regione, di sfere di competenza legislativa assegnate dall'art.117
Cost. allo Stato (e solo in ciò, infatti, dovrebbe consistere
l'affermata inosservanza della disposizione costituzionale
indicata come violata), ma si limita a dedurre l'illegittimità
dell'approvazione del piano sanitario regionale con provvedimento
avente un regime di validità superiore a quello con cui
è stato adottato l'omologo atto pianificatorio nazionale.
Si assume, in particolare, che tale scelta sia lesiva del
corrispondente principio fondamentale (come tale, vincolante
per le Regioni) stabilito nel d. lgs. n.502/99 (nel chè,
forse, può intravedersi un'indiretta lesione dell'art.117,
comma 3, Cost.).
Sennonchè, non solo l'art.1 del d. lgs. n.502/99 omette
qualsiasi prescrizione circa la forma dell'atto con cui
si devono adottare i piani sanitari regionali, limitandosi,
al comma 5, a rinviare alle modalità previste nei singoli
statuti ed a sancire l'obbligo del rispetto dei parametri
contenuti nel piano sanitario nazionale, ma resta silente
anche in ordine alla natura di quest'ultimo o, meglio, dispone
solo le modalità procedimentali della sua adozione, ma non
vincola il Governo alla sua approvazione con atto amministrativo.
Dal delineato quadro normativo di riferimento, si evince,
in sintesi, che la scelta della Regione Puglia di approvare
il piano sanitario con legge non solo non risulta lesiva
di alcuna sfera di competenza legislativa o amministrativa
riservata allo Stato dall'art.117 della Costituzione, ma
non risulta neanche difforme dall'art.1 del d.lgs. n.502/99,
che, in nessun luogo, impone l'uso dell'atto amministrativo
per l'adozione del provvedimento programmatorio in questione.
La circostanza, poi, che il Governo abbia, in concreto,
approvato il piano sanitario nazionale con atto amministrativo
generale non altera i termini della questione: la Regione
resta libera di usare uno strumento diverso, quand'anche
provvisto di forza superiore, purchè rispetti le indicazioni
generali contenute nel piano nazionale (ma tale profilo
non risulta contestato).
3.3. Parimenti inammissibile risulta l’eccezione,
sollevata in relazione all’art.97 della Costituzione, per
irrazionalità in quanto il piano sanitario approvato con
legge avrebbe determinato il peggioramento della distribuzione
territoriale dei posti-letto.
Invero, l’eccezione risulta svolta in modo assai generico
e sommario e neanche supportata dell’allegazione di alcun
elemento o fatto inteso a dimostrarne gli assunti in relazione
ad una pianificazione riferita all’intero territorio regionale.
In conclusione, tutte le eccezioni di incostituzionalità
formulate dal Comune ricorrente vanno disattese, per il
rilevato difetto del requisito della non manifesta infondatezza
delle relative questioni.
Pertanto, il ricorso si appalesa IN PARTE IMPROCEDIBILE
ED IN PARTE INFONDATO.
Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale
compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio,
ai sensi dell’art.92, ult. cpv. c.p.c..
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia– Bari,
Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso
di cui in epigrafe, IN PARTE LO DICHIARA IMPROCEDIBILE
ED IN PARTE LO RIGETTA.
Dispone l’integrale compensazione delle spese e degli
onorari del presente giudizio, ai sensi dell’art.92, ult.
cpv. c.p.c..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
Così deciso in BARI, nella Camera di Consiglio del giorno
8 marzo 2006, con l’intervento dei signori magistrati:
dott. GENNARO FERRARI PRESIDENTE
dott. VITO MANGIALARDI CONSIGLIERE
dott.ssa CONCETTA ANASTASI CONS. REL. EST.
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